Принцип эффективности организации и функционирования публичной власти

ПРИНЦИП ЭФФЕКТИВНОСТИ 
ОРГАНИЗАЦИИ 
И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ 
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
А.Ю. УЛЬЯНОВ
Москва
ИНФРА-М
2025
МОНОГРАФИЯ

УДК  342(075.4)
ББК  67.400
	
У51
Ульянов А.Ю.
У51	 	
Принцип эффективности организации и  функционирования публичной власти : монография / А.Ю. Ульянов. — Москва : ИНФРА-М, 
2025. — 340 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/2170825.
ISBN 978-5-16-020374-4 (print)
ISBN 978-5-16-112942-5 (online)
Монография посвящена комплексному конституционно-правовому исследованию проблем эффективности организации и  функционирования 
публичной власти в Российской Федерации. Автор исследует вопросы теории и методологии эффективности как свой-ства публичной власти в науке конституционного права, а также проблемы практической реализации 
принципа эффективности в системе публичной власти.
Выработаны предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных органов, входящих 
в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
Может представлять интерес для научных и практических работников, 
ученых, преподавателей, студентов и аспирантов высших учебных заведений, государственных и муниципальных служащих, общественно-политических деятелей, а также других читателей, интересующихся данной проблематикой.
УДК  342(075.4)
ББК  67.400
Р е ц е н з е н т ы:
Чеботарев Г.Н., доктор юридических наук, профессор, научный руководитель Института государства и права Тюменского государственного университета, председатель Общественной палаты Тюменской области;
Антонова Н.А., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой 
конституционного, административного и таможенного права Тверского государственного университета;
Остапович И.Ю., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры 
конституционного и международного права Московского государственного 
юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
А в т о р:
Ульянов А.Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета)
ISBN 978-5-16-020374-4 (print)
ISBN 978-5-16-112942-5 (online)
©  Ульянов А.Ю., 2025

Введение
Конституция Российской Федерации1, закрепив принципы построения федеративного демократического правового и социального 
государства, провозгласила ценности и ориентиры, которые в последнее время не только не утратили своей принципиальной важности и первоначальной актуальности, а еще больше актуализировались.
Достижение основной конституционной цели правового государства, которой является признание, соблюдение и защита прав 
и свобод человека и гражданина, во многом зависит от того, насколько 
эффективно положения действующей Конституции РФ реализуются 
институтами публичной власти. Обеспечение конституционных прав 
и свобод человека как высшей ценности требует согласованных действий различных уровней публичной власти для благополучия и процветания Отечества.
В последние два десятилетия не раз декларировалось, что проводимая в России административная реформа призвана решить 
важную задачу, направленную на создание оптимальной и эффективной системы государственного управления, потому что только 
такая система способна обеспечить дальнейшее социально-экономическое развитие, создать необходимые условия для повышения 
качества и уровня жизни населения2.
Однако в реальности деятельность органов публичной власти 
продолжает испытывать на себе влияние негативных тенденций, 
связанных с неэффективным использованием государственных и общественных ресурсов, созданием искусственных административных 
барьеров, коррупцией, бюрократией, отсутствием реального влияния 
институтов гражданского общества на повышение качества деятельности органов государственной власти. Наиболее выраженными эти 
тенденции становятся на региональном и муниципальном уровне, 
что в целом вызывает недоверие к власти, формирует протестные 
настроения в обществе. Этот диссонанс связан в первую очередь с тем, 
что «предусмотренные законодательством общие для всех граждан 
1	
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.; [с изменениями, одобренными в ходе Общероссийского голосования 1 июля 2020 г.] // Официальный интернет-портал 
правовой информации. 2020. 4 июля. URL: http://www.pravo.gov.ru. Далее 
по тексту — Конституция РФ, Основной Закон.
2	
Нагимова  А.М.  Эффективность деятельности государственных органов 
управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы 
оценки и измерения. Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. С. 4.

права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах 
обеспечиваются по-разному»1, а эффективность публичной власти 
часто определяется не реальным соблюдением общественных интересов, действенностью правовых механизмов и государственных институтов, а интересами местных и региональных политических элит.
Президент Российской Федерации В.В. Путин, уделяя внимание 
этой проблеме в послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г., 
заявил о необходимости закрепления в Конституции РФ принципов 
единой системы публичной власти и выстраивания эффективного 
взаимодействия между государственными и муниципальными органами2.
Данная модель, будучи закрепленной в Основном Законе в 2020 г., 
положила начало масштабной конституционной реформе, в ходе 
которой будет формироваться конституционная практика, включая 
развитие текущего законодательства, реализацию его положений 
всеми субъектами конституционных правоотношений. Соответствующими видятся и задачи науки конституционного права, призванной 
далее исследовать закрепленную в Конституции РФ модель публичной власти на фундаментальном теоретическом уровне с целью 
получения новых знаний о ней3, а также разрабатывать предложения, 
направленные на повышение эффективности функционирования 
и взаимодействия всех уровней публичной власти в интересах многонационального народа Российской Федерации.
Осмысление проблем эффективности государства и  права 
в России началось еще в дореволюционный период. Важное значение 
для понимания роли государства, его сущности, функций имеют 
труды отечественных ученых — государствоведов конца XIX — начала 
XX в.: А.Д. Градовского, И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, А.А. Рождественского, Б.Н. Чичерина.
Наиболее активно интерес к затрагиваемой проблематике проявляется в 1970–1980 гг., когда проблема эффективности правового 
регулирования, в том числе в сфере государственного управления, 
становится предметом самостоятельного научного анализа в рамках 
1	
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15.01.2020. URL: http://www.kremlin.
ru/events/president/news/62582.
2	
Там же.
3	
Мещеряков  А.Н., Безруков А.В.  Формирование концепции единой 
системы публичной власти в отечественном конституционном праве // 
Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2020. № 4. 
С. 130.

теории государства и права1. В этот период представителями советской юридической науки были заложены теоретико-правовые 
и теоретико-методологические основы современного понимания 
эффективности как социально-правовой категории. В конце XX в. 
исследования эффективности работы государственных органов были 
многоаспектны. Учеными этого периода в основном использовались 
экономические, социологические и статистические подходы к оценке 
эффективности отдельных отраслей государственного управления 
экономикой2, повышения социальной эффективности управления3. 
В начале 2000-х гг. больше внимание в рамках проводимой административной реформы стало уделяться поиску оптимальных критериев 
эффективности деятельности государственных органов4.
Анализ современных научных работ показывает, что исследование проблем эффективности публичной власти является востребованным и актуальным. В то же время определение эффективности 
и оценка результатов работы органов власти остаются одной из наименее исследованных областей науки конституционного права. Становится очевидным, что разработка данной проблематики представляет собой чрезвычайную практическую ценность, поскольку 
позволяет составить верное представление о выбранных приоритетах 
деятельности и оценить вклад того или иного государственного 
института в обеспечение позитивного развития страны. Последовательное внедрение системы оценки эффективности на всех уровнях 
организации публичной власти в Российской Федерации призвано 
способствовать достижению целей социально-экономического развития государства, повышению качества стратегического планирования, усилению общественного контроля над публично-властными 
институтами.
1	
См., напр.: Проблемы эффективности работы управленческих органов / 
отв. ред. д-р юрид. наук Ю.А. Тихомиров. М.: Наука, 1973. 437 с.; Эффективность и качество управленческой деятельности (государственно-правовой аспект) / В.В. Цветков, В.Ф. Сиренко, В.Б. Аверьянов [и др.]; под 
общ. ред. В.В. Цветкова. Киев, 1980. 307 с.
2	
См.: Ноздрачев А.Ф. Проблемы законодательства о государственном планировании в СССР: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1984. 426 с.
3	
См.: Атаманчук Г.В. Критерии социальной эффективности управления // 
Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России: сб. Ростов н/Д., 1998.
4	
См.: Затонский В.А. Эффективная государственность // Вестник Самарской 
государственной экономической академии. 2003. № 1; Тепляшин И.В., Фастович Г.Г. Критерии эффективности государственного механизма: обще-теоретический анализ // Общество и право. 2011. № 4 (36) и др.

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ИССЛЕДОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ 
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОМ 
КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ
1.1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ МЕТОДОЛОГИИ 
ПОЗНАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КАК СВОЙ-СТВА ПУБЛИЧНОЙ 
ВЛАСТИ В НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
В  социально-философском и  юридическом смысле понятие 
«власть» неразрывно связано с понятием «государство». Власть как 
необходимый и наиболее характерный элемент государства можно 
рассматривать в двух значениях: как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей 
с помощью каких-либо средств: воли, авторитета, права, насилия; 
как политическое господство, систему государственных институтов.
Правовые взгляды на понятие «государство» в разные исторические эпохи менялись. Аристотель рассматривал государство как 
общину, организованную ради общего блага1. Н. Макиавелли понимал 
под государством политическое состояние общества, выражающее 
отношение между правителями и подданными, основанное на любви 
и страхе последних2. Д. Локк называл в качестве обязательных атрибутов государства как единого, независимого политического сообщества общую власть, закон и суд3.
Интерес представляют взгляды и правовые идеи отечественных 
ученых-мыслителей и государствоведов на трактовку понятия «государства». Так, по Н.М. Коркунову государство — это «общественный 
союз, представляющий собой самостоятельное признанное принудительное властвование над свободными людьми»4. Схожего мнения 
1	
См.: Аристотель. Сочинения: в 4 т. Т.  4  / пер. с  древнегреч.; общ. ред. 
А.И. Доватура. М.: Мысль, 1983. 830 с.
2	
См.: Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. 
М.: Планета, 1990. 80 с.
3	
См.: Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Т. 3: Опыты о законе природы. Два трактата о правлении. М.: Мысль, 1985.
4	
См.: Коркунов  Н.М.  Указ и  закон: Исследование. СПб.: Типография 
М.М.  Стасюлевича, 1894. 408  с. URL: http://civil.consultant.ru/reprint/
books/307.

придерживался Б.Н. Чичерин, который рассматривал государство 
как союз целого народа, имеющего свою территорию, единый закон. 
«Государство есть союз народа, связанного законом в одно юридическое целое, управляемое верховной властью для общего блага»1, — 
пишет он.
И.А. Ильин выделял три основы государства: народ, территорию 
и власть. В его понимании государство есть публично-правовой союз, 
«уполномоченный властвовать над своими членами, создавать для 
них правовые нормы веления, управлять ими и судить их»2.
В «Общем учении о праве и государстве» он, в частности, отмечал: 
«Государство имеет две основные задачи: во-первых, устанавливать 
правовые нормы и правовые императивы, во-вторых, работать над 
проведением в жизнь того порядка, который установлен в нормах 
как должный. Это проведение правовых норм в жизнь происходит 
двумя способами, в зависимости от того, насколько строгие и определенные полномочия предоставлены тому или другому органу: 
должный порядок осуществляется или путем применения права, 
или путем управления»3.
В современном понимании государство — это определенный 
способ организации общества, основной элемент политической 
системы, организация публичной политической власти, распространяющаяся на все общество, выступающая его официальным представителем и опирающаяся на средства и меры принуждения; как управляющая обществом система оно обладает внутренней структурой, 
имеет специальные органы для реализации своих полномочий — 
механизм государства, его аппарат.
Основные цели государства заключаются в реализации концепции 
народовластия, обеспечении жизнедеятельности общества, гармоничном развитии личности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране личности и общества от внутренних и внешних угроз, 
выстраивании диалога между личностью, обществом и государством 
в их позитивном взаимодействии.
Вышеуказанные цели конкретизируются в задачах публичной 
власти и в своей совокупности составляют деятельность государства. 
В зависимости от конкретных задач, стоящих перед государством 
на том или ином этапе общественно-государственного развития, 
определяются его функции, которые представляют собой средства 
реализации этих задач.
1	
См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: в 3 т. Т. 1. М.: Типография 
т-ва И.Н. Кушнерев и К, 1894.
2	
Ильин И.А. Собрание сочинений: в 10 т. Т. 4 / сост. и коммент. Ю.Т. Лисицы. M.: Русская книга, 1994. С. 116.
3	
Там же. С. 127.

Функции государства — это основные направления деятельности 
государства по решению стоящих перед ним задач, которые могут 
быть внутренними и внешними. Внутренние функции государства — 
основные направления деятельности государства, обусловленные 
его сущностью и социальным назначением, целями и задачами внутренней жизни страны: социальная, экономическая, политическая, 
правоохранительная, фискальная, функция финансового контроля, 
идеологическая, культурно-воспитательная, экологическая и другие. 
Внешние функции представляют собой основные направления деятельности государства на международной арене. К ним относятся: 
функция обороны страны, функция интеграции в мировую экономику 
и взаимовыгодного сотрудничества, функция обеспечения мира, 
функция сотрудничества с другими государствами по глобальным 
проблемам современности и поддержанию мирового правопорядка.
Проблема построения наиболее эффективной модели организации власти была обозначена еще древнегреческими философами 
в эпоху Античности. В трактах Платона и Аристотеля рассматривалась модель «идеального государства». Государственная власть, 
по учению Платона, вовсе не представляется волею. Государственное 
властвование есть властвование не в одностороннем интересе правителей, а в общем интересе. Поэтому властвование есть обязанность, 
а лучшей из действительно осуществимых форм правления является 
смешанная форма, допускающая к участию в государственных делах 
все элементы общества1. Государственное властвование в глазах Аристотеля есть отношение взаимной зависимости. Так как Аристотель 
не предполагает в государстве существование единой, все определяющей воли, составляющей существо государственного властвования, то и законодательство, управление, суд он считает не правами 
или функциями власти, а частями государственного устройства2.
Понимание власти как господствующей и все определяющей 
единой воли проникает в политическую теорию лишь в Средние 
века. Согласно учению Фомы Аквинского воля правителя не только 
направляет всю жизнь государства, управляет им, но и создает государство. В ней заключается основа существования и единства государства. Воля правителя и есть, следовательно, государственная 
власть.
Выдвинутое средневековыми мыслителями понимание власти как 
воли сохранилось и в Новое время. Только божественная воля заменилась волей человеческой. Поэтому, если государственная власть 
1	
См.: Платон. Собрание сочинений: в 4 т. / общ. ред. А.Ф. Лосева [и др.]; 
примеч. А.А. Тахо-Годи. М.: Мысль, 1990–1994. Т. 1.
2	
См.: Коркунов  Н.М.  Указ и  закон: Исследование. СПб.: Типография  М.М.  Стасюлевича, 1894. 408  с. URL: http://civil.consultant.ru/
reprint/books/307.

основывается на воле всех отдельных граждан, на воле народа, она 
по необходимости всегда должна находиться в зависимости от народа. 
К такому выводу пришел Ж. Руссо, провозгласивший неотчуждаемость народного суверенитета1.
Позднее Ш.Л. Монтескье положил начало теории о разделении 
функций властвования между самостоятельными, друг друга сдерживающими органами, оказавшейся в прямом противоречии с установившимся пониманием власти как единой, господствующей воли2. 
Эта теория получила развитие в отечественном конституционном 
(государственном) праве. Так, Н.М. Коркунов, рассуждая о «совместности властвования», приходит к выводу, что «нет ни одного 
государства, где бы законодательство, исполнение, суд были строго 
обособлены друг от друга»3.
В современной научной литературе представлены различные подходы к понятию власти в концептуальном смысле этого слова, к пониманию общественной, политической, публичной, государственной 
и иных форм социальной власти.
При всей очевидности того, что государственная власть является 
неотъемлемой частью власти публичной, приходит понимание, что 
современный подход к публичной власти значительно шире. Сегодня в конституционно-правовой науке исследуется разделение 
государственной власти по вертикали — проблемы федерализма, 
разграничение полномочий между Федерацией и субъектами и т.д. 
Путем анализа деления системы государственной власти по горизонтали, в рамках теоретической составляющей принципа разделения 
властей исследуются особенности его реализации в современной 
России: система сдержек и противовесов, появление органов с особым 
статусом, новых ветвей власти4.
Как справедливо заметил Ю.В. Ким, «государственная власть являет собой системный эффект (феномен), возникающий в процессе 
совокупной деятельности на основе конституции и законов всех 
органов и организаций, уполномоченных выполнять правотворче1	
См.: Руссо Ж.-Ж. Трактаты: Переводы  / подгот.  В.С.  Алексеев-Попов, 
Ю.М. Лотман [и др.]; коммент. В.С. Алексеева-Попова, Л.В. Борщевской. 
М.: Наука, 1969. 703 с.
2	
См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов / сост., пер. и коммент. примеч. авт. 
А.В. Матешук. М.: Мысль, 1999. 672 с.
3	
Коркунов Н.М. Указ и закон: Исследование. СПб.: Типо-графия М.М. Стасюлевича, 1894. С. 223. URL: http://civil.consultant.ru/reprint/books/
307.
4	
См., напр.: Комарова  В.В.  Конституционная система власти России 
и  принцип разделения властей  // Актуальные проблемы российского 
права. 2017. № 9. С. 36–46.

ские, правоприменительные, правоохранительные и иные функции 
государства»1.
Например, В.Е. Чиркин выделял следующие модели публичной 
власти: суверенная государственная власть; государственная власть 
субъекта Федерации; автономная публичная власть территориальных образований, наделенных особым статусом; муниципальная 
публичная власть; общинно-родовая власть коренных малочисленных 
народов2. С организационно-правовой точки зрения он предлагал 
разделять носителей публичной власти следующим образом: 1) территориальные публичные коллективы, выступающие обычно в организационной форме представляющих их публично-правовых 
образований (народ как общность людей, проживающих в определенных государственных границах или на определенной территории 
публично-правового образования); 2) сами публично-правовые образования (государство, субъект федерации, территориальное автономное образование, муниципальное образование, родовая община 
коренного малочисленного народа); 3) органы публичной власти 
(публично-правовые органы), которые могут выступать от имени 
публично-правовых образований, если имеют такие полномочия, или 
как самостоятельные лица в рамках своей компетенции; 4) учреждения публичной власти (публично-правовые учреждения); 5) публично-правовые объединения (политические партии, общественные 
объединения)3.
Поэтому важно учитывать многообразие доктринальных подходов 
к конституционно-правовой природе публичной власти. Сторонники 
более широкого подхода выделяют три формы публичной власти, вся 
полнота которой принадлежит многонациональному народу России4. 
Профессор С.А. Авакьян пишет: «…власть народа в Российской Федерации — публичная власть — представлена тремя организационными формами: а) государственная власть; б) общественная власть; 
1	
См.: Ким Ю.В. Конституционная модель публично-властной организации 
в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2023. 
№ 6. С. 25–34.
2	
См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал 
российского права. 2009. №  7. С.  3–13; Чиркин В.Е. Современная концепция публичной власти (тезисы). URL: http://igpran.ru/public/Chirkinthesises.pdf.
3	
См.: Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 87–101.
4	
См., напр.: Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений 
и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3–6; Карасев А.Т. Публичная 
власть в Российской Федерации: понятие, содержание // Проблемы права. 
2011. № 1. С. 8–12; Лебедев В.А. Народовластие и публичная власть // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 6–7.