Цифровизация государственного экологического управления : правовые основы

Н.М. Заславская
ЦИФРОВИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ:
правовые основы
ÌÎÑÊÂÀ 2024

УДК 349.6
ББК 67.407
З-36
Сведения об авторе
Заславская Надежда Михайловна – кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
Рецензенты:
Н.Л. Лисина – доктор юридических наук, доцент
Т.В. Петрова – доктор юридических наук, доцент
	
Заславская, Надежда Михайловна.
З-36	 	
Цифровизация государственного экологического управления : правовые основы / Н. М. Заславская : монография. – Москва : Статут, 2024. – 360 с.
ISBN 978-5-8354-1979-1 (в пер.)
Внедрение цифровых технологий во все сферы государственного управления 
на современном этапе развития Российской Федерации является официально 
обозначенной задачей. Несмотря на это, экологическое законодательство игнорирует как ее решение, так и развивающиеся в отсутствие установленных 
правил поведения соответствующие общественные отношения в области охраны 
окружающей среды. 
В монографии, исходя из анализа названных отношений, действующих нормативных правовых актов и практики их применения, предложена концепция 
правового регулирования цифровизации государственного экологического управления, представляющая систему связанных между собой научных взглядов на 
потенциал правового воздействия, позволяющий обеспечить использование 
цифровых технологий, соответствующих объективно протекающим управленческим процессам в сфере охраны окружающей среды, для целей повышения 
эффективности такого управления.
Для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений, научных работников, практикующих юристов, работников и руководителей государственных органов и иных организаций, а равно всех тех, кто интересуется 
современным экологическим правом и тенденциями его развития.
УДК 349.6 
ББК 67.407
ISBN 978-5-8354-1979-1
© Заславская Н. М., 2024 
© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ
В настоящее время общество де-факто столкнулось с вызовами 
цифровизации, которая происходит повсеместно, – цифровые технологии и уровень их применения начинают определять экономические, 
социальные и все иные условия жизни. В научной литературе, в том 
числе правовой, характер и масштаб происходящего пока оцениваются 
по-разному: от отрицания значительности роли цифровых преобразований в сравнении с изобретениями предыдущих научно-технических 
революций до диаметрально противоположного взгляда – признания 
всеохватывающего характера цифровизации, подвергающего изменению жизнь общества. 
Несмотря на научную неопределенность в оценке цифровизационных процессов, необходимость упорядочения происходящих изменений общественных отношений в Российской Федерации была 
признана де-юре. Согласно официальной позиции на современном 
этапе эффективным механизмом достижения национальных целей 
должно стать «внедрение инструментов цифровой экономики»
1. Такие 
инструменты должны быть внедрены и в охрану окружающей среды: 
«экология»
2, «создание комфортной и безопасной среды для жизни»
3 – 
это национальные цели развития Российской Федерации. Цифровая 
трансформация в указанной сфере позволит не только задать вектор 
развития будущих отношений, но и решить существующие проблемы
4. 
1  Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» // 
СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901; Указ Президента Российской Федерации от 02.07. 2021 
№ 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 
2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.
2  Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных 
целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (с послед. изм. и доп., внесенными Указом Президента Российской Федерации 
от 21.07.2020 № 474) // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817; 2020. № 30. Ст. 4884.
3  Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных 
целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. 
Ст. 4884.
4  Формирование эффективной системы управления в сфере охраны окружающей 
среды и обеспечение экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие 
3

Предисловие
Государственному экологическому управлению, как инструменту 
наиболее оперативного реагирования, отведена в такой переходный период ключевая роль «формирования благоприятных условий цифровой 
трансформации отрасли экологии и природопользования»
1. При этом 
определено, что «достижение цифровой зрелости» государственного 
экологического управления должно иметь «институциональное обеспечение… отрасли по вопросам правового... характера»
2.
Влиянию цифровизации на правовую модернизацию государственного управления уже посвящен ряд научных исследований, в большинстве из которых описывается та или иная технология и положительный 
эффект от ее внедрения. В основе современных исследований воздействия цифровизации заложено исходное предположение, что расширение доступа к цифровым технологиям и умение их использовать 
в подавляющем большинстве случаев неизбежно ведут к повышению 
благополучия как отдельного человека, так и общества в целом
3, что 
безусловно полезно и необходимо делать, но недостаточно, например, 
для отрасли экологического права. Причин как минимум две.  
Во-первых, в отличие от многих других сфер жизнедеятельности, повсеместное использование цифровых технологий оказывает 
не только (а правильнее сказать – не столько) положительное воздействие на состояние окружающей среды, но и во многом негативное. В то время как научное сообщество в основном обеспокоенно 
потенциальными отрицательными последствиями развития и внедрения новых технологий (от массовой безработицы до технических 
катастроф), которые могут как наступить, так и не наступить, экологические неблагоприятные последствия цифровизации стали уже 
действительностью.
Перемещая угол зрения от цифровых возможностей к цифровой 
реальности в сфере охраны окружающей среды, следует отметить, что, 
и координацию деятельности органов государственной власти, на протяжении уже многих лет является переходящей из одного официального документа в другой целью или 
задачей (см., напр.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. (утв. Президентом Российской 
Федерации 30.04.2012)) // СПС «КонсультантПлюс».
1  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.12.2021 № 3496-р 
«Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации 
отрасли экологии и природопользования» [Электронный ресурс] // URL: http://pravo.
gov.ru (дата обращения: 10.10.2023).
2  Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474.
3  URL: https://hse.ru/data/2022/07/22/1614459848/Human_Capital_NCMU_Didgest_12_Digital_Technology_and_Society_2022.pdf (дата обращения: 10.10.2023).
4

Предисловие
как указывают специалисты, цифровая индустрия не является нематериальной – внедрение цифровых технологий может оказать негативное 
воздействие на окружающую среду на всех стадиях жизненного цикла 
таких технологий – от создания до утилизации. В условиях массово 
увеличивающегося количества подобных технологий, а, следовательно, 
и усиливающегося негативного воздействия, актуальной задачей науки экологического права является разработка мер правовой охраны 
окружающей среды в условиях цифровизации, которые должны быть 
реализованы, в том числе в процессе государственного экологического 
управления. 
Во-вторых, перефразируя известное выражение, можно без сомнения утверждать: кто владеет экологической информацией, тот владеет 
миром, а точнее – управляет им. Экологическое управление, в первую 
очередь – государственное, его эффективность, во многом (возможно 
даже больше, чем в других отраслях) зависит от объективности знания 
о количестве и   качестве «объекта управления»
1 – природы. По справедливому утверждению Ф. Капра и У. Маттеи, «приблизительный 
характер научного знания является следствием фундаментальной 
взаимосвязанности всех природных явлений». По их мнению, «для 
того, чтобы дать полное объяснения какому-то одному феномену, мы 
должны будем понять все прочие феномены, с которыми тот связан, 
что, очевидно, невозможно»
2. 
Так и в основе современного экологического права, базовых его 
институтов (нормирование, экспертиза, контроль и др.) – регулирование, основанное на индивидуальном подходе, что обусловлено, в том 
числе ограниченностью доступа к достоверной информации о состоянии окружающей среды
3. Условия цифровизации (когда масштабные 
изменения организации производства и потребления обусловлены 
быстрым процессом объективирования информации, связанным 
с возможностями их мгновенного сбора, анализа и предоставления) 
предопределяют возможность выработки качественно новых моделей 
1  Данный термин взят в скобки, так как употребляется в данном случае условно – 
автор придерживается позиции, согласно которой объектом правового управления является исключительно поведение людей.
2  Экология права. На пути к правовой системе в гармонии с природой и обществом / Фритьоф Капра и Уго Маттеи; пер. с англ. Г. Карпова; под науч. ред. Д. Раскова. М.: Изд-во Ин-та Гайдара; СПб.: Факультет свободных искусств и наук СПбГУ, 
2021. С.55. 
3  Данный термин здесь и далее рассматривается как синоним термина «экологическая информация».
5

Предисловие
правового взаимодействия общества и государства в области охраны 
окружающей среды.
Однако в период, когда цифровизация уже данность, экологическое право оказалось инертно, оно как будто почти не замечает 
происходящих изменений. В то же время деятельность субъектов, 
осуществляющих государственное экологическое управление в отсутствии установленных правил поведения, оказалась и инициативна, 
и активна, но неоднозначна, разнонаправлена, в чем-то даже противоречива, излишне технологична, нестабильна, непредсказуема, и, как 
следствие, – во многом пока не эффективна. Однако связанные с этим 
методологические трудности вовсе не исключают, а, наоборот, должны 
катализировать возможности научного правового познания происходящих процессов, чему и посвящена настоящая работа.
Законодательные и иные нормативные правовые акты даны по 
состоянию на 1 декабря 2023 г. 
Эта книга будет полезна студентам, аспирантам, преподавателям 
высших учебных заведений, научным работникам, практикующим 
юристам, работникам и руководителям государственных органов 
и иных организаций, а равно всем тем, кто интересуется современным 
экологическим правом и тенденциями его развития.
Автор выражает глубочайшую признательность докторам юридических наук, профессорам А.К. Голиченкову, Г.А. Волкову, Н.Л. Лисиной, Т.В. Петровой и А.С. Шестерюку за замечания и предложения, 
которые очень помогли в работе над рукописью.
Издание подготовлено при информационной поддержке СПС 
«КонсультантПлюс».

СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. Понятие и основные черты правового регулирования 
цифровизации государственного экологического управления.................9
§ 1.	 Цифровизация государственного экологического 
управления: термины и определения.
............................................9
§ 2.	 Цифровизация общественных отношений как фактор 
современного развития правового регулирования 
государственного экологического управления.
...........................29
§ 3.	 Общая характеристика экологического законодательства 
в контексте цифровизации государственного 
экологического управления.........................................................57
§ 4.	 Правовые меры охраны окружающей среды в условиях 
цифровизации...............................................................................84
Глава 2. Информационное обеспечение государственного 
экологического управления.................................................................103
§ 1.	 Понятие информационного обеспечения государственного 
экологического управления: правовые основы, цели 
и принципы осуществления.......................................................103
§ 2.	 Право на экологическую информацию в системе 
информационного обеспечения государственного 
экологического управления.......................................................131
§ 3.	 Соотношение экологической информации 
и пространственных данных......................................................149
Глава 3. Методология правового регулирования государственного 
экологического управления в условиях цифровизации........................164
§ 1.	 Дифференциация и интеграция в правовом регулировании 
государственного экологического управления.
.........................164
§ 2.	 Императивность и диспозитивность в правовом 
регулировании государственного экологического 
управления..................................................................................178
§ 3.	 Риск-ориентированный подход как элемент методологии 
правового регулирования государственного экологического 
управления..................................................................................196
7

Содержание
Глава 4. Правовые проблемы построения организационной 
и функциональной структур государственного экологического 
управления в условиях цифровизации.................................................214
§ 1.	 Координация в структуре государственного 
экологического управления.......................................................214
§ 2.	 Федеральное и региональное государственное 
экологическое управление: особенности 
разграничения полномочий.......................................................233
§ 3.	 Субъекты государственного экологического управления: 
компетенция органов государственного экологического 
управления и правовой статус негосударственных 
участников.
..................................................................................268
Глава 5. Эффективность правового регулирования цифровизации 
государственного экологического управления.....................................289
§ 1.	 Качество окружающей среды как критерий оценки 
эффективности цифровизации государственного 
экологического управления.......................................................289
§ 2.	 Государственно-частное партнерство как фактор 
эффективности цифровизации государственного 
экологического управления.......................................................305
§ 3.	 Пределы цифровизации государственного экологического 
управления как гарантия его эффективности...........................323
Заключение.........................................................................................354

ГЛАВА 1
Понятие и основные черты правового регулирования 
цифровизации государственного экологического 
управления 
1
§ 1. Цифровизация государственного экологического 
управления: термины и определения
Содержание. Понятие государственного экологического управления в цифровом обществе, цифровизация, цифровая трансформация и цифровая 
зрелость государственного экологического управления.
Постановка проблемы. Государственное экологическое управление, его 
правовое регулирование в условиях становления цифрового общества 
имеют существенную специфику, связанную с тем, что цифровое общество – это общество, взаимодействие в котором преимущественно происходит посредством цифровых технологий (большие данные, искусственный 
интеллект, облачные вычисления и т.д.), с участием специальных субъектов 
(виртуальных участников, разработчиков технологий, операторов программ 
и др.), а базовой формой организации являются сетевые площадки и виртуальные пространства. В таком обществе цифровые технологии и уровень их 
применения определяют экономические, социальные и все иные условия 
жизни, изменяют традиционные подходы к правовому регулированию 
соответствующих отношений
2.
Обращение к вопросам правового регулирования государственного 
экологического управления, с одной стороны, является достаточно 
1  Данный параграф подготовлен на основе следующих публикаций автора настоящей работы: Заславская Н.М. Правовые основы государственного экологического управления в цифровом обществе: термины и определения // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. 
Право. 2022. № 2. С. 83–99; Она же. Модернизация государственного экологического 
управления в цифровом обществе: концепция правового регулирования // Материалы XXV Юбилейной Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства». Москва, 16–
17.05.2022. М.: Изд-во Моск. ун-та. 2022. С. 105–109.
2  См.: Добринская Д.Е. Что такое цифровое общество? // Социология науки и технологий. 2021. № 2. С. 112–129.
9

Н.М. Заславская. Цифровизация государственного экологического управления
традиционным для эколого-правовой науки (государственное экологическое управление на федеральном и региональном уровнях неоднократно являлось предметом диссертационных исследований в области 
права, в юридической доктрине подробно исследовались отдельные 
функции государственного экологического управления, правовые 
основы государственного экологического управления рассматривались 
через призму отдельных сфер деятельности), но, с другой стороны, 
несмотря на столь частое обращение, формирование эффективной 
системы управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечение 
экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие 
и координацию деятельности органов государственной власти, на протяжении уже многих лет является переходящей из документа в документ целью и задачей
1. 
Давая общую характеристику рассматриваемого правового явления, 
следует согласиться с доктринальной оценкой, по которой действующее 
законодательство, в том числе экологическое, практика его применения 
и эколого-правовые исследования не содержат ответов на ряд вопросов, 
возникающих в связи с осуществлением государственного экологического управления на федеральном, региональном и местном уровнях. 
Существующая система экологического управления требует совершенствования применительно к решению текущих управленческих задач
2.
Согласно официальной позиции, на современном этапе эффективным механизмом достижения поставленных целей, способным 
обеспечить сочетание экологических, экономических и социальных 
интересов, должно стать внедрение в сферу экологического управления 
инструментов цифровой экономики
3.
Притом что и экология, и цифровая экономика являются самостоятельными направлениями государственного развития, они – элементы одной системы национальных целей, где достижение одного 
показателя поставлено в зависимость от другого: одна цель является 
инструментом, способом достижения другой. 
1  См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации 
30.04.2012) // СПС «КонсультантПлюс».
2  См.: Жочкина И.Н., Клочкова А.В. Государственное экологическое управление 
на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2017. № 2. С. 19–27.
3  Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» // 
СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
10