Структура таможенных органов в условиях стратегических изменений

Государственное казенное образовательное учреждение  
высшего образования 
«Российская таможенная академия»
А.О. Бондаренко, В.В. Макрусев
Структура таможенных органов 
в условиях стратегических 
изменений
Монография
Москва
2023

УДК	339.543
ББК	 65.050
	
Б81
Ре к ом е нд ов ано  к  и зд анию  
научно-техническим советом Российской таможенной академии
(протокол от 30 марта 2023 г. № 3)
Рецен з ен т ы :
В.Е. Новиков, начальник отдела исследования экономических и правовых 
проблем в таможенном деле Научно-исследовательского института Российской 
таможенной академии, доктор экономических наук, профессор;
О.В. Маркина, главный инспектор отдела мониторинга товаропотоков и интеграционных процессов службы мониторинга таможенных процессов Главного 
управления «Центр мониторинга и оперативного контроля ФТС России», кандидат экономических наук
Бондаренко А.О.
Б81	 	
Структура таможенных органов в условиях стратегических изменений: монография / А.О. Бондаренко, В.В. Макрусев. М.: РИО Российской таможенной академии, 2023. 236 с.
ISBN 978-5-9590-1309-7
Монография посвящена исследованию организационно-структурной трансформации таможенных органов Российской Федерации в условиях стратегических изменений. Установлены условия стратегических изменений в системе таможенного администрирования. Проведен ретроспективный анализ изменений 
в системе таможенного администрирования. Исследован зарубежный опыт развития организационных и управленческих структур. Разработан методический 
инструментарий их исследования. Определена необходимость повышения качества сквозного процесса таможенного контроля и управленческих механизмов. 
Предложены мероприятия по совершенствованию организационной структуры 
в системе электронных таможен и центров электронного декларирования, дана 
оценка их реализации.
Предназначена для обучающихся по специальности «Таможенное дело» 
и направлениям подготовки «Менеджмент» и «Экономика» (бакалавр, магистр), 
слушателей Института дистанционного обучения, переподготовки и повышения квалификации, а также аспирантов, обучающихся по научной специальности 
«Региональная и отраслевая экономика».
УДК 339.543
ББК 65.050
ISBN 978-5-9590-1309-7
© Российская таможенная академия, 2023

О гл а в л е н и е
Список сокращений...................................................................5
Предисловие....................................................................................7
Гл а ва 1.	
Организационно-структурная 
трансформация т 
аможенных органов.........................................13
1.1.	 Условия стратегических изменений.............................13
1.2.	 Ретроспективный анализ  
организационно-структурной трансформации............30
1.3.	 Зарубежный опыт развития организационных 
и управленческих структур...........................................60
Выводы по главе.............................................................78
Гл а ва 2.	
Методический инструментарий 
исследования организационных 
и управленческих структур........................81
2.1.	 Теория и модели систем массового обслуживания.....81
2.2.	 Модель и методика анализа иерархии в 
организационной структуре таможенного органа.......94
2.3.	 Методика оптимизации перераспределения 
кадрового потенциала в условиях 
структурных изменений............................................... 115
2.4.	 Модель и методика преобразования входящего  
потока (нагрузки) таможенного органа......................134
Выводы по главе...........................................................144
Гл а ва 3. 	
Переход к плоским  
организационным  
и управленческим структурам 
в таможенных органах................................146
3.1.	 Реализация процесса сквозного  
таможенного контроля.................................................146

3.2.	 Формирование механизма адаптивного управления 
деятельностью таможенных органов.........................171
3.3.	 Совершенствование организационной структуры 
в системе электронных таможен и центров 
электронного декларирования....................................180
3.4.	 Внедрение плоских организационных  
и управленческих структур: дорожная карта  
и ее оценка....................................................................198
Выводы по главе...........................................................206
Заключение..................................................................................208
БиблиографИЧЕСКИЙ список............................................. 211
Приложения.................................................................................228

Список сокращений
АПП
– автомобильный пункт пропуска
ВЭД
– внешнеэкономическая деятельность
ВТамО
– Всемирная таможенная организация
ГЦОД
– Главный центр обработки данных
ДТ
– декларация на товары
ЕАЭС
– Евразийский экономический союз
ЕО
– единое окно
ЗТК
– зона таможенного контроля
ИДК
– инспекционный досмотровый комплекс
ИПП
– интеллектуальный пункт пропуска
Киотская конвенция
– Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных 
процедур
Комплексная 
программа 2020
– Комплексная программа развития ФТС 
России на период до 2020 года
КПС
– комплекс программных средств
КТС
– Корейская таможенная служба
МС ISO 9000 
– Международные стандарты серии 
ISO 9000
ОТО и ТК
– отдел таможенного оформления и таможенного контроля
МТСД
– Международная торговая система данных
ПИ
– предварительная информация
ПФТ
– полнофункциональная таможня
Рамочные стандарты
– Рамочные стандарты безопасности 
и облегчения международной торговли 
ВТамО
РТА
– Российская таможенная академия
РТУ
– региональное таможенное управление

СМО
– система массового обслуживания
Стратегия развития 
информационного 
общества
– Стратегия развития информационного 
общества в Российской Федерации на 
2017–2030 годы
Стратегия 2030
– Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года
Стратегия 2020
– Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года
СУР
– система управления рисками
ТК ЕАЭС
– Таможенный кодекс Евразийского экономического союза
ТПФК
– таможенный пост фактического контроля
ТФК
– таможня фактического контроля
УИН
– уникальный идентификационный номер
ФТС России
– Федеральная таможенная служба
ЦИТ
– цифровая интеллектуальная таможня
ЦИТТУ
– Центральное информационно-техническое таможенное управление
Цифровая повестка 
ЕАЭС
– Основные направления реализации 
цифровой повестки ЕАЭС до 2025 года
ЦЭД
– центр электронного декларирования
ЦЭлТ
– Центральная электронная таможня
ЭАДД
– электронный архив документов декларанта
ЭДТ
– электронная декларация на товары
ЭПДТ
– электронная предварительная декларация на товары
ЭПТД
– электронная предварительная транзитная декларация
ЭТ
– электронная таможня
ЭТД
– электронная транзитная декларация
CBP
– U.S. Customs and Border Protection

Предисловие
Поиск оптимальных путей развития таможенных органов России – одна из центральных задач системного характера, решение 
которой определяет эффективность и устойчивость их функционирования в условиях постоянного повышения требований к качеству 
предоставляемых таможенных услуг.
Сервисно ориентированное администрирование, цифровизация 
и интеллектуализация технологической платформы таможенного 
контроля и управления – ключевые идеи развития Федеральной таможенной службы (ФТС России) на ближайшее десятилетие, реализуемые на практике в рамках Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (Стратегия 2030).
Сервисная концепция таможенного администрирования впервые 
в наиболее завершенном виде представлена в рекомендациях Всемирной таможенной организации (ВТамО), изложенных в «Рамочных стандартах обеспечения безопасности и содействия торговле», 
и в решениях Высшего Евразийского экономического совета, определяющих основные направления развития механизма единого окна 
(ЕО) в системе регулирования внешнеэкономической деятельности 
(ВЭД)1, и последовательно реализуется в таможенной системе России более десяти лет.
В послании Федеральному собранию от 1 декабря 2016 г. Президентом Российской Федерации предложено «запустить масштабную 
системную программу развития экономики нового технологического поколения – цифровой экономики»2. Это послужило системным 
1	 Решение Высшего Евразийского экономического совета от 29.05.2014 № 68 «Об 
Основных направлениях развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности» [Электронный ресурс]. URL: https://
www.alta.ru/tamdoc/14vr0068/ (дата обращения: 24.11.2022).
2	 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 «Послание 
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» [Электронный 

триггером широкомасштабной цифровизации страны: разработки 
и применения цифровых нововведений, программ и систем, элементов и средств искусственного интеллекта и их внедрения как в бизнес-структурах, так и в государственных компаниях, и в органах государственного управления. Таможенная служба осуществляет программу цифровой трансформации таможенного администрирования 
с 2018 г. и за два года провела полную автоматизацию процесса документального контроля, а также определила программу интеллектуализации таможенных технологий до 2030 г.
Вместе с тем нельзя не отметить наличие существенных вопросов и актуальных проблем повышения качества таможенных услуг 
и развития цифровой среды в таможенной сфере. Рассмотрим наиболее актуальные из них.
Основной вектор в комплексе реализуемых таможенных инноваций ориентирован на изменения производственно-технологической 
среды деятельности таможенных органов. Однако прямые ответы на 
вопросы об адаптации организационной и управленческой структуры таможенной службы, системы ее управления, которые неизбежно должны корреспондировать с технологическими изменениями, 
в действующих нормативных и плановых документах практически 
отсутствуют. Современная отечественная практика и зарубежный 
опыт позволяют утверждать, что если не производить адекватные 
структурные изменения, то действующие организационные и управленческие механизмы могут стать существенным препятствием 
в достижении целей развития.
В условиях стратегической перспективы, наряду с осуществлением инновационных преобразований технологической инфраструктуры таможенных органов с целевыми ориентирами расширения 
спектра сервисно ориентированных функций, особенно актуальной 
становится проблема разработки оптимальных организационных 
и управленческих структур таможенных подразделений в качестве 
действенного системного регулятора эффективности таможенных 
процессов и качества предоставляемых услуг.
ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207978/ (дата 
обращения: 24.11.2022).

Организационная и управленческая структура является основным системообразующим фактором целенаправленной деятельности любой организации, ее результативности и эффективности. 
Структура должна быть восприимчивой к изменениям внутренней 
среды, своевременно и адекватно реагировать на внешние воздействия. В условиях цифровизации экономики и государственного 
управления наблюдается тенденция перехода от строго детерминированных к гибким организационным и управленческим структурам, от структур с преобладанием вертикальных иерархических связей к структурам с развитыми горизонтальными связями, от структур с большим количеством иерархических уровней по вертикали 
к плоским структурам. В то же время любые структурные изменения 
должны быть исследованы и обоснованы.
Объектом исследования являются таможенные органы Российской Федерации в условиях стратегических изменений. Предмет 
исследования – организационная и управленческая структура таможенных органов Российской Федерации.
Прагматическая цель исследования состоит в научном обосновании предложений по совершенствованию организационной / управленческой структуры и механизма управления деятельностью таможенных органов в условиях стратегических изменений.
Исследование ограничивается условиями цифровой трансформации и сервисно ориентированной регламентации таможенного 
администрирования в рамках требований ВТамО, стратегических 
задач развития Российской Федерации, представленных в Стратегии 2030. В этом заключаются границы исследования.
Научное обоснование предложений по совершенствованию организационной / управленческой структуры и механизма управления деятельностью таможенных органов является одной из важных 
проблем дальнейшего развития не только таможенных органов, но 
и всей системы таможенного администрирования в условиях стратегических изменений. Сложность и многогранность проблемы определила междисциплинарный подход к ее решению. Данное обстоятельство вызвало необходимость обращения к исследованиям отечественных и зарубежных авторов, специализирующихся в различных 
областях науки.

Основа теории организации и управления заложена в работах 
Ф.  Тейлора, А. Файоля, М. Вебера, Э. Мэйо. Исследования Дж. 
Пфеффера, Р. Коуза, М. Хэннена, Дж. Фримена, Г. Саймона, Г. Минцберга, В.В. Щербины позволили выявить общие закономерности, 
подходы и принципы функционирования и развития организации 
и организационных и управленческих структур.
Указанные ученые занимались в большей степени исследованием вопросов теоретического характера, закладывая основу развития 
фундаментальных управленческих наук. В этом смысле их работы 
в малой степени отражают вопросы прикладного характера, исследование которых является важным аспектом при решении практических задач, возникающих на пути развития современных организационных и управленческих структур, в том числе структуры таможенных органов.
Современные концепции, теория и методология таможенного 
администрирования и управления деятельностью таможенных органов нашли свое отражение в работах В.Е. Новикова, М.В. Бойковой, 
В.В. Макрусева, В.Б. Мантусова, Г.И. Немировой, Е.О. Любкиной. 
Проблемные вопросы специального (таможенного) менеджмента 
наиболее развернуто и доказательно представлены в исследованиях 
ученых Российской таможенной академии (РТА) – В.В. Макрусева, 
М.В. Бойковой, В.Б. Мантусова, С.Я. Юсуповой.
Разработка предложений по повышению эффективности деятельности таможенных органов опирается на научные труды исследователей и практиков: В.Е. Новикова, Р.В. Давыдова, С.В. Барамзина, В.Б. Мантусова, Н.А. Будариной, П.Н. Башлы, Ю.Е. Гупановой, В.Е. Бурдина. В их трудах особое место занимает исследование 
проблем развития ВЭД на основе повышения качества таможенных 
услуг. Научному обоснованию концепции сервисного администрирования и механизма предоставления таможенных услуг посвящены 
работы А.Д. Ершова, Ю.Е. Гупановой, В.В. Макрусева, В.Л. Тамбовцева, А.В. Сафронова и ряда других авторов и авторских коллективов.
Однако научные труды ведущих ученых в области таможенного 
дела в недостаточной мере отражают проблему структурной реорганизации таможенных органов, особенно для условий цифровой 
трансформации и сервисного регламентирования, не предлагают