Эволюция полномочий прокурора в России в сфере уголовного преследования лиц, совершивших преступления (XVIII-XXI века)

ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ 
ПРОКУРОРА В РОССИИ В СФЕРЕ 
УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ 
ЛИЦ, СОВЕРШИВШИХ 
ПРЕСТУПЛЕНИЯ (XVIII–XXI ВЕКА)
Г.К. ЖУКОВ
Москва
ИНФРА-М
2025
МОНОГРАФИЯ

УДК  347.963(075.4)
ББК  67.72
	
Ж86
Жуков Г.К.
Ж86	 	
Эволюция полномочий прокурора в России в сфере уголовного преследования лиц, совершивших преступления (XVIII–XXI века) : монография / Г.К. Жуков. — Москва : ИНФРА-М, 2025. — 451 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/2180634.
ISBN 978-5-16-020545-8 (print)
ISBN 978-5-16-113200-5 (online)
В  монографии исследована эволюция полномочий прокурора в  области 
уголовного преследования лиц, совершивших преступления, в  России с  момента учреждения должности прокурора в XVIII веке и до реализованной уже 
в  XXI  веке реформы предварительного следствия и  прокурорского надзора. 
Эмпирической базой исследования послужили архивные материалы, затрагивающие все этапы исследуемого эволюционного процесса. Среди них впервые 
вводимые в научный оборот архивные документы о деятельности прокуратуры 
Российской империи, Союза ССР и Российской Федерации, в том числе организационно-распорядительные и кадровые документы, справочно-статистические материалы, обобщения практики прокурорской деятельности, связанной 
с осуществлением уголовного преследования, а также конкретные уголовные 
дела, надзорные и наблюдательные производства. Важным источником явился 
также личный опыт службы автора в органах прокуратуры в качестве государственного обвинителя на протяжении почти 14 лет.
Предназначена для юристов, интересующихся проблемами истории государства и права в целом и историей прокуратуры в частности, уголовно-процессуального права, прокурорской и правоохранительной деятельности, студентов 
направления «Юриспруденция», а также для судей и прокуроров.
УДК  347.963(075.4)
ББК  67.72
Р е ц е н з е н т ы:
Звягинцев А.Г., заместитель директора Института государства и права Российской академии наук, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации, государственный советник юстиции 1 класса;
Исаев И.А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
истории государства и  права Московского государственного юридического 
университета имени О.Е.  Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки 
Российской Федерации;
Яковлев К.Л., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской 
Федерации, старший советник юстиции
ISBN 978-5-16-020545-8 (print)
ISBN 978-5-16-113200-5 (online)
©  Жуков Г.К., 2025

Введение
Уголовное преследование является одной из важнейших уголовнопроцессуальных функций, которая в общественном сознании зачастую отождествляется с борьбой с преступностью и деятельностью 
органов прокуратуры, обеспечивающих законность досудебного 
преследования и непосредственное поддержание государственного 
обвинения в суде. Являясь одним из правовых средств достижения 
социально значимых целей, уголовное преследование должно быть 
выстроено таким образом, чтобы максимально отвечать потребностям 
личности, общества и государства, обусловленных необходимостью 
обеспечения в стране законности и правопорядка.
В условиях непрекращающихся процессов реформирования судебной и правоохранительной систем в современной России и продолжающихся дискуссий: о роли прокурора в уголовном судопроизводстве; о разумном балансе между полномочиями прокурора в области уголовного преследования лиц, совершивших преступления, 
и его надзорными полномочиями; о разграничении полномочий 
прокурора с соответствующими правомочиями должностных лиц 
органов предварительного следствия — актуализируется значение 
научного поиска источников исторического опыта государственноправового строительства, способного предоставить современной правовой практике наглядный пример решения наиболее острых проблем 
отечественной правовой системы.
Несмотря на то что функция уголовного преследования, должная 
реализовываться прокурором и на досудебной, и на судебной стадиях уголовного судопроизводства, относится к числу традиционных 
направлений деятельности прокуратуры, всю суть жизненной важности которой отметил еще французский ученый Генрион де Пансе 
в XVII столетии, связав ее с отменой профессии доносчиков и назвав 
одним из величайших шагов человечества на пути к цивилизации 
и прогрессу1, в современных российских реалиях уголовно-процессуальные полномочия прокурора ослаблены и остро нуждаются в совершенствовании.
На каждом историческом этапе развития отечественной правовой 
системы арсенал мер прокурорского реагирования в уголовном процессе зависел от уголовно-правовой политики центральной власти 
и предполагал наличие или отсутствие возможности у прокурора 
самостоятельно возбуждать уголовные дела и предъявлять обвинение, 
1	
Цит. по: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы. Т. 1. Прокуратура на Западе 
и в России. М.: Университетская типография, 1889. С. 36.

а также направлять ход предварительного следствия, определяя объем 
подлежащих производству следственных действий, необходимых для 
изобличения виновного. Прокурор то наделялся, то лишался правомочий самостоятельно расследовать преступления, применять меры 
процессуального принуждения. Соответственно, менялся характер 
осуществляемой прокуратурой функции уголовного преследования, 
которая имела самостоятельный или производный от надзорной 
функции характер в зависимости от воли законодателя. На всем 
протяжении истории существования в России должности прокурора 
его собственный правовой статус неоднократно изменялся, корректировался и зачастую характеризовался внутренним противоречием 
между декларируемым законодателем местом в системе следственных 
органов и действительным положением на разных этапах расследования. Такие изменения затрагивали как этап предъявления преследуемому лицу обвинения и придания ему значения государственного, 
так и собственно этап его поддержания перед судом. Динамика эволюции полномочий прокурора определялась конкретными задачами 
уголовно-правовой политики государства и сказывалась на градации 
надзорных и ненадзорных, иначе говоря, обвинительных полномочий 
прокурора.
Ретроспективный анализ позволяет проследить, как эволюционировали правомочия прокурора в формировании достаточной совокупности доказательств и определении существа предъявляемого обвинения, квалификации инкриминируемого деяния непосредственно 
в ходе расследования. В условиях расцвета абсолютизма, реформ 
или контрреформ XIX в., построения советской правовой системы 
существовали разные уровни прокурорского надзора за оперативноразыскной (сыскной) деятельностью, которая напрямую связана 
с эффективностью осуществления уголовного преследования. Сам 
механизм взаимодействия прокуратуры с органами, осуществляющими такую деятельность, формировался под влиянием политических факторов и социально-экономического преобразования общества, определявших новые задачи в сфере обеспечения законности 
и правопорядка. Немаловажную роль играл и субъективный фактор, 
собственно говоря, сыгравший решающую роль в появлении в России 
института прокуратуры в момент поиска путей построения наиболее 
оптимального механизма правоохранительной системы, способной 
обеспечить реализацию воли государства и в системе управления, 
и в сфере правосудия.
Хотя идеализация или слепое копирование исторического опыта 
недопустимы, представляется необходимым тщательное изучение 
всего пути эволюции полномочий прокурора в области уголовного 
преследования, как в период функционирования института прокуратуры в Российской империи, так и в советском государстве. Следует 

согласиться с мнением Генерального прокурора СССР А.Я. Сухарева 
о том, что обращение к исследованиям по истории прокуратуры обусловлены необходимостью объективной оценки имевшихся в деятельности прокуратуры достоинств и слабостей и по возможности 
прогнозирования ближайшего ее будущего1. В этой связи выявление 
определенных закономерностей функционирования прокуратуры 
в уголовно-процессуальной сфере и осторожное заимствование 
опыта ее организации и деятельности в области уголовного преследования, внедрение их в современное законодательство и юридическую 
практику позволяют установить оптимальный набор полномочий 
прокурора, требуемых ему для успешной защиты интересов личности, 
общества и государства, борьбы с преступными проявлениями.
1	
Сухарев А.Я. Исторические судьбы российской прокуратуры: научно-публицистический очерк. М., 2000. С. 8.

Глава 1.
РАЗВИТИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА 
В УГОЛОВНОМ ПРЕСЛЕДОВАНИИ 
В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД В РОССИИ 
ДО 1864 ГОДА
1.1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА 
ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В ОБЛАСТИ ПУБЛИЧНОГО 
УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ
Историко-правовое исследование процесса становления системы 
обязанностей и прав, которыми наделяется прокурор для осуществления функций, возложенных на органы прокуратуры в уголовном 
процессе, должно быть ориентировано на методологию, совмещающую специальные средства, способы и приемы познания, ориентированные на изучение процессов, сопровождавших построение 
системы государственных органов, призванных осуществлять задачи 
и функции государства, и одновременно институтов уголовно-процессуальной практики.
Становление института полномочий прокурора в области публичного уголовного преследования в России, последовательное 
изменение их объема и содержания определялось историческими 
закономерностями развития государственного механизма России 
в целом. Многочисленные реформы, реорганизации государственных 
институтов, призванных обеспечивать законность и правопорядок, 
были обусловлены весьма широким спектром задач, стоявших 
перед государством на определенном этапе исторического развития. 
В рамках исследования исторических предпосылок становления 
института полномочий прокурора в области публичного уголовного 
преследования важно определить, на каком историческом этапе и под 
влиянием каких факторов сформировались условия для выделения 
самостоятельного института публичного уголовного преследования 
и одновременно правоохранительной системы.
Модель поставленной научной проблемы подразумевает необходимость применения историко-генетического и системно-структурного 
методов. Первый позволяет выявить и проследить генетическую 
связь между изучаемыми явлениями на определенном историческом 
этапе. Второй (системно-структурный) метод дает возможность 
«изучить объект в конкретный момент времени», а также вычле

нить обособленные элементы изучаемых явлений1. Таким образом, 
важно учитывать, что изучению должны подлежать не только полномочия прокурора в рамках определенных исторических этапов, 
но сложная функциональная взаимосвязь внутренней организации 
государственного механизма и уголовно-правовой политики государства в целом. В ходе последовательного формирования института 
полномочий прокурора решались задачи оптимизации, повышения 
эффективности уголовно-правового регулирования.
Кроме того, анализируя порядок формирования системы полномочий прокурора в рамках уголовного процесса, важно учитывать, что 
объект исследования носит сложный характер в силу невозможности 
разделения структурных элементов, по природе своей являющихся 
институтами процессуальной практики и одновременно институтами 
правоохранительной системы.
Важно учитывать, что в основе формирования и развития системы 
прокуратуры как органа государственной власти лежали исторически 
обусловленные потребности государственного механизма, а также 
идеи конкретных исторических деятелей, воплощавших в себе проявление воли верховной власти. Сама по себе прокуратура как орган 
государственной власти является воплощением идеи верховенства 
государственной власти, ее суверенности на территории страны, 
а также централизма государственного управления, обеспечения 
законности и правопорядка. Безусловно, идея учреждения института 
прокуратуры в России родилась под влиянием примера зарубежной 
практики построения правоохранительной системы. Однако укреплению государственного аппарата за счет учреждения института 
прокуратуры предшествовал опыт развития отечественной уголовнопроцессуальной практики, специфика которой не могла не наложить 
отпечаток на содержании полномочий.
Объективная оценка изучаемых процессов с позиции современной историко-правовой науки невозможна без учета сложившихся 
в рамках отечественной юриспруденции подходов к определению 
роли и места прокуратуры в системе государственного механизма.
Позиция представителей дореволюционной юриспруденции сводилась к отрицанию существования до эпохи Петра I каких-либо 
начальных признаков централизованной системы органов, осуществляющих надзор за исполнением законов и уголовное преследование в рамках предоставленных государством полномочий. 
По мнению Н.В. Муравьева, даже элементы прокурорского учреждения ни в целом виде, ни в отдельных признаках не появились в этот 
1	
Нохрин В.М.  Методологические аспекты историко-правового исследования // Вестник ЮУрГУ. 2011. № 6. С. 9.

период, а функция публичного преследования совмещалась с полицейскими и судебными функциями государства1.
И.Я. Фойницкий говорит о новом назначении прокуратуры 
в связи с реформой процессуального строя 1864 г., выразившемся 
в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению; в предложении суду предварительных заключений по судебным делам2. 
С.В. Познышев также относит «первый зародыш» прокуратуры 
ко времени Петра I в виде учрежденных фискалов, а нормативное 
закрепление прокурорской функции обвинения в суде к Судебным 
Уставам 1864 г.3
На сегодняшний день нет единого мнения по поводу начала использования термина «уголовное преследование» в отечественном 
праве. За рубежом, как правило, данное понятие — l’action publique — 
относят к  Кодексу уголовного судопроизводства, принятому 
во Франции в 1808 г.4 Однако в России данный термин появляется 
лишь в уголовно-процессуальном законе, который был издан в рамках 
реформы 1864 г.5 Вместе с тем отдельные ученые связывают его зарождение с таким правовым актом, как «Краткое изображение процессов или судебных тяжеб» 1715 г.6
Следует признать, что возникновение должностного уголовного 
преследования во многом обусловлено намерением государства обеспечить свою безопасность, противодействовать наиболее опасным 
с его точки зрения преступным проявлениям — прежде всего, таким, 
которые посягают на саму государственную власть, на личность правителя или интересы правящих кругов, а также на общественную 
безопасность, без которой очевидно немыслимо нормальное функционирование любого государственного аппарата. Именно поэтому, 
анализируя древнейшие правовые акты русского государства, можно 
сделать вывод о попытках властей ещё со времен зарождения госу1	
Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: пособие для прокурорской службы. Т. I. Прокуратура на Западе и в России. 
М.: Университетская типография, 1889. С. 243–244.
2	
Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. I. СПб.: АЛЬФА, 
1996. С. 516.
3	
Познышев С.В. Элементарный учебник русского уголовного процесса. М.: 
Г.А. Леман, 1913. С. 61, 63.
4	
Мазюк Р.В. Институт уголовного преследования в российском уголовном 
судопроизводстве. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 11, 17.
5	
Коршунова О.Н. Теоретические и прикладные проблемы уголовного преследования: монография. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Алеф-Пресс, 2015. 
С. 11.
6	
Жук О.Д. О понятии и содержании функции уголовного преследования 
в уголовном процессе России // Законодательство. 2004. № 2. С. 77.

дарственности установить особые процедуры и правила для привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении 
государственных преступлений и преступлений против общественной 
безопасности.
Зарождение же самого института уголовного преследования 
прослеживается уже в древнейшем отечественном своде законов — 
Русской Правде, которая установила порядок розыска лица, совершившего преступление, а также похищенного имущества1. Данный 
памятник русского права, по сути, не разделял уголовное и гражданское судопроизводства, устанавливая единые процессуальные 
правила для разрешения любого рода споров (тяжб). На данном этапе 
уголовное преследование носит частно-исковой характер и возбуждается не иначе как по жалобе (челобитной) потерпевшего, его 
семьи или рода. Соответственно, функцию обвинения выполнял сам 
истец, в то время как государственные должностные лица — князь, 
посадники, наместники, волостели и дворцовые тиуны разрешали 
дело, выступая судьями2. Русская Правда предусмотрела порядок 
розыска уличенного в преступном деянии лица, а также похищенного 
им имущества, и формы этой деятельности: «свод» — инициативный 
розыск потерпевшим преступника, в том числе путем «заклича» (публичного заявления о факте совершения преступления в местах скопления людей), а также «гонение следа», то есть розыск преступника 
по следам, оставленным им на месте преступления3. Обвинитель 
обязан был собирать доказательства и участвовать в поимке обвиняемого4. Особый порядок применялся в случае совершения убийства, 
для преследования которого не требовалась жалоба истца, а достаточно было самого факта его совершения. Так, если в верви обнаруживали труп или останки человека, то вервь должна была отыскать 
преступника или платила дикую виру5.
1	
Бердникова С.А., Богунова О.В. Хрестоматия по истории отечественного 
государства и права XI–XVI вв. Красноярск: СФУ, 2016. 238 с.
2	
Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. 
С.- Петербург. типография М.М. Стасюлевича, 1910. М., 2004. (Серия «Русское юридическое наследие»). 
3	
См. подробнее: Федоров  А.В., Шахматов  А.В.  Правовое регулирование 
содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную 
деятельность. СПб., 2005. С. 29–33; Серов Д.О., Федоров А.В. Следствие 
в Древнерусском государстве X–XIV вв. // Российский следователь. 2015. 
№ 1. С. 53–56.
4	
Познышев С.В.  Элементарный учебник русского уголовного процесса. 
С. 21.
5	
Гартунг Н.  История уголовного судопроизводства и  судопроизводства 
Франции, Англии, Германии и России, приноровленная к университетскому курсу. Академия фундаментальных исследований: ИСТОРИЯ 
ПРАВА. М., 2016. № 70. С. 81.

Значительным шагом в развитии процессуального права стало 
принятие судных грамот (Новгородской и Псковской)1. Толкование 
содержания памятников права XV в. невозможно без одновременного 
анализа источников информации об исторических событиях данной 
эпохи, например летописей. Именно летописные свидетельства позволил в свое время И.Г. Мартысевичу прийти к заключению, что 
по таким преступным посягательством, как кража в Крому, поджог, 
государственная измена («перевет»), в Псковской судебной грамоте 
предусматривались принципы розыскного процесса. В качестве 
подтверждения соответствующей правоприменительной практики 
И.Г. Мартынсевич приводит зафиксированный в Псковской летописи факт уголовного преследования в 1509 г. «пономаря троицкого 
Ивана» за кражу «400 руб-лев»2.
Однако для констатации факта наличия признаков уголовного 
преследования важно выявить нормативно закрепленный статус 
конкретного субъекта процессуальной деятельности. Если обратиться 
к ст. 24 Псковской судной грамоты, то можно определить категорию 
так называемых «своих людей», которых судебная коллегия посылает для расследования дела в случае отсутствия послуха. «Своих 
людей» вряд ли можно ассоциировать с приставами, фигурирующими 
в других статьях правового акта (например, ст. 57), однако вполне 
можно рассматривать как институт, наделенный функциями, схожими с учрежденной значительно позже прокуратурой. Кроме того, 
в той или иной мере правом расследования в обеих грамотах наделены 
князь, посадник, сотский и пристав. Например, ст. 20 Псковской 
судной грамоты называет князя, посадников и сотских в качестве 
лиц, которые в случае возбуждения кем-либо без прямых улик дела 
о побоях или грабеже должны выяснять, есть ли у истца «послух», 
где он обедал или ночевал.
Примечательна в этой связи и предусмотренная Белозерской 
Уставной грамотой (1488 г.) должность сотского, в компетенцию 
которого входил не только сбор налогов, но и представление ин1	
Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. / под общ. ред. доктора 
юридических наук, профессора О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1984. Т. 1: Законодательство Древней Руси / отв. ред. член-корреспондент АН СССР, доктор исторических наук, профессор В.Л. Янин. 430 с.; 
Алексеев Ю.Г. Псковская судная грамота. Текст. Комментарий. Исследование. Псков: Издательство Центра «Возрождение», 1997. 148 с.
2	
Мартысевич И.Г. Псковская судная грамота. Историко-юридическое исследование. М., 1951. С. 79.