Реформирование налоговых институтов: теоретико-методологический аспект

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ 
РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  
УНИВЕРСИТЕТ «РИНХ» 
 
 
 
 
И. С. Вазарханов 
 
 
 
РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ИНСТИТУТОВ: 
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ростов-на-Дону 
2008 

УДК 378 
В13 
 
 
Вазарханов, И. С. 
В13  
Реформирование налоговых институтов: теоретико-методологический 
аспект : моногр. / И. С. Вазарханов ; под ред. Н. Г. Кузнецова ; Рост. гос. эконом. ун-т «РИНХ». — Ростов н/Д, 2008. — 141 с. 
ISBN 978-5-7972-1248-5 
Экономические реформы, по убеждению автора, представляют собой систематическую деятельность, направленную на совершенствование и модернизацию существующей системы хозяйствования. Неотъемлемой частью любой реформаторской 
деятельности является изменение налоговых институтов, научно-методическая база 
которых только начинает создаваться. Монография посвящена исследованиям теории 
реформирования налоговых институтов. Принципиально новым представлено обоснование научной категории «налоговые институты» и предпосылки научного направления теории реформирования налоговых институтов, основные ее положения. Внимание автора направлено на выбор цели и методологические подходы в исследовании 
преобразований налоговой деятельности, реформировании налоговых органов. Совершенствование налоговой деятельности не должно запаздывать за проводимыми 
экономическими реформами, а органично реализовываться в процессе их осуществления. Важной составляющей этой системы являются инновационные теоретикометодологические разработки. Автором впервые сделана попытка создания принципиальной модели реформирования налоговых институтов. На основе базовых принципов концепции и методологии реинжиниринга как инструментария совершенствования управления обоснованы основные компоненты модели реформирования налоговых организаций. 
Рекомендуется широкому кругу читателей: руководителям государственных 
учреждений, налоговых служб, финансистам, экономистам, аспирантам, всем кто интересуется проблемами реформирования налоговых институтов как части экономической системы. 
 
УДК 378 
 
Под редакцией  
Н. Г. Кузнецова 
Рецензенты:  
З. А. Клюкович, д.э.н., проф. 
А. И. Пономарев, д.э.н., проф. 
 
Утверждено в качестве монографии редакционно-издательским советом  
Ростовского государственного экономического университета «РИНХ» 
 
 
 
ISBN 978-5-7972-1248-5 
© Вазарханов И.С., 2008 
© Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2008 
 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................................................4 
1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ В ТЕОРИИ НАЛОГОВЫХ ИНСТИТУТОВ...........6 
1.1. Налоговые институты как научная категория ...................................................6 
1.2. Институциональное реформирование и его роль в становлении 
экономических систем ..........................................................................................................19 
1.3. Концептуальные предпосылки функционирования  налоговых 
институтов ..................................................................................................................................33 
2. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ 
НАЛОГОВЫХ ИНСТИТУТОВ .....................................................................................................48 
2.1. Теоретическая база реформирования налоговых институтов .................48 
2.2. Методологические подходы в исследовании преобразований 
налоговой деятельности ......................................................................................................63 
2.3. Модернизация налоговых органов в системе  налоговых институтов .81 
3. ПРИНЦИПИАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ 
ИНСТИТУТОВ НА БАЗЕ РЕИНЖИНИРИНГА .......................................................................88 
3.1. Повышение качества налоговой работы — основополагающая цель 
трансформации налоговых институтов.........................................................................88 
3.2. Базовые принципы концепции реинжиниринга  как инструментария 
совершенствования управления....................................................................................103 
3.3. Основные компоненты модели реформирования налоговых  
организаций по методологии реинжиниринга ........................................................115 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..............................................................................................................................130 
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .......................................................................................132 

ВВЕДЕНИЕ 
В налогах воплощено экономически выраженное существование 
государства 
Маркс К., Энгельс Ф. 
[Соч. — Т. 4. — С. 308] 
 
Качественное развитие налоговой сферы страны обусловливает исследования общих и сущностных аспектов налоговых отношений — взаимодействие 
с экономикой, социальной жизнью, с благосостоянием каждого гражданина. 
Достаточная самостоятельность налоговых отношений, высокая значимость историзма в процессе их развития, необходимость обеспечения непрерывности этого развития предопределяют более внимательное научное отношение к налоговым институтам общества и к институциональному развитию налоговой сферы. 
В представленных материалах, основывающихся на разработках ростовской 
школы менеджмента, рассматриваются фундаментальные вопросы проведения 
реформ налоговых институтов и передовых способов организационных преобразований в налоговой сфере. Проблематика реформирования налоговых институтов 
представлена с точки зрения совершенствования систем управления, а вопросы организационных преобразований раскрыты с позиции изменения структуры организации налоговых органов на основе выделения ключевых процессов. 
Данные материалы касаются не проблематики совершенствования налоговой системы, а затрагивают более фундаментальные вопросы институционального роста отечественной экономики, решение которых требует развития 
теории и практики реформационных преобразований. 
Сделанные выводы направлены на последующий анализ выполнения налоговой системой страны более широких функций, нежели только фискальные, — в частности, антикризисной. Такой подход вызван тем, что в отечественной и зарубежной научной литературе налоговая система государства преимущественно рассматривается как некоторая относительно самостоятельная 

функциональная экономическая подсистема, ориентированная на решение четко 
поставленных задач — сбор налогов. Ее роль и значение оценивается высоко, 
вместе с тем сводится к традиционным макроэкономическим влияниям и воздействиям (изменения ставок, видов налогов, способов их администрирования, 
регулирование хозяйственной активности в определенных сферах деятельности 
и т.д.). Однако, как значимый социальный институт налоговая система оказывает и другие воздействия на общество, одно из которых — влияние на процессы 
экономических реформ. Такая постановка вопроса предполагает развитие более 
широкого взгляда на сами экономические реформы — не просто как на отдельные мероприятия, проведение которых обусловлено необходимостью преодоления каких-либо кризисных явлений, а как на систематическую деятельность, 
направленную на совершенствование и модернизацию существующей системы 
хозяйствования. Изменение налоговых институтов — неотъемлемая часть любой реформаторской деятельности, однако для достижения успеха реформ совершенствование налоговой деятельности не должно запаздывать за проводимыми преобразованиями, а органично реализовываться в процессе их осуществления. Такая постановка вопроса предполагает не только развитие направлений 
модернизации налоговых институтов, но и повышение их роли в процессе проведения различных реформ, научно-методологическая база которых еще только 
начинает создаваться. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ В ТЕОРИИ НАЛОГОВЫХ 
ИНСТИТУТОВ 
1.1. Налоговые институты как научная категория 
В настоящее время продолжается активная модернизация налоговой системы России. Преобразования проводятся согласно достаточно четко намеченным направлениям совершенствования механизма функционирования налоговой системы. Проводимые мероприятия уже позволили добиться определенных 
результатов, основным из которых является построение логически завершенной 
комплексной налоговой системы, отвечающей основным требованиям функционирования современного развитого государства. В результате проделанной 
работы сформировалась техническая, кадровая, законодательная, теоретикометодологическая основа функционирования налоговой системы страны. Можно констатировать, что этапы становления и первичного развития отечественной налоговой системы пройдены и в настоящее время встают вопросы о качественном совершенствовании налоговой сферы. 
Вопросы анализа качества функционирования отечественной налоговой 
сферы требуют уточнения предмета исследования: как правило, в ходе изучения 
вопросов модернизации рассматривается или сложившаяся налоговая система — 
совокупность предусмотренных налогов и обязательных платежей, взимаемых в 
государстве, а также принципов, форм и методов установления, изменения, отмены, уплаты, взимания, контроля; или деятельность налоговых органов — система 
налогового администрирования. Качественное развитие налоговой сферы страны 
предполагает анализ более сложного образования, которое позволяет исследовать 
не только технические аспекты налоговой деятельности: параметры налогов (виды, ставки, сроки и способы уплаты и т.д.), работу налоговых органов, но и более 
общие и сущностные аспекты налоговых отношений — взаимодействие с экономикой, социальной жизнью, с благосостоянием каждого гражданина. Таким исследуемым образованием может выступать понятие налогового института, которое часто употребляется как в научной, так и в публицистической литературе в 

самом общем смысле обозначения системы субъектов налоговой сферы и способов их взаимодействия. В то же время, достаточная самостоятельность налоговых 
отношений, высокая значимость историзма в процессе их развития, а также необходимость обеспечения непрерывности этого развития обусловливают более 
внимательное научное отношение к налоговым институтам общества и к институциональному развитию налоговой сферы. 
Институциональный подход, основные положения которого разработаны 
Т. Вебленом, У. Митчеллом, Дж. Коммонсом, Д. Нортом, Дж. М. Ходжсоном 
и др., предполагает проведение анализа базового образования — института. 
В данном случае — комплекса налоговых институтов, определяющих налоговые отношения между обществом и экономикой. Категория «институт» является ключевым понятием институционального подхода, исходным моментом понимания взаимоотношений различных сфер общества и влияния этих взаимоотношений на экономический рост (или стагнацию и упадок). Институты в своей 
совокупности образуют институциональную структуру общества и экономики, 
задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — 
в политике, в экономике или в социальной сфере, влияют на функционирование 
социально — экономических систем. Налоговые институты относятся к системе 
институтов государства, и они достаточно самостоятельны, хотя и являются 
только элементом определенной иерархии государственных образований. 
Роль институтов заключается в уменьшении неопределенности (структурировании повседневной жизни) путем установления устойчивой (хотя и не 
обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми; организации взаимоотношений; определения и ограничения набора альтернатив, которые имеются у каждого человека. По определению Д. Норта, институты — это 
«правила игры» в обществе, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют отношения между людьми. Преимущество данного подхода 
заключается в том, что с его помощью возможно исследовать не только формальные аспекты взаимодействия общественных образований, социальных 

групп, индивидуумов, но и фактически реализуемые и не всегда выражающиеся 
в законодательно и публично закрепленных формах и механизмах. 
Совокупной характеристикой значимости институтов и результирующим 
эффектом их функционирования является то, что они [48, с. 17—19, с. 137]: 
− представляют собой рамки, в пределах которых люди взаимодействуют друг c другом; 
− уменьшают неопределенность, структурируя повседневную жизнь; 
− определяют и ограничивают набор альтернатив, которые имеются у 
каждого человека; 
− задают структуру побудительных мотивов деятельности, в том числе 
экономической. 
Указанные воздействия оказывают на общество и человека существующие в экономической системе налоговые отношения, которые с точки зрения 
институционального подхода могут рассматриваться как налоговые институты. 
Вы деление данных институтов в самостоятельный объект исследования обосновано подтверждается самостоятельной и особенной ролью их в экономической жизни общества. Налоговая деятельность достаточно специфична по своим 
целям — они функциональны и четко определены, и самостоятельна по используемым приемам и методам. Для осуществления данной деятельности в обществе создаются соответствующие достаточно масштабные организации, охватывающие все сферы хозяйственной деятельности. Порядок функционирования 
этих организаций определяется законодательным образом, они взаимодействуют со всеми хозяйствующими субъектами. Таким образом, основные характеристики налоговых организаций, сложившиеся правила осуществления налоговой 
деятельности, порядок и способы их изменений, система ценностей и взглядов 
на содержание данной деятельности позволяют рассматривать налоговые институты как самостоятельную и значимую часть социально-экономической системы общества. 

Функционирование институтов непосредственно связано с деятельностью 
и мотивацией человека — субъекта, индивидуума, гражданина. Именно такая 
направленность в ориентации на человека необходима для дальнейшего развития и совершенствования функционирования налоговой сферы страны: уровень 
налогового сервиса должен быть таковым, чтобы налоговые обязанности были 
не только обременительной необходимостью, но и осознанной обязанностью 
в деятельности каждого гражданина страны, результатом понимания им ответственности за экономическое состояние общества. Достичь этого можно только 
на основе постоянного развития и совершенствования налоговых отношений, 
устранения препятствий и противоречий в деятельности налоговых органов, повышении комфортности налогового обслуживания. 
Теоретической основой такой направленности развития выступает институциональный подход. Согласно Д. Норту: «Институты создаются людьми. Люди развивают и изменяют институты. В то же время ограничения, накладываемые институтами на человеческий выбор, оказывают влияние на самого индивида» [48, с. 20]. Положение о том, что «институты и формируют индивидуумов, и формируются ими», подчеркивается Дж. Ходжсоном: «Институты не 
просто ограничивают индивидуумов и воздействуют на них. Наряду с нашим 
природным окружением и нашей биологической наследственностью, институты 
формируют нас как социальных существ. Они — наша социальноэкономическая плоть и кровь» [117, с. 66]. 
Становление и развитие институтов общества являются результатом исторических перемен, и их формирование зависит как от формальных, так и от неформальных ограничений. Формальные ограничения (конституция, законы, правила) можно изменить путем принятия политических и юридических решений. 
Неформальные ограничения (договоры и добровольно принятые кодексы поведения), воплощенные в обычаях, в традициях и правилах поведения, гораздо 
менее восприимчивы к управленческим воздействиям. Поэтому институциональные изменения носят обычно инкрементный, а не дискретный характер, 

и даже такие изменения, как революции, смены политического режима (насильственные, конституционные), никогда не бывают абсолютно дискретными и отражают процессы развития кризисных и проблемных ситуаций. Учет этих особенностей институциональных изменений позволяет учитывать самые разнообразные социально-экономические обстоятельства при проведении различного 
рода реформ, более точно определять цель проводимых преобразований. 
Институциональные построения в экономической сфере также предполагают значительно более комплексный и системный подход, учитывающий исторические особенности становления и функционирования экономических систем. 
В рамках институционального подхода, рынок рассматривается как определенная институциональная структура, охватывающая законы, правила действий и, 
что наиболее важно, определенный тип поведения, отношений и связей. Основные положения институционального подхода могут быть представлены следующим образом [86, с. 162]: 
− институциональный подход акцентирует внимание на значимости общественных установок, культуры, социума вообще в формировании 
мотивов хозяйственной деятельности, интересов и склонностей участников рынка, способов ведения хозяйственной деятельности, взаимоотношения социальных групп различной структуры; 
− с позиций институционализма экономическое поведение выступает как 
результат устойчивых стереотипов деятельности, обычаев и привычек 
(в отличие от концепции «экономического человека», который принимает решения исключительно на основе расчетов выгод и убытков); 
− в качестве основного объекта анализа институциональная теория рассматривает не столько индивидуума, а институты: индивид выступает 
как продукт постоянно эволюционирующей социальной и культурной 
среды, что помогает объяснить созидательную хозяйственную деятельность человека, выделить ее новаторские аспекты;