Местные имущественные налоги: формирование доходного потенциала и механизм взимания

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ 
 
РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ 
УНИВЕРСИТЕТ «РИНХ» 
 
 
 
 
 
 
 
 
Саликов Денис Владимирович 
 
МЕСТНЫЕ ИМУЩЕСТВЕННЫЕ НАЛОГИ:  
ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА 
И МЕХАНИЗМ ВЗИМАНИЯ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ростов-на-Дону 
2009 

С16 
УДК 336.2 
ББК 65.261 
 
Саликов, Д.В. 
С16  
Местные имущественные налоги: формирование доходного потенциала и механизм взимания : моногр. / Д.В. Саликов ; Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». – Ростов н/Д., 2009. – 112 с.  
ISBN 978-5-7972-1472-4 
Рассмотрены теоретические и методические аспекты укрепления доходной базы местных бюджетов за счет имущественных налогов. Показан опыт становления 
и развития местных налогов в новейшей истории России, их экономического и правового регулирования, а также предпосылки реформирования в рамках современной налоговой реформы. Систематизированы основные направления нормотворческой деятельности муниципальных образований в сфере имущественного налогообложения. 
Монография адресована научным работникам, студентам и преподавателям экономических вузов, специалистам налоговых и финансовых органов. 
УДК 336.2 
ББК 65.261 
 
 
Рецензенты: 
д.э.н, проф. Клюкович З.А. 
 
 
 
к.э.н., доц. Поролло Е.В. 
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-7972-1472-4 
© Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2009. 
© Саликов Д.В., 2009. 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
Введение ....................................................................................................................... 4 
Глава 1. Экономическое содержание местных налогов, их влияние на 
финансовую устойчивость муниципальных образований ...................................... 6 
1.1. Теоретические основы местного налогообложения  и его развитие в 
России ........................................................................................................................ 6 
1.2. Роль местных налогов в налоговой системе Российской Федерации 
и формировании местных бюджетов .................................................................... 21 
Глава 2. Формирование и развитие эффективных механизмов взимания налогов 
на имущество на местном уровне ............................................................................ 36 
2.1. Земельный налог как основа налогового потенциала муниципальных 
образований ............................................................................................................. 36 
2.2. Методика расчета инвентаризационной стоимости строений и уплаты 
налога на имущество физических лиц ................................................................. 49 
2.3. Механизм координации деятельности муниципалитетов и налоговых 
органов по увеличению поступлений  в местные бюджеты .............................. 63 
Глава 3. Задачи по увеличению местных налогов на имущество в условиях 
реформы местного самоуправления ........................................................................ 76 
3.1. Необходимость и потенциальные возможности укрепления доходной 
базы местных бюджетов ........................................................................................ 76 
3.2. Перспективы реформирования местного налогообложения с введением 
налога на недвижимость ........................................................................................ 86 
Заключение ................................................................................................................. 97 
Библиографический список .................................................................................... 100 
Приложения ............................................................................................................. 108 
Приложение 1. Динамика изменений состава местных налогов в Российской 
Федерации в 1992–2005 гг. .................................................................................. 108 
Приложение 2. Анализ исполнения местных бюджетов  Российской 
Федерации в 2007–2009 гг. .................................................................................. 110 
Приложение 3. Ставки земельного налога, действующие на территории  
г. Ростова-на-Дону ................................................................................................ 111 
 

ВВЕДЕНИЕ 
Совершенствование налоговой системы требует дальнейшего исследования влияния налогов на социально-экономические процессы и возможности 
общественного развития, в том числе – и на уровне муниципальных образований. Однако вопросы налогового обеспечения деятельности органов власти 
всех уровней решаются в настоящее время недостаточно эффективно, что проявляется в неравномерном распределении налогов между уровнями бюджетной 
системы Российской Федерации. Местные бюджеты не обеспечены достаточным уровнем собственных налоговых доходов, что не позволяет эффективно 
решать многие вопросы управления. 
Система местного налогообложения, состоящая из налога на имущество 
физических лиц и земельного налога, является важной составной частью налогообложения в целом и играет важную роль в формировании местных бюджетов. Кроме того, данные налоги уплачиваются большим числом налогоплательщиков, поэтому изменения, происходящие в налогообложении, в той или 
иной мере касаются интересов многих организаций и физических лиц. В условиях проводимых в России экономических реформ вопросы исследования 
функциональных возможностей различных групп налогов, согласованного взимания различных видов налогов с учетом интересов как государства, так и плательщиков, требуют всестороннего исследования.  
Реализация Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1 предполагает ряд концептуальных изменений в налоговой сфере, в том числе – введение налога на недвижимость, основанного на рыночной стоимости и заменяющего существующие местные налоги. Изучение механизма местного налогообложения, выявление проблем применения местных налогов и путей их совершенствования име                                                           
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [Электронный ресурс]. – 2008. – Режим доступа: www.government.ru. 

ет большое значение, однако в теории и практике целый ряд проблем в настоящее время требует разрешения на основе научного подхода. 
Формирование эффективной налоговой системы, основанной на действенных механизмах местного налогообложения, в период реформ 90-х годов, 
представляло и представляет особый интерес для экономической науки. Большое значение для изучения местного налогообложения представляют научные 
труды М.Ю. Березина, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, 
В.А. Кашина, М.В. Мишустина, Л.П. Окуневой, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, 
А.Б. Паскачева, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, С.Ф. Шаталова, Д.Г. Черника, Т.Ф. Юткиной, М.И. Яндиева, которые исследовали практику применения и возможные пути совершенствования местных имущественных налогов. 
Поиск направлений повышения роли местных налогов в доходах муниципальных образований имеет важное практическое значение как существенный фактор укрепления финансовой устойчивости муниципалитетов. В этой 
связи актуализируется изучение экономического содержания и функциональных проявлений местных налогов с учетом специфики российского опыта. В 
монографии на основе анализа практических условий функционирования местных налогов в новейшей истории России систематизированы основные положения проводимой политики налогообложения на местном уровне, дана оценка 
эффективности использования налоговых рычагов органами местного самоуправления, выявлены проблемные вопросов применения налога на имущество 
физических лиц и земельного налога, а также возможности введения налога на 
недвижимость. 
В качестве информационной базы использованы материалы Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы государственной статистики, Управления Федеральной налоговой службы по 
Ростовской области, а также практический опыт взимания местных налогов в 
муниципальном образовании «Городской округ Ростов-на-Дону». 

ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ МЕСТНЫХ 
НАЛОГОВ, ИХ ВЛИЯНИЕ НА ФИНАНСОВУЮ 
УСТОЙЧИВОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
1.1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ  
И ЕГО РАЗВИТИЕ В РОССИИ 
Реформа местного самоуправления предусматривает создание финансово- 
экономической основы муниципальных образований в виде стабильных и устойчивых доходов местных бюджетов, важнейшим звеном которой являются 
местные налоги, взимаемые с юридических и физических лиц. 
В современной финансовой теории и практике выделяются два основных 
подхода к определению понятия «местные налоги». В широком смысле к местным налогам и сборам относятся все доходы в форме обязательных платежей, 
которые формируют местные бюджеты, определяемые бюджетным законодательством как местные (например, районные, городские бюджеты). Таким образом, местные налоги – это обязательные платежи физических и юридических 
лиц, поступающие в местные бюджеты. При таком расширенном подходе любой платеж, сбор, взнос, пошлина либо иные формы взимания доходов публичными властями попадают под понятие налога.  
В узком смысле под местными налогами понимаются такие разновидности фискальных платежей, которые отвечают определенным требованиям. Однако устоявшегося теоретического представления о сущности местных налогов 
не сложилось. Вопросы определения содержания местных налогов, их сущностных признаков, состава и функциональных возможностей, являются предметом научных дискуссий. 
В условиях реализации рыночных реформ в 90-е годы не удалось четко 
разграничить теоретические понятия, используемые для характеристики налоговых отношений. На практике недостаточная четкость терминологии способствовала усложнению понятийного аппарата налогового законодательства, затруднениям в применении его отдельных положений, а также в обеспечении 

единого методологического подхода к организации взимания и контроля. 
Сложность понимания природы налоговых отношений определяется комплексным характером категории «налог», которая имеет не только экономическое, но 
и юридическое, социальное и политическое содержание.  
Определение любого понятия, или дефиниция, предполагает полное указание существенных признаков, образующих содержание определяемого понятия. Дефиниция должна содержать, во-первых, указание на общую группу, к 
которой принадлежит определяемое явление; во-вторых, специфические видовые отличия. Поэтому понятие «местный налог» необходимо рассматривать исходя из теоретического анализа финансово-правовой категории «налог». В экономической литературе представлены различные варианты трактовки сущности 
налогов. Так, в учебнике «Финансы» под ред. проф. А.М. Ковалевой представлено достаточно узкое определение налога: «Налоги – обязательные платежи 
физических и юридических лиц, взимаемые государством»1. 
Проф. В.М. Родионова подчеркивает экономическую сущность налогов, 
которая характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти денежные отношения 
объективно обусловлены и имеют специфическое общественное назначение – 
мобилизацию денежных средств в распоряжение государства. 
В.К. Сенчагов дает следующее определение налогов: «Налоги как объективная экономическая категория выражает постоянно существующие (возобновляющиеся) экономические отношения между государством, с одной стороны, и 
физическими и юридическими лицами, с другой стороны, возникающие в процессе вторичного распределения (перераспределения) вновь созданной стоимости валового национального продукта и отчуждения части его стоимости в распоряжение государства в обязательном порядке».2 В указанном определении следует обратить внимание на перераспределительный характер налоговых отношений. 
                                                           
1 Финансы: Учеб. / Под ред. д.э.н. проф. А.М. Ковалевой. – М.: Финансы и статистика, 2003. – С. 166. 
2 Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. / Под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова и др. – М.: ТК «Велби», изд-во «Проспект», 2004. – С. 369. 

Однако ни в одном из представленных исследований нет определения 
«сбора» и «платежа», а также их отличия от категории «налог». Это связано с 
тем, что с экономической точки зрения, выделить налог из состава иных государственных изъятий, а также установить его отличие, например, от категории 
«сбор» достаточно сложно. При этом собственно налог – более узкое понятие 
по сравнению с собирательным термином «налоги». 
В Части I Налогового кодекса РФ, введенной в действие с 1 января 1999 
года, юридически закреплены понятия налога и сбора (см. табл. 1.1)1.  
Таблица 1.1 
Понятие и характерные признаки налога и сбора 
Понятие 
Основание 
Содержание 
Налог 
П. 1 ст. 8 
НК РФ 
Обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с 
организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих 
им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований 
Сбор 
П. 2 ст. 8 
НК РФ 
Обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, 
уплата которого является одним из условий совершения в отношении 
плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) 
 
Анализ приведенных определений позволяет сделать вывод о том, что оба 
платежа имеют обязательную форму, зачисляются в бюджетный фонд государства, но, в отличие от налога, сбор уплачивается за совершение определенных 
юридически значимых действий, соответственно, характеризуется определенной степенью возмездности. Кроме того, сборы взимаются только с тех, кто 
вступает в отношения с соответствующим органом или учреждением по поводу 
получения определенных услуг, поэтому обязательность уплаты сбора наступает в результате свободного выбора плательщика. 
Необходимо отметить, что категории «налог», «сбор», «пошлина» имеют 
много общих черт, но, вместе с тем, они существенно отличаются друг от друга. Налоги взыскиваются фискальными администрациями независимо от вели                                                           
1 Налоговый Кодекс Российской Федерации. – М.: Гросс-Медиа, 2009. – Ч. 1. 

чины и характера услуг, оказываемых государством налогоплательщику. Целью 
введения налогов является покрытие общественных потребностей, поэтому налоговые поступления, как правило, в составе соответствующего бюджетного 
фонда обезличены. Проф. Л.А. Дробозина определяет налог следующим образом: «Налог – обязательный и безвозмездный платеж, взимаемый государством 
(центральными и местными органами власти, а в федеративных государствах – 
членами федерации) с физических и юридических лиц»1. В приведенном определении представляется правильным акцент на метод и адресность установления и взимания налога.  
Конкретизация условий установления и взимания позволяет обеспечить 
теоретическую основу для содержательной характеристики местных налогов. 
Рассматривая основные признаки налогов, позволяющие обособить их как самостоятельную экономическую категорию, следует выделить, во-первых, признаки, которые свойственны налогам как финансовым отношениям. Налоги 
(как и финансы) являются: 
− экономическими отношениями; 
− распределительными отношениями; 
− денежными отношениями; 
− односторонними отношениями; 
− безэквивалентными отношениями.  
Специфическими признаками налогов являются: 
− законодательное установление; 
− участие в формировании фондов денежных средств; 
− обязательный характер (принудительность взимания); 
− правовая регламентация условий реализации отношений; 
− систематичность возникновения обязанностей налогоплательщика. 
В этой связи следует отметить, что налоговые обязательства физических 
и юридических лиц могут быть связаны с территорией возникновения основа                                                           
1 Финансы: Учеб. / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – С. 155. 

ний для взимания налога (объектов обложения), которые установлены либо непосредственно самими местными органами власти в пределах предоставленных 
им полномочий, либо вышестоящими законодательными органами. Эту группу 
налоговых платежей можно определить как «местные налоги».  
Налоговым Кодексом РФ установлено, что местными признаются налоги 
и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в 
действие в соответствии с Налоговым Кодексом РФ нормативными правовыми 
актами представительных органов местного самоуправления и обязательные 
к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. 
Таким образом, сущностная характеристика местных налогов непосредственно связана с организационно-правовым фактором в виде разграничения 
компетенций органов власти, определяющих условия регулирования налогообложения на уровне муниципалитетов (табл. 1.2). 
Таблица 1.2 
Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и введению в действие налогов и сборов в РФ 
Вид налогов 
Установление налога
Введение  
налога 
Действие  
налога 
Конституция РФ 
Налоговый  
кодекс РФ 
Федеральные 
Находится в ведении РФ 
Устанавливаются 
НК РФ  
Осуществляется 
представительными 
органами РФ 
На всей территории РФ 
Региональные Региональные налоги не упоминаются. В совместном ведении РФ и 
субъектов РФ находится установление общих 
принципов налогообложения 
Устанавливаются 
НК РФ и законами субъектов РФ
 
Осуществляется 
представительными 
органами субъектов РФ 
На территории 
соответствующего 
субъекта РФ 
Местные 
Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные 
налоги и сборы 
Устанавливаются 
НК РФ и нормативными правовыми актами 
представительных 
органов местного 
самоуправления. 
Осуществляется 
представительными 
местного самоуправления 
На территории 
соответствующего 
муниципального 
образования