Совершенствование налогового администрирования на современном этапе

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ 
РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ 
УНИВЕРСИТЕТ «РИНХ» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ю. В. Гончарова 
 
 
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОГО 
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ  
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ростов-на-Дону 
2008 

УДК 336.2 
Г65 
 
 
Гончарова, Ю. В. 
Г65  
Совершенствование налогового администрирования на современном 
этапе : моногр. / Ю. В. Гончарова ; Рост. гос. экон. ун-т «РИНХ». — Ростов н/Д, 2008. — 124 c. 
ISBN 978-5-7972—1304-8 
Монография посвящена научному анализу теоретических и практических 
вопросов, связанных с совершенствованием налогового администрирования как 
наиболее значимой, по мнению автора, составляющей процесса реализации административной реформы. Актуальность исследования модели обеспечения публичных интересов в налоговой сфере характеризуется ее незавершенностью, отсутствием системности, несовершенством законодательства, регулирующего защитную 
функцию налоговой системы. Внимание автора направлено на проблематику совершенствования технологий и процедур налогового администрирования, основой которого являются выстраивание эффективной модели взаимоотношений в 
налоговой сфере, комплексный подход к модернизации работы налоговых органов. Автор обращает внимание на роль эффективного правового механизма и указывает основные направления совершенствования системы налогового администрирования на современном этапе, определяя их через организацию работы налоговых органов по функциональному типу, развитие системы взаимоотношений 
налоговых органов с налогоплательщиками и повышение уровня автоматизации 
процессов налогового администрирования с обязательной модернизацией общей 
архитектуры информационной системы ФНС РФ. 
Предпринятая автором попытка системного анализа важнейших функциональных компонент модернизации налоговых органов как инструментария совершенствования системы налогового администрирования является принципиально новой в изучении данной тематики. 
Рекомендуется широкому кругу читателей: руководителям государственных учреждений, финансистам, экономистам, юристам, аспирантам, всем, кто интересуется проблемами совершенствования налогового администрирования. 
УДК 336.2 
 
 
Автор: 
 
Ю.В. Гончарова 
 
Рецензенты: 
 
д.ю.н., проф. И.Г. Напалкова  
 
 
 
 
д.ю.н., проф. И.В. Рукавишникова  
 
 
 
 
ISBN 978-5-7972—1304-8 
 
© Гончарова, Ю. В., 2008 
© Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 
2008 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
ПРЕДИСЛОВИЕ .............................................................................................................. 4 
ГЛАВА I. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ 
ИНТЕРЕСОВ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ ПОСРЕДСТВОМ ИНСТИТУТОВ 
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА .............................................................................. 8 
§1. ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ 
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ ............... 8 
§2. МЕХАНИЗМ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ............................ 12 
§3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА НАЛОГОВОГО 
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ....................................................................................... 18 
ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ  В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ ............ 22 
§1. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СОДЕРЖАНИЕ ФУНКЦИЙ 
НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ НАЛОГОВОГО 
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ....................................................................................... 22 
§2. ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ НАЛОГОВОГО 
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ....................................................................................... 30 
§3. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ — ОСНОВНОЙ ЭЛЕМЕНТ НАЛОГОВОГО 
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ....................................................................................... 35 
§4. ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ 
КАК РАЗНОВИДНОСТЬ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ............. 47 
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 
НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ  НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ....... 55 
§1. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПО 
ФУНКЦИОНАЛЬНОМУ ТИПУ ............................................................................... 55 
§2. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ 
С НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ ............................................................................ 65 
§3. ПОВЫШЕНИЕ АВТОМАТИЗАЦИИ НАЛОГОВОГО 
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ....................................................................................... 71 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .............................................................................................................. 76 
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .......................................................................... 79 
 

ПРЕДИСЛОВИЕ 
С 2007 г. Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ1 
введен в действие комплекс изменений в налоговое законодательство, 
направленных на совершенствование налогового администрирования. 
Внесенные в НК РФ поправки касаются наиболее конфликтных сторон 
взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, возникающих в процессе осуществления налогового контроля за исполнением законодательства о налогах и сборах. 
Несмотря на то что эти изменения были приняты еще в 2006 г., их 
эффективное внедрение оказалось весьма сложной задачей. Повышения 
качества налогового администрирования, упрощения выполнения налоговых обязанностей, сокращения размеров потерь бюджетов всех уровней, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими 
налоговых обязанностей, улучшения обслуживания налогоплательщиков пока не достигнуто. 
Причина такого положения — отсутствие четкого осознания целей 
и существа налогового администрирования как средства оптимизации 
налоговых отношений на основе улучшения качества обслуживания налогоплательщиков, расширения сферы предоставляемых им государственных услуг при одновременном упрощении исполнения налоговой 
обязанности. 
                                                 
 
1 Федеральный закон от 27 июля 2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть 
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3436. 

Реализация мероприятий административной реформы показывает, 
что задача совершенствования технологий и процедур налогового администрирования может быть решена только на основе комплексного 
подхода к модернизации работы налоговых органов, когда одновременно с организацией деятельности налоговых органов по функциональному типу и c внедрением информационных технологий производится 
масштабное приспособление к их требованиям и возможностям действующих правил и процедур, форм и направлений документооборота, 
организационных структур, всей системы государственного управления 
в сфере налогообложения. 
Все вышеуказанное свидетельствует об актуальности проблемы совершенствования налогового администрирования на современном этапе, о 
необходимости проведения системного научного анализа её теоретических 
и практических вопросов. 
В качестве теоретической и методологической основы настоящего 
исследования использованы труды ученых, получившие научное признание в юриспруденции. 
Проблемы, связанные с правовым обеспечением налоговой реформы в Российской Федерации, постоянно привлекают к себе внимание ученых. На современном этапе заметный вклад в разработку вопросов совершенствования государственного управления в сфере налогообложения внесли: Д.Г. Борзунова, О.Н. Горбунова, Ю.В. Горош, 
В.И. Гуреев, В.Н. Дружинин, Е.С. Ефремова, С.И. Задорогин, В.А. Зайцев, А.В. Зимин, А.В. Золотухин, О.В. Иванова, В.П. Исаев, О.Г. Калинкин, М.Ю. Ковалевская, М.Э. Кочергина, Л.Ю. Кролис, Л.Д. Кузнецов, В.Е. Кузнеченкова, В.А. Мачехин, Б.В. Мышкин, С.А. Нотин, 

Н.А. Ольшанская, М.Т. Оспанов, Г.В. Петрова, Е.А. Савина, В.А. Соловьев, Л.В. Тернова, А.С. Шаров, И.И. Шереметьев, А.Ю. Шорохов, 
В.А. Яговкина и др.  
В то же время в указанных исследованиях в наибольшей степени 
представлена традиционная точка зрения о публично-правовом характере налоговых отношений, основанная на использовании механизма 
властных полномочий и принуждения со стороны государства по отношению к налогоплательщику. Проблемы совершенствования технологий и процедур налогового администрирования, повышения его качества на основе выстраивания эффективной модели взаимоотношений в 
налоговой сфере являются самостоятельной темой пока немногих научных исследований. 
Вне системных исследований остаются актуальные вопросы обоснования необходимости принципиального изменения системы налогового администрирования, связанные с созданием баланса прав и обязанностей налогоплательщиков и государства в лице налоговых органов, эффективным функционированием досудебных процедур рассмотрения налоговых споров, изменением культуры и идеологии взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, утверждением критериев оценки деятельности налоговых органов, реализацией концептуальных наработок по внедрению в налоговые органы 
системы внутреннего аудита, изменением подходов к организации налогового контроля на основе усиления аналитической составляющей в 
деятельности налоговых органов. 
Научные публикации по указанным вопросам появились сравнительно недавно и носят больше информационно-постановочный, чем 

аналитический характер. Среди их авторов: М.Д. Абрамов, Т.В. Архипенко, Л.М. Архипцева, Т.А. Бетина, О.В. Борисова, И.А. Будников, 
Ю.К. Волков, И.В. Глазункова, В.В. Гриценко, В.И. Гудимов, Ф.А. Гудков, А.В. Демин, Б.Е. Деготь, В.Р. Захарьин, Ю.С. Зерщиков, А.П. Зрелов, А.Г. Иванов, В.Н. Иванова, А.Ю. Кикин, А.В. Киреева, С.С. Кириллова, 
Т.Н. 
Клементьева, 
Т.Ю. 
Коваленко, 
Е.А. 
Корнева, 
С.А. Королев, М.Л. Косульникова, В.А. Красицкий, А.В. Макаров, 
Е.В. Овчарова, М.Ю. Орлов, А.В. Переладов, К.Ю. Пашков, С.В. Разгулин, Р.А. Саакян, А.А. Сатарова, А.Э. Сердюков, Е.Е. Смирнова, 
М.М. Соколов, И.Р. Сухарев, А.С. Титов, В.Н. Ткачев, Ю.В. Тютина, 
Д.Е. Фадеев, О.О. Федаш, Н.Н. Федосеева, И.В. Фонова, И.В. Цветков, 
Е.Е. Якушкина и др.  
Комплексного анализа проблемы совершенствования налогового 
администрирования на основе модернизации системы государственного 
управления в сфере налогообложения пока не получили. 
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования организационно-управленческой деятельности 
налоговых органов, направленной на исполнение налоговой обязанности посредством процессуального оформления прав и обязанностей 
субъектов налоговых правоотношений, могут быть использованы при 
построении современной модели взаимодействия административного и 
налогового права в рамках решения задачи по повышению качества налогового администрирования. 
Автор апробировал положения и выводы настоящего исследования в ходе научно-практических конференций. 

ГЛАВА I. 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ 
ИНТЕРЕСОВ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ ПОСРЕДСТВОМ 
ИНСТИТУТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 
§1. ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ 
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ 
Налоговая система является одним из наиболее действенных инструментов экономической политики государства. 
Современные определения налоговой системы позволяют отметить, что понятие налоговой системы состоит из совокупности двух 
взаимообусловленных признаков1. С одной стороны, это совокупность 
налогов, сборов, других платежей, закрепленных в качестве государственных доходов. С другой стороны, это совокупность процессуальных 
отношений по поводу установления, изменения, отмены налогов, платежей, по поводу организации контроля и регламентации ответственности за нарушение налогового законодательства2. 
Налоговая система в полной мере зависит от проводимой в государстве налоговой политики, ее законного оформления, т.е. отражения 
в актах высшей юридической силы соответствующих норм, устанавливающих, изменяющих, прекращающих налоговую обязанность3. За последнее время в налоговой политике государства произошли кардинальные перемены: изменены организация системы и функции налоговых органов, внесены существенные изменения в НК РФ в части нало                                                 
 
1 См.: Кучеров И.И. Налоговое право России. М., 2006. С. 26. 
2 См.: Мясникова А.В. Налоги: принципы, функции, законодательство // Государство и право. 
2002. № 9. С. 55. 
3 См.: Клементьева Т.Н. Некоторые вопросы налогового администрирования // Финансовое право. 2007. № 9. С. 18. 

гового администрирования, возросла роль судебной системы в разрешении налоговых споров. 
Однако проблема налогообложения и собираемости налогов попрежнему остается актуальной. Ее особая острота сегодня обусловливается тем, что реформа налогов во многом определяет глубину и характер современных экономических, социальных и политических преобразований в стране в целом. 
Налоговое администрирование как основная функция управления в 
налоговой сфере призвано навести порядок в сфере налогообложения и 
налоговых отношений государства и налогоплательщиков на современном этапе развития России, характеризующемся проведением масштабной государственной реформы. 
Кардинальное изменение налоговой системы России было начато 
в 1991 году в связи с переходом экономики страны на рыночные отношения. В результате перехода к рынку с помощью «шоковой терапии» валовой внутренний продукт к 1992 г. сократился в стране на 
40%, еще большее снижение произошло по реальной заработной плате. Все это на порядок уменьшило налоговую базу  и поступления в 
бюджет государства1. 
В целях наполнения бюджета Правительство РФ начало реорганизацию налоговой системы. В дополнение к налогу на прибыль были 
введены новые налоги: налог на добавленную стоимость (НДС), социальные налоги на заработную плату, выплачиваемые предприятиями, 
                                                 
 
1 См.: Клементьева Т.Н. Некоторые вопросы налогового администрирования // Финансовое право. 2007. № 9. С. 18. 

налог на содержание жилищного фонда и объектов социальнокультурной сферы, налог на пользователей автомобильных дорог.  
Облегчив сбор налогов административными методами, реформа 
породила ряд негативных моментов, отрицательно воздействующих на 
экономику страны. В частности, серьезными недостатками введенной 
налоговой системы были: установление высоких ставок по основным 
налогам, обилие всевозможных льгот и других налогов, двойное налогообложение1. 
На региональном и местном уровнях общее количество налогов 
превышало 200. Указанные негативные моменты реорганизации налоговой системы провоцировали хозяйствующие субъекты на нарушения 
налоговой дисциплины. В условиях спада производства, сжатия денежной массы, инфляции и истощения оборотных средств предприятия 
стали переходить на товарное кредитование, бартер, взаимозачеты и 
расчеты векселями, открывать подставные фирмы в оффшорах, занижать отпускные цены с помощью трансфертного ценообразования, выплачивать заработную плату в «конвертах». Теневая экономика стала 
превалировать над официальной. 
Важно отметить, что практика деятельности налоговых органов 
выявила к 2002 г. бесперспективность работы по устранению недостатков действующей налоговой системы посредством внесения в нее отдельных изменений, не связанных единой программой. В связи с этим в 
                                                 
 
1 См.: Гайдар Е. Долгое время. Россия в мире. Очерки экономической истории. М., 2005. С. 217.