Правовые аспекты российской жилищной политики

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНTСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ 
РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ 
«РИНХ» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РОССИЙСКОЙ 
ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ 
 
 
 
 
 
МОНОГРАФИЯ 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ростов-на-Дону 
2008 

УДК 342 
П 68 
 
Правовые аспекты российской жилищной политики : монография / 
П 68 Под ред. Т.И. Корсун. — Ростов н/Д: Ростовский государственный 
экономический университет «РИНХ», 2008. — 104 с. 
 
ISBN 978-5-7972-1186-0 
 
 
Государственная жилищная политика формируется под влиянием 
внешних и внутренних факторов, предусматривает создание и поддержание 
условий для развития рынка жилья. Эффективность жилищной политики 
обусловлена наличием законодательной базы и усилением механизма ее 
реализации, исследованию которых посвящена данная работа. 
В монографию включены исследования по разграничению компетенции 
органов 
власти 
в 
осуществлении 
жилищной 
политики, 
теоретикометодологическое основание для оценки итогов реализации региональной 
политики, 
рассмотрено 
законодательное 
регулирование 
финансовых 
государственных жилищных программ, правовое обеспечение реализации 
национального проекта в сфере жилищного строительства и механизма по 
защите прав и интересов инвесторов-дольщиков. 
Настоящая монография выполнена по материалам внутривузовского 
гранта, посвящена исследованию правовых аспектов российской жилищной 
политики. 
Рекомендуется широкому кругу читателей, интересующихся правовыми 
аспектами регулирования рынка жилья. 
Утверждена в качестве монографии редакционно-издательским советом 
РГЭУ «РИНХ». 
УДК 342 
 
Рецензенты: д.э.н., профессор Н.Г. Кузнецов,  
 
д.ю.н., профессор И.Г. Напалкова  
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-7972-1186-0 
© Ростовский государственный  
экономический университет «РИНХ», 2008 

СОДЕРЖАНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 4 
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ  
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ ................................. 7 
ГЛАВА 2. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА:  
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ  
ДЛЯ ОЦЕНКИ ИТОГОВ РЕАЛИЗАЦИИ ............................................................... 32 
ГЛАВА 3. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЖИЛИЩНЫХ  
ПРОГРАММ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ..................................... 53 
ГЛАВА 4. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ  
НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО  
СТРОИТЕЛЬСТВА .............................................................................................. 66 
ГЛАВА 5. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА  
ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ ИНВЕСТОРОВ —  
ДОЛЬЩИКОВ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ ЖИЛЬЯ ....................................................... 85 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................. 96 
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ................................................................... 99 

ВВЕДЕНИЕ 
  
Проблема нормативно-правового регулирования реализации жилищной 
политики России актуальна вследствие недостаточности строящегося жилья, 
обеспеченного коммунальными услугами, и несоответствия складывающихся в 
сфере ЖКХ и ЖКУ рыночных цен доходам населения. Современное 
нормативно-правовое 
регулирование 
жилищной 
политики 
связано 
с 
формированием условий для обеспечения доступности качественного жилья и 
жилищно-коммунальных услуг для большинства россиян. Следовательно, в 
современной России органы власти должны сформировать работающую модель 
по улучшению прежде всего жилищных условий граждан. 
В России органы управления всех уровней нацелены на решение 
жилищной проблемы и осуществляют поиск путей реформирования жилищной 
сферы в направлении развития рыночных механизмов при сохранении 
государственных гарантий и расширении социальных прав граждан. 
Решение 
этих 
задач 
непосредственно 
связано 
с 
обеспечением 
доступности жилья, что предусматривает увеличение предложения его на рынке 
и повышение платежеспособного спроса граждан на приобретаемое жилье. 
Одним из наиболее перспективных механизмов, позволяющих решить 
жилищную проблему, является ипотечное жилищное кредитование. Однако 
имеющаяся система ипотечного кредитования не позволяет гражданам массово 
улучшать жилищные условия, ибо ипотечные кредиты для большинства 
населения на сегодняшний день недоступны. Поэтому особенно важным 
представляется грамотное государственное регулирование, которое должно дать 
решающий импульс для ипотечного жилищного кредитования.  
Вопросы государственного регулирования финансирования реализации 
жилищной политики являются ключевыми, поскольку без финансовых 
ресурсов, 
эффективности 
и 
целевого 
их 
использования 
мероприятия, 
определенные 
в 
государственных 
программах, 
являются 
всего 
лишь 
декларацией.  
Научная новизна заключается в комплексном исследовании вопросов 
определения правовой компетенции органов государственной власти и местного 
самоуправления в осуществлении жилищной политики Российской Федерации, 
связанной, главным образом, с решением проблем жилищной обеспеченности 
населения России, разработке и научном обосновании методов и инструментов 
воздействия органов власти в 
целях решения 
жилищной проблемы, 
обосновании 
теоретических 
положений 
и 
разработке 
методических 

рекомендаций 
по 
повышению 
эффективности 
механизма 
реализации 
законодательства в этой сфере.  
Проблемы становления и эволюции жилищной политики в российской 
правовой науке изучались М.М. Агарковым, А.В. Венедиктовым, К.А. Граве, 
О.С. Иоффе, М.С. Корнеевым, Д.И. Мейером, В.П. Павловым, И.А. 
Покровским, Н. Савельевым, Е.А. Сухановым, Р.О. Халфиной, Л.Н. 
Чернышовым, Н.Ф. Шершеневичем, Е.Д. Шешениным. 
Изучением основ правового регулирования обеспечения граждан 
жилищно-коммунальными услугами занимались в российской правовой науке 
такие ученые, как: Х.А. Андриашин, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, Н.И. 
Глазунова, В.М. Горшенев, В.П. Грибанов, А.Н. Крамник, П.Б. Крашенинников, 
Б.М. Лазарев, С.Е. Нарышкин, А.С. Прудников, П.И. Седугин, Е.Н. Сидоренко, 
М. Студеникина, Т.Я. Хабриева, В.А. Юсупов.  
Исследование проблем применения различных правовых средств в 
механизме правового регулирования отношений ипотечного жилищного 
кредитования проводилось в работах Л.Ю. Грудцыной, И.В. Довдиенко, В.В. 
Меркулова, И.В. Павлова, М.Ф. Южелевского. 
Несмотря на имеющиеся отдельные работы по исследованию значения и 
гарантированности прав граждан на жилье и оказания отдельных видов 
жилищно-коммунальных услуг в современном Российском государстве, 
комплексного 
исследования 
правовых 
аспектов 
российской 
жилищной 
политики, обеспечивающей права на достойную жизнь, гарантии, способы и 
механизмы ее реализации, не проводилось. Отсутствуют фундаментальные 
исследования в сфере разграничения компетенции органов власти в 
осуществлении жилищной политики России. 
Цель данной работы — исследовать разграничение компетенции 
органов власти в осуществлении российской жилищной политики, обосновать 
теоретико-методологическое основание для оценки итогов ее реализации в 
регионах, дать оценку сложившейся системе финансирования государственных 
жилищных программ, правовому обеспечению реализации национального 
проекта, защите прав и интересов инвесторов дольщиков в строительстве 
жилья.  
В соответствии с целью в работе решаются следующие задачи: 
1) мониторинг правовой основы реализации жилищной политики России; 
2) исследование 
компетенции 
органов 
власти 
в 
реализации 
приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — 
гражданам России»; 

3) обоснование методики оценки доминирующих типов поведения 
потребителей на рынке жилья; 
4) определение приоритетов финансирования мероприятий жилищной 
политики; 
5) рассмотрение основных направлений повышения эффективности 
финансирования 
и 
целевого 
назначения 
средств 
государственных 
и 
муниципальных бюджетов; 
6) определение возможных вариантов привлечения альтернативных 
источников финансирования; 
7) исследование 
правового 
инструментария 
в 
сфере 
ипотечного 
кредитования; 
8) проведение анализа различных моделей ипотечного кредитования и 
выявление факторов, сдерживающих его развитие;  
9) обоснование мер, обеспечивающих усиление правового механизма по 
защите прав и интересов инвесторов в строительстве жилья. 
В монографии преобладает комплексный экономико-правовой подход в 
исследовании поставленных задач, каждый раздел представляет ценный вклад в 
их разрешение. Разделы, включенные в монографию и написанные разными 
авторами, объединены единством замысла, но не утратили индивидуальности.  
 

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ  
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ 
 
Правовая база жилищной политики в России была заложена в начале 90-х 
годов прошлого века принятием в 1992 году Закона «Об основах федеральной 
жилищной политики». 
Экономические 
условия, 
в 
которых 
началось 
и 
развивалось 
реформирование ЖКХ, таковы, что усилия государства не привели к 
ожидаемым 
результатам. 
Намерения 
были 
продекларированы, 
но 
не 
выполнены. 
Законом были четко сформулированы следующие основные цели федеральной жилищной политики: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты 
прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие 
конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, 
производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства. 
В эти же годы были определены конкретные первоочередные задачи, стоящие 
перед жилищной реформой. 
Решение проблемы обеспечения граждан жильем. Прежде всего 
должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми 
помещениями 
— 
от 
преимущественного 
распределения 
жилья, 
построенного за счет капитальных государственных вложений, к 
преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств 
граждан при сохранении льгот для социально слабо защищенных групп 
населения. 
Изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. 
Основной принцип, заложенный в законе, — размер оплаты за жилье и 
коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на 
содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при 
адресной социальной защите бедных семей. 
Развитие 
рыночных, 
конкурентных 
подходов 
для 
улучшения 
содержания и сохранности жилищного фонда. 
Среди основных нормативных правовых документов федерального 
уровня в последующие годы можно выделить: 
• Концепцию 
реформы 
жилищно-коммунального 
хозяйства 
в 
Российской Федерации; 
• Программу демонополизации и развития конкуренции на рынке 
жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы; 

• Подпрограмму 
«Реформирование 
и 
модернизация 
жилищнокоммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой 
программы «Жилище» на 2002-2010 годы1. 
Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства определила 
временные рамки проведения реформы 1997-2003 гг. В годы реформ 
предполагалось: 
- обеспечить условия проживания, отвечающие стандартам качества; 
- снизить издержки производителей услуг и соответственно тарифы на услуги; 
- смягчить для населения последствия реформирования системы 
оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим 
безубыточного функционирования. 
Намечены также и решения указанных задач. 
Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке 
жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы предусматривала обеспечить 
в отраслях жилищно-коммунального хозяйства конкурентную среду. 
В итоге выполнения программы должны были разграничить функции 
собственника, службы заказчика в государственном и муниципальном 
жилищном фонде; завершен переход на договорные взаимоотношения между 
производителем и заказчиком; в жилищно-коммунальную сферу привлечены 
предприятия различных форм собственности. 
Наиболее значимой задачей реформы жилищно-коммунального 
комплекса стало развитие реальных конкурентных отношений2. 
В 1991 году была пополнена муниципальная собственность городов и 
районов следующим объектами жилищно-коммунального хозяйства: 
• жилищные и нежилые фонды; 
• объекты инженерной инфраструктуры муниципальных образований; 
• предприятия, 
осуществляющие 
эксплуатацию, 
обслуживание, 
содержание и ремонт указанных объектов. 
Ответственность за организацию управления муниципальным жилищным 
фондом была возложена на органы местного самоуправления. Увеличение 
объемов муниципального жилищного фонда заставило органы местного 
самоуправления выбирать, создавать ли новые муниципальные структуры по 
обслуживанию жилья или же привлекать для этого частный бизнес на 
конкурсных началах. 
                                                 
1 Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. 
Сиваева. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. 
2 Указ Президента Российской Федерации № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской 
Федерации», Закон «О собственности в РСФСР» // Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991. 

Был принят Закон «О товариществах собственников жилья» (1997 г.), в 
котором установлены юридические основания участия собственников жилых 
помещений в управлении общим имуществом. 
Далее, правовая база жилищной политики развивалась в связи с 
реализацией приоритетных национальных проектов, в частности проекта 
«Доступное и комфортное жилье — гражданам России». 
Новый 
Градостроительный 
кодекс 
обязал 
городские 
власти 
предоставлять 
под 
застройку 
участки 
уже 
со 
всей 
необходимой 
инфраструктурой1. Эта норма вступила в действие с 1 октября 2005 г. И должна 
была помочь развернуть массовое строительство. Однако в местных бюджетах 
часто не хватало и не хватает необходимых средств. Вот здесь регионам и 
должен помочь приоритетный национальный проект. 
Благодаря осуществлению проекта, к концу 2007 году планируется 
снизить уровень износа коммунальной инфраструктуры с 60 до 55 %, а в 2010 
году — до 50 %. 
В рамках приоритетного национального проекта планируется сокращать 
административные 
барьеры, 
развивать 
рыночную 
инфраструктуру 
строительного рынка, совершенствовать градостроительное и антимонопольное 
регулирование в сфере жилищного строительства, модернизировать уже 
существующие объекты коммунальной инфраструктуры и привлекать частных 
инвесторов. 
Программа государственной поддержки модернизации коммунальной 
инфраструктуры позволит сделать акцент на развитие новых микрорайонов. 
Законодательством теперь предусмотрена возможность комплексного освоения 
земельных участков для жилищного строительства. 
На 
муниципальном 
уровне 
должны 
быть 
приняты 
правила 
землепользования и застройки в каждом городе, которые обеспечат прозрачные 
процедуры для застройщиков — что и где можно строить. 
Современное 
жилищное 
законодательство 
в 
соответствии 
с 
Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении 
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 
Жилищное законодательство состоит из Жилищного Кодекса Российской 
Федерации (ЖК РФ), принятого согласно Кодексу других федеральных 
законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента 
Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, 
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, 
принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской 
Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. 
                                                 
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации № 190-ФЗ от 29.12.2004 / Консультант Плюс. — 2007. — Май. 

Указы 
Президента 
Российской 
Федерации, 
регулирующие 
жилищные 
отношения, не должны противоречить ЖК РФ, другим федеральным законам. В 
свою очередь Правительство Российской Федерации издает постановления, 
содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во 
исполнение положений Кодекса, других федеральных законов, указов 
Президента Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной 
власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, 
регулирующие 
жилищные 
отношения, 
в 
случаях 
и 
в 
пределах, 
предусмотренных Жилищным кодексом, другими федеральными законами, 
указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства 
Российской Федерации. 
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут 
принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в 
соответствии с ЖК РФ, других федеральных законов. 
Органы местного самоуправления могут принимать нормативные 
правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в 
пределах своих полномочий в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными 
законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, 
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской 
Федерации. 
Рассмотрим подробнее современную систему разграничения полномочий 
между 
федеральными 
органами 
государственной 
власти, 
органами 
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного 
самоуправления в области жилищных отношений. 
К компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся: 
1) определение порядка государственного учета жилищных фондов; 
2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, 
содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных 
домах; 
3) определение 
оснований 
признания 
малоимущих 
граждан 
нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам 
социального найма; 
4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по  
договорам социального найма жилых помещений муниципального 
жилищного фонда; 
5) определение иных категорий граждан в целях предоставления им 
жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации;