Цифровизация публичного финансового контроля

И. О. Антропцева
ЦИФРОВИЗАЦИЯ
ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ
ÌÎÑÊÂÀ 2024

УДК 336
ББК 67.402.02
А72
Автор:
Антропцева Ирина Олеговна, кандидат юридических наук, доцент кафедры 
правового обеспечения рыночной экономики Высшей школы правоведения 
Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, автор научных 
работ в области финансового права.
Рецензенты:
Миронова Светлана Михайловна, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Волгоградского института управления – филиала Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Цинделиани Имеда Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права, профессор кафедры финансового права 
Российского государственного университета правосудия.
	
Антропцева, Ирина Олеговна.
А72	 	
Цифровизация публичного финансового контроля : [монография] / И. О. Антропцева. – Москва : Статут, 2024. – 182 с.
ISBN 978-5-8354-2028-5 (в пер.)
Внедрение цифровых технологий в государственное управление повлекло 
активную цифровизацию деятельности контрольно-надзорных органов в финансовой сфере. Использование новых технологий существенным образом влияет на 
повышение эффективности и качества публичного финансового контроля. Автором исследуется категория цифрового публичного финансового контроля как 
самостоятельного вида публичного финансового контроля, раскрывается специфика его организации на основе сетевой теории, сформулированы особенности 
правового регулирования применения цифровых технологий в деятельности 
контрольно-надзорных органов в бюджетной, налоговой и денежно-кредитной 
сферах, выявлены проблемы неравномерности указанных процессов. В книге предпринята попытка анализа новых, обусловленных развитием цифровых 
технологий явлений, в частности обозначаемых как «цифровой контролер», 
«чат-бот», «робот-советник» и др. 
Для научных работников, преподавателей и обучающихся управленческих 
и юридических вузов, государственных и муниципальных служащих.
УДК 336 
ББК 67.402.02
ISBN 978-5-8354-2028-5
© Антропцева И. О., 2024
© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2024

ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие........................................................................................... 4
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль 
как самостоятельный вид публичного финансового контроля.
................ 6
1.1.	 Содержание и понятие цифрового публичного 
финансового контроля...................................................................6
1.2.	 Правовое регулирование цифрового публичного 
финансового контроля как сетевой структуры.
...........................42
1.3.	 Системный подход к правовому регулированию 
цифрового публичного финансового контроля..........................67
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного 
финансового контроля.........................................................................109
2.1.	 Цифровизация деятельности контрольных органов 
в бюджетной сфере.....................................................................109
2.2.	 Использование цифровых технологий при осуществлении 
налогового контроля.
.................................................................. 127
2.3.	 Цифровизация публичного финансового контроля 
в денежно-кредитной сфере.......................................................142
Список литературы.
.............................................................................164

ПРЕДИСЛОВИЕ
Цифровые технологии прочно вошли в жизнь каждого человека. 
Пандемия и вынужденное ограничение передвижения граждан стали 
катализаторами активизации процессов бурного роста компаний, 
которые занимались разработкой различных сервисов и приложений, позволяющих оказывать услуги, выполнять работы, обеспечивать 
продажу товаров в дистанционном формате. Бизнес, который смог 
перестроить организационные процессы на цифровые рельсы, показал свою конкурентоспособность. Подобные процессы и опыт зарубежных стран обусловили необходимость стимулирования развития 
цифровой экономики, что повлекло за собой пересмотр организации 
государственного управления и внедрения в него новых технологий.
Вопросы повышения эффективности государственного управления 
всегда являлись актуальными, и государство осуществляло поиск путей 
решения данной задачи. Цифровые технологии открыли новые возможности. В правовой доктрине к изучению вопросов правового регулирования цифровой экономики и цифровизации ученые-правоведы 
обращались неоднократно, но отдельное комплексное исследование 
о влиянии цифровизации на осуществление публичного финансового 
контроля отсутствует. В связи с этим представляется целесообразным 
восполнить данный пробел.
Публичный финансовый контроль как составная часть процесса 
осуществления управленческой деятельности стал одной из тех сфер, 
в которой внедрение цифровых технологий открыло значительные возможности. Во всех сферах финансовой деятельности контрольно-надзорные органы стали создавать различные информационные системы, 
специальные программные продукты и внедрять различные цифровые 
технологии, в том числе и искусственный интеллект.
Основной целью публичного финансового контроля является 
не только выявление нарушений финансового законодательства и привлечения к ответственности, но прежде всего обеспечение эффективной системы их предупреждения, предотвращения причинения ущерба 
публичным интересам или минимизации их последствий.
Исторически путь к цифровизации деятельности контрольно-надзорных органов шел через автоматизацию управленческих процессов 
и информатизацию. В связи с этим необходимо различать использование автоматизированных систем, осуществление публичного финансового контроля с использованием цифровых технологий и цифровой 
4

Предисловие
публичный финансовый контроль, поскольку каждый из них имеет 
свои особенности.
Цифровизация публичного финансового контроля привела к формированию новых сущностей, таких как «цифровой контролер», «цифровой профиль», «оператор цифровых платформ», которые требуют 
своего исследования и обеспечения правового регулирования.
Внедрение цифровых технологий требует переосмысления правового регулирования, в частности, появляются отдельные акты, регулирующие технические характеристики и функционирование цифровых 
платформ, государственных информационных систем, а также техническая возможность непосредственно закладывать в код определенное 
правило поведения. Соответственно, происходит расширение источников правового регулирования общественных отношений, возникающих в условиях цифровизации публичного финансового контроля, что 
требует переосмысления и анализа.
В предлагаемой для прочтения монографии сделана попытка дать 
ответы на обозначенные вопросы и пригласить научное сообщество 
к дальнейшей дискуссии.

ГЛАВА I
ЦИФРОВОЙ ПУБЛИЧНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 
КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ПУБЛИЧНОГО 
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 
1.1. Содержание и понятие цифрового публичного 
финансового контроля
Исследование категории «цифровой публичный финансовый 
контроль» требует обратиться к рассмотрению предпосылок ее формирования, а именно: цифровизации финансовой сферы и государственного управления. Цифровизация финансовой сферы представляет интерес, поскольку в рамках настоящего исследования под 
публичным финансовым контролем понимается деятельность субъектов публичного финансового контроля, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия, направленные на обеспечение 
финансового суверенитета Российской Федерации, т.е. стабильности 
национальной денежной единицы, бесперебойного функционирования денежно-кредитной системы, национального финансового рынка, национальной платежной системы, повышения капитализации 
российских компаний, сбалансированности бюджетов бюджетной 
системы, формирования источников долгосрочных финансовых ресурсов на территории государства. Рассмотрение цифровизации государственного управления обусловлено тем фактом, что публичный 
финансовый контроль является неотъемлемой частью финансовой 
деятельности как управленческой деятельности, которая, в свою 
очередь, является направлением государственного управления. Соответственно, все процессы и изменения, которые происходят в государственном управлении, непосредственно оказывают влияние 
на публичный финансовый контроль, процедуру его осуществления, 
поскольку выстраивается иным образом взаимодействие внутри системы публичной власти.
Обратимся к истории цифровизации финансовой сферы. Хозяйствующие субъекты в финансовой сфере одними из первых начали 
внедрять новые технологии в свою деятельность, причем в первую 
очередь таковыми стали банки. Отдельное направление по развитию 
и использованию финансовых технологий получило название Финтех 
(FinTech). Само слово было образовано от двух составляющих «фи6

1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
нансовые» (financial) и «технологии» (technology). Финтех в широком 
смысле определяют как компьютерные программы и другие технологии, используемые для поддержки и обеспечения банковских и финансовых услуг
1. Основное его влияние связано с теми изменениями 
в методах работы и сотрудничества и взаимодействия финансовых 
учреждений с клиентами, регулирующими органами и другими участниками финансовой индустрии
2, которые он оказывает. Финтех – это 
использование инновационных моделей для ведения бизнеса в финансовой сфере, что делает его более конкурентоспособным. Учитывая, 
что использование технологий позволяет обеспечить комплексное 
предоставление различных финансовых услуг, которые могут быть 
сопутствующими, то количество компаний, работающих в этом направлении, неуклонно росло. 
История внедрения крупными банками информационных технологий началось еще в 1960 г., когда стали создаваться специализированные департаменты, целью деятельности которых было создание 
корпоративных систем, выстраивания взаимодействия внутри банка. 
В США с 1980-х гг. начался процесс обеспечения возможности клиентам заполнять заявления онлайн, использование электронных интерфейсов стало шире распространяться среди финансовых организаций, 
появляются системы электронных торгов. Следующей поворотной 
датой в развитии финансовых технологий становится кризис 2008 г., 
в результате которого многие высококвалифицированные специалисты
3, занимающиеся ими в крупных банках, потеряли работу, занялись 
предпринимательской деятельностью в сфере финансовых технологий. 
Финтех-стартапы стали активно развивать финансовые технологии, 
в том числе и применять разработки с искусственным интеллектом. 
Постепенно хозяйствующие субъекты в других сферах обратили внимание на те преимущества, которые дают новые технологии, и стали 
их внедрять в свою деятельность.
1  EY Law Services for FinTech/RegTechs. April, 2021. URL: https://assets.ey.com/
content/dam/ey-sites/ey-com/en_ch/topics/financial-services/ey-fintech-brochure-final.
pdf?download (дата обращения: 10.04.2024).
2  Ibid.
3  Например, один из крупнейших поставщиков цифровых альтернативных банковских решений был основан в 2014 г. Николаем Сторонским, который был трейдером 
в Credit Suisse и Lehman Brothers, и Владом Яценко, работавшим до этого в качестве разработчика программного обеспечения в Credit Suisse Deutsche Bank. См.: URL: https://
www.forbes.com/sites/philipsalter/2015/12/09/london-fintech-entrepreneur-talking-abouta-revolution/#77da394d7b21 (дата обращения: 10.01.2024).
7

Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
Подобное развитие финансовых технологий, несомненно, потребовало от государства и уполномоченных органов обратить внимание 
на эту сферу и отвечать на те новые вызовы, которые стали возникать 
при осуществлении как регулирования, так и контрольно-надзорной 
деятельности.
В статье «Трансформация управления через цифровизацию»
1, 
подготовленной «МакКинзи и Компания», в качестве причин трансформации государственного управления выделяется изменение 
функционирования компаний с помощью цифровых технологий 
и возникновение ожиданий граждан аналогичного подхода к взаимодействию, предоставлению государственных услуг со стороны 
государственных органов. С данным выводом следует согласиться, но нельзя его рассматривать в качестве единственной причины 
без учета необходимости государства не только преобразовать свои 
процессы для соответствия ожиданиям населения и хозяйствующих 
субъектов с целью повышения эффективности государственного 
управления, но и обеспечения необходимого управленческого воздействия на происходящие процессы по изменению деятельности 
хозяйствующих субъектов, в том числе в финансовой сфере, регулирования деятельности новых субъектов, обеспечение защиты интересов, жизни и здоровья граждан, а также государства, включая 
обеспечение безопасности и стабильности. 
Использование технологий в сфере государственного управления 
получило название GovTech, что сочетает в себе «government» (пер. с англ. 
«правительство», «государство») и «technology» (пер. с англ. «технологии»). В исследовании Всемирного банка «GovTech: новый рубеж в цифровых технологиях, трансформация управления»
2 процесс эволюции 
государственного управления включает следующие стадии:
– аналоговое управление, сфокусированное на внутренних процессах, являющихся закрытыми, где правительство выполняет роль 
поставщика;
– электронное управление, ориентированное на пользователя, 
при этом с односторонней коммуникацией и предоставлением услуг 
1  Transforming Government through Digitalization. 2016. URL: https://www.mckinsey.
com/~/media/mckinsey/industries/public%20and%20social%20sector/our%20insights/transforming%20government%20through%20digitization/transforming-government-through-digitization.pdf (дата обращения: 01.03.2024).
2  GovTech: The New Frontier in Digital Government Transformation. November, 2020. 
URL: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/805211612215188198-0090022021/original/GovTechGuidanceNote1TheFrontier.pdf (дата обращения: 01.03.2024).
8

1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
со стороны органов управления, при этом сочетается использование 
информационных технологий, которые автоматизируют те же процессы, что и при осуществлении аналогового управления;
– цифровое управление, в котором процедуры управления являются 
цифровыми по существу, процессы являются управляемыми пользователями государственных услуг, и само управление организовано 
как платформа, являющаяся открытой по умолчанию, ориентирована 
на данные государственного сектора, представляя собой проактивное 
управление;
– GovTech, которое ориентировано на граждан, где получение государственных услуг является универсальным и доступным, направление 
трансформации определено как всеобъемлющее управление на основе 
цифрового преобразования, являющееся эффективной и прозрачной 
системой управления
1.
В статье «Трансформация управления через цифровизацию»
2, подготовленной «МакКинзи и Компания», отмечается, что государства 
сосредотачивают свое внимание на цифровизации в четырех сферах: 
услуги, процессы, решение и обмен данными. При этом авторами 
предлагается разделить рассмотрение цифровизации государственного управления, разделив на два блока: анализ возможностей использования инноваций для граждан и бизнеса и средства, которые 
способствуют развитию инноваций во всех сферах государственного 
управления
3. В первом блоке рассматриваются следующие составные 
элементы, в которых осуществляется цифровизация:
– государственные услуги, где выделяются направление оцифровки 
точек контакта, создание консолидированных платформ онлайн-доступа, гражданских и деловых порталов, платформ обмена сообщениями 
и платежных платформ;
– управленческие процессы, содержащие автоматизацию транзакционных процессов, внедрение цифровых технологий в разные сферы 
(медицина, социальная сфера, образование и иные); 
– принятие управленческих решений на основе предикативной 
аналитики, крупномасштабное облачное хранение данных
4.
Во втором блоке выделяются следующие средства, способствующие 
развитию инноваций по всех государственных системах:
1  GovTech: The New Frontier in Digital Government Transformation. November, 2020. 
2  Transforming Government through Digitalization. 2016.
3  Там же.
4  Там же.
9

Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
– стратегия, предполагающая обеспечение тесной связи с более 
широкими приоритетами государства, амбициозных конкретных целей, ориентацию на опыт граждан и бизнеса, внимание к потребностям 
социально незащищенных слоев населения;
– государственное управление и его организация, где выстраивание 
организационной структуры поставлено в зависимость от тех целей, 
которые поставлены государством, на основе принципа подотчетности 
за темпы и масштаб развития и выстраивания взаимодействия, в том 
числе и создание механизмов финансирования развития инноваций 
и эффективности использования финансовых ресурсов. При этом нормативная правовая база, обеспечивающая организацию государственного управления, должна соответствовать открытости и результатам 
апробации с точки зрения эффективности и удобства для граждан;
– лидерство, талант и культура, что предполагает осведомленность 
управленческих кадров о тенденциях и возможностях, наличие технического обеспечения, программ по привлечению и удержанию талантливых работников, обладающих необходимой квалификацией для 
создания, внедрения и использования цифровых технологий;
– совместное использование данных уполномоченными органами 
власти, что требует обеспечения использования открытых публичных 
реестров, однорангового обмена данными, совместного создания решений с участием частного сектора (организаций и граждан);
– технологии, которые предполагают двухскоростную модель для 
быстрого развертывания новых услуг, ускоренной разработки в масштабе государства, создание и использование аналитических платформ для поддержки усилий в области больших данных и открытых 
данных при условии обеспечения надежных мер кибербезопасности 
и контроля
1.
Таким образом, с одной стороны, внедрение новых технологий 
в деятельность финансовых организаций повлекло за собой изменение функционирования центральных банков и регуляторов и принятие ими норм, регулирующих новые общественные отношения, 
а позднее трансформация органов государственной власти и местного 
самоуправлением стала закономерным ответом на изменение общественных отношений в различных секторах экономики – с другой 
стороны. Получение качественно других результатов, повышение 
эффективности благодаря использованию цифровых технологий 
открыло новые возможности и для государственного сектора, а со1  Transforming Government through Digitalization. 2016.
10