Правовое регулирование публичного финансового контроля

И. О. Антропцева
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ
ÌÎÑÊÂÀ 2024

УДК 347.734
ББК 67.404
А72
Автор:
Антропцева Ирина Олеговна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения рыночной экономики Института государственной 
службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, автор научных работ в области финансового права.
Рецензенты:
Черникова Елена Вадимовна, профессор, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, заведующий кафедрой правового регулирования 
экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Цинделиани Имеда Анатольевич, доцент, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой финансового права, профессор кафедры финансового права 
Российского государственного университета правосудия.
	
Антропцева, Ирина Олеговна.
А72	 	 Правовое регулирование публичного финансового контроля : [монография] / И. О. Антропцева. – Москва : Статут, 
2024. – 254 с.
ISBN 978-5-8354-2015-5 (в пер.)
Вопрос обеспечения эффективного функционирования всей финансовой 
системы государства является одним из важнейших для устойчивого развития 
государства и обеспечения его суверенитета, что приобрело особую актуальность в условиях санкционного давления. Автором монографии исследована 
категория публичного финансового контроля и его значение для обеспечения 
финансового суверенитета государства, проанализирован состав субъектов, которые осуществляют публичный финансовый контроль, включающий не только 
уполномоченные органы, но и отдельных субъектов частного права. 
Для научных работников, преподавателей и обучающихся управленческих 
и юридических вузов, государственных и муниципальных служащих. 
УДК 347.734
ББК 67.404
ISBN 978-5-8354-2015-5
© Антропцева И. О., 2024
© Рождественская Т. С., предисловие, 2024
© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2024

ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие.
...........................................................................................4
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе 
финансового контроля.
............................................................................6
1.1.	 Понятие и содержание публичного финансового контроля.
........6
1.2.	 Категория публичного интереса в концепции публичного 
финансового контроля.................................................................31
1.3.	 Место публичного финансового контроля в системе 
финансового права.......................................................................46
1.4.	 Правовое регулирование принципов осуществления 
публичного финансового контроля.............................................65
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов 
публичного финансового контроля........................................................91
2.1.	 Система органов публичного финансового контроля 
и их полномочия...........................................................................91
2.2.	 Правовое регулирование взаимодействия органов 
публичного финансового контроля и общества.
....................... 119
2.3.	 Правовое регулирование взаимодействия субъектов 
публичного финансового контроля и иных 
уполномоченных субъектов.
.......................................................140
Глава III. Правовое регулирование отдельных видов публичного 
финансового контроля в условиях цифровизации.
...............................152
3.1.	 Особенности правового регулирования публичного 
финансового контроля в бюджетной сфере.
.............................. 152
3.2.	 Особенности правового регулирования публичного 
финансового контроля в сфере налоговых отношений............192
3.3.	 Особенности правового регулирования публичного 
финансового контроля в денежно-кредитной сфере................204
Список литературы.
.............................................................................218
Приложения........................................................................................248

ПРЕДИСЛОВИЕ
Представленная монография является первым комплексным исследованием публичного финансового контроля, в котором анализируются его особенности и содержание.
В отдельных работах в последнее время встречается упоминание 
публичного финансового контроля с учетом законодательного введения термина «публичная власть», но содержание и основные характеристики не раскрываются. В современных условиях наблюдается 
расширение предмета финансового права как в связи с появлением 
новых общественных отношений, так и в связи с изменением существующих, что сказывается и на контроле за движением финансовых 
потоков, формированием и использованием различных фондов денежных средств. Для решения грандиозных задач, стоящих перед Российской Федерацией, и качественного изменения развития экономики 
страны особое значение приобретает эффективность использования 
каждого рубля, что обеспечивается путем осуществления публичного 
финансового контроля. 
В условиях внешних угроз и жесткого санкционного давления 
со стороны недружественных стран, которые направлены на дестабилизацию прежде всего финансовой сферы, возрастает потребность 
в обеспечении финансового суверенитета Российской Федерации, что 
является целью публичного финансового контроля. 
Введение понятия «публичный финансовый контроль» ставит перед 
наукой финансового права задачу выяснения его соотношения с категорией «финансовый контроль», а также определение места в системе 
финансового права. Проведенное исследование показало, что отождествление данных терминов методологически неверно, целесообразнее 
рассматривать публичный финансовый контроль как составную часть 
финансового контроля. К особенностям публичного финансового контроля следует, по мнению автора, относить наличие особого субъектного 
состава, направленность на обеспечение достижения публичного интереса, применение новых методов наряду с традиционными. 
Основу правового регулирования составляют принципы публичного 
финансового контроля, при этом их состав имеет свои особенности 
в зависимости от вида финансовых отношений, в которых осуществляется контрольно-надзорная деятельность.
В связи с нормативным правовым закреплением системы органов 
публичной власти отдельного осмысления требует и состав субъектов 
4

Предисловие
публичного финансового контроля, которые включают в себя не только органы, входящие в систему органов публичной власти, но и иные 
уполномоченные субъекты, которые в силу особенности осуществляемой ими деятельности вовлечены в процесс осуществления контроля 
и надзора, направленного на обеспечение публичного интереса.
Следует также отметить, что с учетом комплексного характера института публичного финансового контроля, наличием регулирующих 
его норм в различных нормативных правовых актах представляется 
актуальным исследование вопросов особенностей осуществления публичного финансового контроля в бюджетной, налоговой и денежнокредитной сфере. С учетом установленных приоритетов в развитии 
государства в последнее время приобретают все большее значение 
меры, направленные на предупреждение и пресечение финансовых 
нарушений, а также анализ причин их возникновения, что ведет к расширению осуществления экспертно-аналитической деятельности 
органами публичного финансового контроля. Результаты указанной 
деятельности становятся важным источником для совершенствования 
финансового законодательства, устранением пробелов правового регулирования, а также принятия управленческих решений. 
Настоящая монография может быть использована в учебном процессе, при подготовке научных работ по заявленной проблематике, 
а также сделанные выводы и предложения могут быть полезными для 
нормотворческой деятельности.
Т.Э. Рождественская,
д-р юрид. наук, проф., профессор кафедры финансового права 
Московского государственного юридического университета 
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ГЛАВА I
ПУБЛИЧНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 
В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля 
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью 
осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. На протяжении истории развития финансовой деятельности одновременно с изменением ее видов, развитием общественных отношений трансформировались формы и методы финансового 
контроля, появлялись новые субъекты, его осуществляющие. 
В Конституцию РФ были внесены изменения, одобренные в ходе 
общероссийского голосования 1 июля 2020 г., в части закрепления 
в подп. «г» ст. 71 организации публичной власти в качестве вопросов 
ведения Российской Федерации. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ на Президента РФ возложены полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов, 
входящих в единую систему публичной власти. Также особое значение 
имеет ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, содержащая положения о включении в единую систему публичной власти в Российской Федерации 
органов государственной власти и органов местного самоуправления, 
поскольку до указанных изменений они фактически были отделены 
от системы власти в государстве, что в качестве недостатка отмечалось 
в правовой доктрине. Конституционные основы единой системы органов публичной власти нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном 
законе от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской 
Федерации»
1, в котором было дано определение единой системы публичной власти. Как считает Е.Ю. Грачева, «принципиально важным 
стало использование наукой финансового права категорий «публичные финансы», «публичные интересы», что оказывает существенное влияние на определение предмета и метода финансового права, 
правовые основы, а также уточнение его системы»
2. Соответственно, 
1  Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации// СЗ РФ. 2020. № 50 (ч. III). Ст. 8039.
2  Грачева Е.Ю. Публичный финансовый контроль – веление времени // Финансовое право: проблемы теории и практики: Сб. науч. ст. / Отв. ред. А.В. Реут. М.: Проспект, 2016. С. 69.
6

1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
законодательные нововведения требуют переосмысления категории 
«финансовый контроль» и введения понятия «публичный финансовый контроль». На наличие публичной составляющей финансового 
контроля в правовой доктрине неоднократно обращалось внимание
1, 
например, С.О. Шохин при рассмотрении вопросов о необходимости 
разработки принципиально новых подходов к осуществлению государственного контроля над бюджетными потоками пришел к выводу 
о необходимости в будущем замены государственного финансового 
контроля на публичный финансовый контроль
2. При этом комплексного исследования понятия «публичный финансовый контроль» и его 
содержания в правовой доктрине не проводилось. Таким образом, 
представляется целесообразным проанализировать и определить категорию «публичный финансовый контроль». 
Несмотря на введение в нормативные правовые акты терминов 
«публичная власть», определения единой системы публичной власти, 
законодателем термин «публичный финансовый контроль» не используется. Действующее законодательство Российской Федерации 
оперирует категориями «государственный финансовый контроль», 
«налоговый контроль», «банковский надзор», «надзор и наблюдение 
в национальной платежной системе», «валютный контроль», «финансовый мониторинг». В настоящее время в нормативных правовых актах 
финансовый контроль употребляется исключительно применительно 
к сфере бюджетных отношений, что нашло свое отражение в статьях 
Бюджетного кодекса РФ. В науке финансового права детально рассматривается более широкое понятие «финансовый контроль» как 
собирательное для обозначения всей контрольно-надзорной деятельности в финансовой сфере, которое следует отличать от используемого 
в бюджетном законодательстве Российской Федерации термина «государственный финансовый контроль». 
Одним из ключевых вопросов для определения понятия «публичный финансовый контроль» является определение его соотношения 
с понятием «финансовым контролем».
В науке финансового права термин «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль» неоднократно исследовал1  См.: Грачева Е.Ю. Публичный финансовый контроль – веление времени // Финансовое право: проблемы теории и практики: Сб. науч. ст. / Отв. ред. А.В. Реут. М.: 
Проспект, 2016. С. 70.
2  Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов 
субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы): Дис. … д-ра юрид. наук / 
С.О. Шохин. М., 1999. С. 27. 
7

Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
ся. По мнению Е.Ю. Грачевой, «финансовый контроль охватывает 
не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере 
публичных финансов, осуществляется не только государственными, 
муниципальными органами и их представителями, но и уполномоченными на то законодательством иными лицами»
1. В Энциклопедии 
российского финансового права под финансовым контролем понимается «деятельность уполномоченных публичной властью органов, 
организаций и субъектов за соблюдение законности в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов 
денежных средств в целях эффективной финансовой политики для достижения стоящих перед обществом целей и задач»
2. А.А. Ялбулганов 
определяет финансовый контроль следующим образом: «основанная 
на нормах финансового права система мероприятий по контролю 
за экономической обоснованностью использования государственных 
финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины и достоверностью финансовых операций, порядком формирования и использования федерального и регионального бюджетов, эффективностью 
использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств 
Российской Федерацией, состоянием государственного внутреннего 
долга»
3. Е.В. Овчарова рассматривает финансовый контроль «как 
контрольную функцию финансов (с экономической точки зрения), 
функцию публичной финансовой деятельности, государственного 
и муниципального регулирования и управления (с правовой точки 
зрения)»
4. И.И. Кучеров придерживается позиции, что «финансовый 
контроль можно определить как составную часть государственного 
контроля, представляющую собой целенаправленную деятельность 
уполномоченных лиц, которые обязаны выявлять в финансовой сфере в рамках проводимых проверочных мероприятий, предупреждать 
и пресекать нарушения финансового законодательства, привлекать 
1  Грачева Е.Ю. Публичный финансовый контроль – веление времени // Финансовое право: проблемы теории и практики: Сб. науч. ст. / Отв. ред. А.В. Реут. М.: Проспект, 2016. С. 70.
2  Энциклопедия российского финансового права / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Р.Е. Артюхина. М.: Проспект, 2024. С. 793.
3  Ялбулганов А.А. Предмет и система финансового права. М.: ИППИ, 2015. С. 164.
4  Овчарова Е.В. Финансовый контроль в Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 
2019. С. 13.
8

1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
виновных к ответственности посредством применения финансовых 
и иных санкций, возмещать финансовый ущерб в целях создания 
эффективного финансового механизма и построения стабильной 
финансовой системы»
1.
Приведенные определения показывают многоаспектность
2 финансового контроля, что было выделено в диссертационном исследовании Е.Ю. Грачевой. При этом следует отметить доминирование 
деятельностного подхода при дефинировании рассматриваемой категории. И.А. Цинделиани методологически при рассмотрении понятия 
«финансовый контроль» предлагает применять следующие подходы: 
институциональный, процессуальный, комплексный, управленческий 
и деятельностный
3, что только подтверждает многоаспектность рассматриваемого термина. 
Анализ приведенных определений позволяет выделить основные 
черты финансового контроля:
– цель осуществления – обеспечение соблюдения финансового законодательства раскрывается через реализацию финансовой политики, 
достижение целей и задач, стоящих перед государством и обществом;
– непосредственная связь с финансовой деятельностью;
– субъекты финансового контроля – государственные и муниципальные органы, организации и иные уполномоченные субъекты;
– объекты финансового контроля – государственные, муниципальные и иные организации, физические лица, граждане-предприниматели.
Кроме того, в научной литературе при рассмотрении финансового 
контроля выделяют источники правового регулирования, предмет, 
принципы его осуществления, методы, формы.
По нашему мнению, публичный финансовый контроль является 
составной частью финансового контроля, поскольку, с одной стороны, для него характерны те же источники правового регулирования, 
принципы, цели осуществления, формы, предмет и содержание финан1  Контроль в финансово-бюджетной сфере: Науч.-практ. пособие / И.И. Кучеров, 
Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: 
ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. 320 с.
2  Например: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного 
финансового контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 236; Актуальные проблемы финансового права / Под ред. А.Д. Селюкова, И.А. Цинделиани М.: 
Юстиция, 2019.
3  Актуальные проблемы финансового права / Под ред. А.Д. Селюкова, И.А. Цинделиани. М.: Юстиция, 2019. С. 158.
9

Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
сового контроля, с другой стороны, имеет свои особенности, которые 
позволяют его выделить в самостоятельную категорию. 
Представляется, что публичный финансовый контроль охватывает 
более узкую совокупность общественных отношений. Разграничить два 
рассматриваемых понятия полагаем целесообразным по следующим 
основаниям:
1) по субъектам:
– финансовый контроль осуществляется системой органов публичной власти, аудиторскими организациями (независимыми аудиторами), структурными подразделениями хозяйствующих субъектов 
(бухгалтерией, финансовыми отделами), обществом. Учитывая, что 
финансовый контроль осуществляется и как внутрихозяйственный, 
общественный и аудиторский контроль, то у хозяйствующих субъектов, общества и аудиторских организаций (независимых аудиторов) отсутствует полномочие по возложению таких полномочий 
на иных лиц;
– публичный финансовый контроль осуществляется органами, 
входящими в систему органов публичной власти (федеральные органы, 
органы власти субъектов Российской Федерации, органами местного 
самоуправления, Банком России и иными органами, наделенными 
властными полномочиями в финансовой сфере), осуществляющими 
взаимодействие между собой по трем направлениям: организационно-правовому, финансовому и функциональному и привлекаемыми 
вспомогательными субъектами, имеющими особый правовой статус, 
на которых действующим финансовым законодательством возложены 
отдельные контрольные полномочия в связи с наличием публичной 
значимости осуществляемой ими деятельности и возможностью влиять 
на функционирование финансовой системы. Более детально состав 
субъектов публичного финансового контроля будет рассмотрен в гл. II 
настоящего исследования. Поскольку финансовый контроль осуществляется и как внутрихозяйственный контроль, то у хозяйствующих 
субъектов отсутствует полномочие по возложению таких полномочий 
на иных лиц;
2) по методам:
–  в рамках финансового контроля используются следующие методы: ревизия, проверки, обследование, инвентаризация, мониторинг, 
анализ, запрос документов;
– публичный финансовый контроль характеризируется применением дополнительно к обозначенным новых методов, появление 
которых обусловлено процессами цифровизации: бюджетный конт10