Финансово-бюджетный контроль

РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ (РИНХ) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
А.А. Шевченко, Н.А. Аюбов  
 
 
 
 
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ 
 
 
 
 
УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ 
 
(издание второе, переработанное и дополненное) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ростов-на-Дону 
2010 

УДК 336.14(075) 
Ш 37 
 
Ш 37 Шевченко А.А., Аюбов Н.А. 
Финансово-бюджетный контроль : учеб.-практ. пособие / А.А. Шевченко, Н.А. Аюбов / 
Рост. гос. эконом. ун-т (РИНХ). – изд. 2-е, перераб. и доп. – Ростов н/Д, 2010. – 247 с. 
 
ISBN 978–5–7972–1519–6 
 
Учебно-практическое пособие состоит из четырех разделов.  
В первом разделе «Понятие и значение финансово-бюджетного контроля» раскрываются 
понятие, сущность, цели, задачи и формы финансового контроля, раскрывается классификация 
государственного контроля в Российской Федерации. Кроме того, определены структура органов 
государственного финансового контроля, основные принципы государственного финансового 
контроля и осуществления государственными гражданскими служащими контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере, роль и функции Федеральной службы финансово-бюджетного 
надзора при осуществлении государственного финансового контроля.  
Во втором разделе «Организация и проведение ревизий (проверок) в финансово-бюджетной 
сфере» раскрыты понятия ревизий (проверок), осуществляемых в финансово-бюджетной сфере, а 
также их цели и задачи. Описан процесс планирования и назначения ревизии, а также порядок обращения правоохранительных органов в органы государственного финансового контроля. 
Третий раздел «Методика проведения ревизий (проверок)» отражает порядок проведения 
ревизии различных видов хозяйственных операций в рамках финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. 
Четвертый раздел «Реализация результатов финансово-бюджетного контроля» дает описание 
оформления результатов ревизии (проверки), ответственности за неисполнение представлений и 
предписаний Росфиннадзора и порядка информирования правоохранительных органов о выявленных 
органами государственного финансового контроля фактах правонарушений в сфере экономики.  
Во втором издании пособия учтены последние изменения в российском законодательстве. 
Пособие будет способствовать созданию концептуальных основ дальнейшего развития общегосударственного финансового контроля в условиях административной и бюджетной реформ, 
некоторые материалы могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, определяющие функционирование финансового контроля на современном 
этапе развития рыночных отношений. Применение выдвинутых и аргументированных в работе 
конкретных предложений позволит повысить действенность финансового контроля со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, качество финансовобюджетного менеджмента на всех уровнях управления общественными финансами.  
Пособие предназначено для студентов и преподавателей экономических специальностей 
вузов, а также практических работников, осуществляющих ревизии. Ряд методологических разработок может быть применим в практике подготовки кадров для системы органов контроля, преподавании таких дисциплин, как «Государственные и муниципальные финансы», «Государственный финансовый контроль». 
УДК 336.14(075) 
Ш 37 
 
Рецензенты: 
д.э.н., профессор Лабынцев Н.Т., 
д.э.н., профессор Кизилов А.Н. 
 
 
 
 
 
ISBN 978–5–7972–1519–6 
© Ростовский государственный 
экономический университет (РИНХ), 2010 
© А.А. Шевченко, Н.А. Аюбов, 2010 

СОДЕРЖАНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................5 
 
1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ  
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ................................................8 
1.1. Сущность, классификация государственного финансового контроля. 
Понятие финансово-бюджетного контроля...........................................................8 
1.2. Структура органов государственного финансового контроля.  
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.  
Цели и задачи финансово-бюджетного контроля ...............................................17 
1.3. Основные принципы государственного финансового контроля  
и осуществления государственными гражданскими служащими  
контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере..............................21 
2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ РЕВИЗИЙ (ПРОВЕРОК) 
В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ .....................................................27 
2.1. Понятие ревизии (проверки). Цели и задачи ревизий и проверок, 
осуществляемых в финансово-бюджетной сфере ..............................................27 
2.2. Планирование и назначение ревизии (проверки) ........................................30 
2.3. Порядок обращения правоохранительных органов в органы 
государственного финансового контроля и назначения проверки....................36 
2.4. Проведение ревизий (проверок), 
в том числе по обращениям правоохранительных органов...............................39 
3. МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ РЕВИЗИЙ (ПРОВЕРОК) .........................43 
3.1. Организация бюджетного учета, перечень документов,  
необходимых для проведения ревизии (проверки).............................................43 
3.2. Проверка формирования, утверждения и исполнения 
смет доходов и расходов........................................................................................49 
3.3. Проверка банковских операций.....................................................................57 
3.4. Проверка кассовых операций ........................................................................60 
3.5. Проверка расчетов с подотчетными лицами................................................66 
3.6. Проверка приобретения и списания 
горюче-смазочных материалов.............................................................................74 
3.7. Проверка расчетов по оплате труда...............................................................79 

3.8. Проверка расчетов с поставщиками и подрядчиками 
и расчетов по коммунальным услугам.................................................................92 
3.9. Проверка порядка учета, поступления и списания основных средств, 
проведения переоценки и инвентаризации .......................................................100 
3.10. Проверка проведения конкурсов на размещение заказов 
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг 
для государственных нужд..................................................................................108 
3.11. Ревизия (проверка) соблюдения установленного порядка сдачи 
в аренду помещений и другого федерального имущества...............................116 
3.12. Проверка обоснованности затрат 
на проведение капитального и текущего ремонтов..........................................122 
3.13. Проверка соблюдения контрольных цифр приема студентов ................129 
3.14. Проверка формирования и использования 
стипендиального фонда.......................................................................................131 
3.15. Проверка расходов на организацию питания ..........................................142 
3.16. Проверка учета и списания медикаментов...............................................147 
3.17. Проверка организации и ведения бухгалтерского учета.........................155 
4. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ 
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ ...........................................156 
4.1. Оформление результатов ревизии (проверки) ...........................................156 
4.2. Ответственность за неисполнение представлений 
и предписаний Росфиннадзора...........................................................................160 
4.3. Информирование правоохранительных органов 
о выявленных органами государственного финансового контроля  
фактах правонарушений в сфере экономики ....................................................167 
4.4. Эффективность финансово-бюджетного контроля ...................................168 
 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................................................................180 
 
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.................................................................................182 
 
ПРИЛОЖЕНИЯ .................................................................................................187 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 
История финансового контроля России берет свое начало в первом 
своде законов – Русской Правде (XI в.). Именно в этом документе в ст. 35, 
36, 37 закреплялось право высшего должностного лица – князя – на денежный контроль.  
При становлении династии Романовых взаимоотношения общества и 
власти стали регламентироваться законами Соборного Уложения 1649 г., 
разработанного и принятого Земским собором. В Уложении в число особо 
опасных вошли преступления против денежной монополии государства. 
При Николае I счетные отделения Казенных палат появились во всех 
губерниях. Значительно расширились штаты финансовых контролеров, были 
предусмотрены льготы. 
Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля – В.А. Татаринова. Основываясь на опыте изучения 
работы контрольно-счетных учреждений европейских стран, он предложил 
проект реформы государственного контроля, в которой были развиты идеи о 
независимости финансового контроля. К сожалению, не все из начинаний 
увидели свет. Однако к концу XIX в. сложилась система контроля, в основу 
которой легли идеи реформатора. 
В 1892 г. в России был принят Закон о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового контроля, Государственный контроль был самостоятельным и равноправным государственным ведомством. 
Уже в начале XX в. возникла идея о необходимости приблизить финансовый контроль к Думе, а не к Правительству. Депутаты требовали не 
контроля цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью обеспечения подлинной независимости государственного контроля вводилась система несменяемости контролеров, усиливалась их 
социально-правовая защита. 
С 1993 г. основополагающие положения государственного бюджетного 
контроля заложены в Конституции Российской Федерации, которая устанавливает принципы государственного устройства Российской Федерации и 
осуществления государственной власти, такие как федерализм, равноправие 
субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, принцип разделения властей. Эти конституционные принципы пронизывают всю сферу бюджетной 
деятельности государства. Они во многом определяют законодательное регулирование бюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе по 
финансово-бюджетному контролю, и в рамках бюджетного законодательства 
получают свою дальнейшую конкретизацию. 
Бюджетный кодекс в статье 7 «Бюджетные полномочия Российской 
Федерации» устанавливает, что к ведению Российской Федерации в области 
регулирования бюджетных отношений относится определение основ состав

ления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы 
Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней 
бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением. Применительно к 
финансово-бюджетному контролю такие основы содержатся во многих главах Бюджетного кодекса, поскольку контроль органически связан и проходит 
почти по всем стадиям бюджетного процесса, но наиболее полно вопросы 
контроля отражены в главе 26 «Основы государственного и муниципального 
финансового контроля». 
В то же время Бюджетный кодекс недостаточно урегулировал сферу 
финансово-бюджетного контроля и не решил некоторых его актуальных проблем. Глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового 
контроля» в основном определяет органы, ответственные за осуществление 
бюджетного контроля на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации, их контрольные полномочия и в некоторых случаях формы контроля. Однако она не устанавливает правовых основ самой контрольной деятельности, не предусматривает методов ее проведения, принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов 
взаимодействия органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль. 
В настоящее время общегосударственный финансовый контроль в России формируется противоречиво, имеет проблемы нормативно-правового, методологического, методического и организационного характера. До сих пор 
не разработана и не утверждена официальная концепция единой системы государственного финансового контроля в России, контроль не охватывает всю 
сферу финансово-бюджетных отношений, отсутствуют механизмы взаимодействия контролирующих органов. Муниципальный финансовый контроль 
фактически не имеет законодательной базы, его организация и структурирование осложняются введением переходного периода в реформе местного самоуправления, что приведет к различным региональным вариантам осуществления финансового контроля на муниципальном уровне. В научном и практическом аспекте становятся особо актуальным разработки стратегических приоритетов развития общегосударственного финансового контроля, отражающих многоуровневый характер бюджетных отношений и единство финансовой системы страны. От определенности функций и полномочий высших органов финансового контроля, региональных и муниципальных контрольных 
органов с учетом административной и бюджетной реформ, выработки единой 
методологии и политики финансового контроля, принципов и механизмов его 
организации и функционирования зависит создание действенного и результативного общегосударственного финансового контроля.  
В отечественной науке и практике существенный вклад в исследование 
проблем развития системы государственного финансового контроля внесли 
Агапцов С.А., Белобжецкий И.А., Бурцев В.В., Быстряков А.Я., Вознесенский Э.А., Воронин Ю.М., Дадашев А.З., Данилевский Ю.Д., Иткин Ю.М., 

Овсянников Л.Н., Опенышев С.П., Пансков В.Г., Погосян Н.Д., Родионова В.М., Рябухин С.Н., Саунин А.Н., Степашин С.В., Соменков А.Д., Черноморд П.В., Шохин C.O., Шлейников В.И. и др. 
В работах этих авторов раскрываются отдельные составляющие содержания и видов финансового контроля, механизма его функционирования 
и развития. Однако имеющиеся научные наработки не дают должной аргументации для структурирования органов финансового контроля (с точки 
зрения задач и функций, форм и методов их практической деятельности) в 
системе общегосударственного финансового контроля, а вопросы муниципального финансового контроля представлены фрагментно. 
Реальные условия осуществления финансового контроля на всех уровнях управления финансово-бюджетными отношениями свидетельствуют о 
сложности и дискуссионности поставленной проблемы. 
В данном учебно-практическом пособии упорядочены и систематизированы основные принципы и методы проведения ревизий и проверок органами государственного финансового контроля с использованием практических примеров. 
Авторы выражают глубокую благодарность коллегам, которые обсуждали методические вопросы организации контроля в финансово-бюджетной 
сфере и оказали содействие в раскрытии актуальных вопросов. Особенно мы 
благодарны Смирнову С.А., Владарчику И.Л., Поповой П.В., Беспаловой О.И., Трифоновой Л.Г. 
 

1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ  
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ 
 
1.1. Сущность, классификация государственного финансового контроля. 
Понятие финансово-бюджетного контроля 
 
Обязательным условием эффективного функционирования системы 
свободного многоукладного хозяйствования, характерной для рыночной экономики, является соблюдение прав, обязательств и ответственности всех 
участников хозяйственной деятельности. Это возможно при соблюдении 
принципов верховенства закона. Законность и стабильность особенно важны 
в процессе финансовой деятельности государства и его субъектов. 
Неукоснительное соблюдение государственными органами, юридическими и физическими лицами норм финансового права достигается в первую 
очередь с помощью финансового контроля. Это обстоятельство существенно 
увеличивает его значение. Организация действенного финансового контроля 
за полнотой формирования и своевременного поступления государственных 
доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжение государственной собственностью становится 
одним из направлений современной российской экономической политики. 
Государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного устройства, одной из важнейших функций по управлению 
страной. 
Чтобы определить сущность и значение государственного финансового 
контроля, необходимо понимать, что же такое контроль в принципе. 
Контроль – часть системы управления и регулирования экономическими процессами, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с целью 
принятия корректирующих мер, получения возмещения причиненного ущерба и привлечения виновных к ответственности, осуществления мероприятий 
по предотвращению таких нарушений в будущем. 
То, что для целей анализа финансового контроля необходимо определить понятие «контроль», не вызывает сомнения. Но все-таки не менее важным, как нам представляется, является анализ основы, базиса сущностного 
признака финансового контроля – самих финансов. 
Финансы – это система экономических отношений, возникающих в 
процессе распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта в связи с формированием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и накоплений, использованием их на расширенное воспроизводство в целях удовлетворения социальных и других потребностей общества. 

Это определение подчеркивает наиболее характерные признаки финансов, дает возможность определить их место в совокупности экономических 
отношений. Кроме того, оно подчеркивает сложный характер этой экономической категории: с одной стороны, это система финансовых отношений, 
обусловливающих движение денежных средств в централизованные и децентрализованные фонды и из этих фондов; с другой – это совокупность денежных фондов, служащих финансовым обеспечением расширенного воспроизводства и удовлетворения социальных и других потребностей общества. При 
этом и одна, и другая сторона финансов, дополняя друг друга, достаточно 
полно раскрывают их суть, то есть общественное назначение. 
Общественное назначение финансов проявляется в различных формах, 
которые выражаются функциями финансов как экономической категории. 
Каждая из функций финансов проявляет их внутреннее свойство, признаки и 
черты данной категории, а также показывает, каким образом реализуется общественное назначение финансов как части единого процесса воспроизводства, стоимостного распределения и перераспределения валового внутреннего продукта с целью формирования централизованных и децентрализованных денежных фондов и накоплений.  
Схематически двойственный характер категории «финансы» представлен на рисунке 1.1.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Рис. 1.1. Двойственный характер категории «финансы» 
ФИНАНСЫ
сущность 
форма проявления 
функции 
контрольная 
стимулирующая 
распределительная 
движение денег 
общественное назначение 
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 

Каждая функция финансов обладает относительной самостоятельностью. Это дает возможность изучать ее независимо от других, выделить характерные особенности, присущие только данной функции. В частности, основу контрольной функции финансов составляет именно их сущностная составляющая – движение финансовых ресурсов, происходящее как в фондовой, так и в нефондовой формах.  
Контроль как элемент управления играет существенную роль в обеспечении функционирования государства. Анализ развития контроля показывает, что он является широко распространенным объективным явлением в экономической жизни общества. Сложность контроля обусловлена его встроенностью в органы, механизмы и объекты управления, тесной связью с функциями управления.  
Контрольная функция финансов – своеобразная функция, пронизывающая производные от финансов категории – финансовый и государственный финансовый контроль. Это своеобразие обусловлено тем, что среди огромного количества денежных отношений, выраженных в финансовой форме, нет ни одного, которое не было бы связано с контролем формирования и 
использования денежных фондов. Благодаря контрольной функции общество 
знает, насколько своевременно финансовые ресурсы из фондов денежных 
средств и накоплений поступают в распоряжение соответствующих хозяйствующих субъектов, используются ли они по целевому назначению, рационально и эффективно. При этом контрольная функция может реализовываться с различной глубиной и полнотой, что в значительной степени зависит от 
состояния финансового контроля. 
Контрольная функция обусловливает возможность осуществления финансового контроля. 
Финансовый контроль – это экономические отношения по поводу 
формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех 
сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных 
благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за 
финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических лиц), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, 
целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы 
ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции. 
Если исходить из предложенного нами двойственного характера финансов, то финансовый контроль является воплощением объективно присущего финансам как экономической категории свойства контроля – объективно сопоставлять фактическое финансовое положение дел в сложной управленческой (финансовой) системе, выявлять и предупреждать отрицательные