Актуальные проблемы административно-правового регулирования

Всероссийский институт повышения квалификации 
сотрудников МВД Российской Федерации
И.А. АДМИРАЛОВА
М.В. КОСТЕННИКОВ
А.В. КУРАКИН
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МОНОГРАФИЯ
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК  342.9(075.4)
ББК  67.401
	
А31
Р е ц е н з е н т ы:
Редкоус В.М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук;
Мешалкин С.Н., доктор юридических наук, профессор, начальник научноисследовательского центра Всероссийского научно-исследовательского института МВД России
Адмиралова И.А.
А31	 	
Актуальные проблемы административно-правового регулирования  : монография / И.А.  Адмиралова, М.В.  Костенников, А.В.  Куракин. — Москва : ИНФРА-М, 2025. — 169 с. — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/2171042.
ISBN 978-5-16-020390-4 (print)
ISBN 978-5-16-112973-9 (online)
В монографии обращено внимание на отдельные проблемы административно-правового регулирования, в частности затронуты вопросы предмета охраны окружающей среды и  вопросы спортивного права. Данные 
сферы, помимо иных отраслей, являются предметом административноправового регулирования. Обращено внимание на  проблемы доктрины 
административного принуждения и  основы деликтного права. В  книге 
развивается идея полицейского права, которая самым непосредственным 
образом связана с полицейской функцией государства. Рассмотрены проблемы применения сотрудниками полиции огнестрельного оружия, физической силы и специальных средств.
Предназначена для научных и педагогических работников, а также может быть использована в учебной и научной деятельности юридических 
образовательных организаций.
УДК  342.9(075.4)
ББК  67.401
©  Адмиралова И.А., Костенников М.В., 
ISBN 978-5-16-020390-4 (print)
ISBN 978-5-16-112973-9 (online)
Куракин А.В., 2025

Введение
Административно-правовое регулирование имеет весьма широкий 
предмет. В этой связи данный вопрос своей актуальности не потеряет 
никогда. Нормы административного права, находясь в различных 
правовых институтах, касаются самых разных аспектов жизни человека, а также системы публичного и, как его части, полицейского 
управления. Несмотря на большое количество научных исследований 
по административно-правовой тематике, проблемы доктрины науки 
административного права особого внимания не привлекают. Обусловлено это рядом обстоятельств: во-первых, проблемы доктрины 
не имеют прямого практического применения; во-вторых, исследование теоретических вопросов требует необходимой подготовки 
и учета научной методологии; в-третьих, по нашему мнению, является 
ложным представление о том, что в доктрине все разработано, все 
решено и нет никакого практического смысла обращаться к устоявшимся теоретическим воззрениям. Такой подход приводит к тому, 
что в современных исследованиях имеет место поверхностный взгляд 
на текущие проблемы, игнорируются научные категории и тем самым 
формулируются неправильные выводы, которые имеют прямое практическое применение.
В представленной работе обобщен накопленный научный опыт, 
обращено внимание на некоторые проблемы административно-правового регулирования, в частности охраны окружающей среды и спорта. 
Рассмотрен такой аспект науки, как «научная биография». Идея 
популяризации научных положений, через биографию соответствующего автора впервые в текущей реальности широко использована 
К.С. Бельским1.
В работе также обращено внимание на некоторые биографические 
и научные аспекты жизни проф. А.П. Коренева, одного из «творцов» 
доктрины советского административного права. Научная биография 
дает возможность посмотреть на личность человека и ученого, оценить его идеи и положения в контексте того времени, в котором они 
были сформулированы. Доктринальные положения науки не имеют 
срока годности или срока давности, они существуют вне времени, 
не теряя при этом зачастую своей актуальности.
Нужно отметить, что наука административного права развивается, 
одним из детерминирующих факторов в этом процессе является 
административное законодательство. При этом законодательство 
нуждается в своей оценке, в том числе и через проведение различ1	
Бельский К.С. Административное и финансовое право в портретных зарисовках. Пенза, 2021. 457 с.
3

ного рода исследований. Предмет административно-правового регулирования самым непосредственным образом связан с предметом 
административного права, однако через соответствующие регулирование оказывается воздействия на самые различные отношения, 
нуждающиеся в этом. Следует отметить, что административно-правовое регулирование не ограничивается только сферой публичного 
управления, данное регулирование касается, например, и таких сфер, 
как «окружающая среда», «физическая культура и спорт». В этой 
связи охват предмета административно-правового регулирования 
практически не имеет границ.
Административно-правовое регулирование имеет две большие 
составляющие — это позитивное воздействие на общественные отношения, а также охранительное; последнее связано с применением 
мер принуждения, применением мер административной ответственности. Применение мер административной ответственности носит 
системный, можно даже сказать глобальный характер, это привело 
к тому, что в глазах обычного гражданина, да и специалиста административное право ассоциируется с применением КоАП. Данную тенденцию нельзя назвать позитивной: ужесточение правового воздействия —  все же не лучший способ правового регулирования. Однако 
нужно признать, что без применения административных наказаний, 
а также иных мер принуждения невозможно сформировать режим 
исполнения установленных обязанностей, обеспечить правопорядок, 
охрану и защиту прав граждан.
В содержании предмета административно-правового регулирования имеет место и процессуальная составляющая, посредством 
которой формируются взаимные права и обязанности сторон правового отношения связанного с применением мер принуждения. 
Процессуальные нормы в предмете административно-правового регулирования логически взаимосвязаны с материальными нормами 
и тем самым обеспечивают их действие в самых различных сферах.
Одной из составляющих предмета административно-правого регулирования является полицейское регулирование: основной для формирования предмета административного права стало именно право 
полицейское, нормы которого обеспечивают действие полицейской 
функции государства. Полицейскую функцию реализуют все органы 
государственной власти, у каждого из которых своя компетенция в соответствующем процессе. В рамках реализации полицейской функции 
и действия норм полицейского права осуществляется применение 
специальных мер пресечения, таких как применение физической 
силы; применение специальных средств и огнестрельного оружия. 
Именно в рамках действия данных мер принуждения осуществляется 
физическое воздействие на человека, имущество, в этой связи регулирование применения данных мер принуждения детально закреплены, 
4

тем не менее в вопросе применения соответствующих мер принуждения у сотрудника имеется достаточно большой объем усмотрения. 
Что, в свою очередь, создает различные риски в деле применения 
физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
В завершение необходимо отметить, что предмет административно-правового регулирования достаточно разнообразен и содержателен, кроме того, он имеет тенденцию к своему развитию, расширению правовых границ своего действия.
5

Глава 1.
ПРОБЛЕМЫ ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ (ПАМЯТИ КЛАССИКА НАУКИ СОВЕТСКОГО 
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА А.П. КОРЕНЕВА)
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки 
Российской Федерации, заслуженный сотрудник МВД СССР Коренев Алексей Прокофьевич родился 11 февраля 1931 г. в обычной 
семье, в тридцатые годы — непростое время для нашей страны. Уже 
в 13 лет Алексей Прокофьевич разнорабочий, затем ученик ремесленного училища, потом завод и поступление на юридический факультет 
Ленинградского государственного университета им. А.А. Жданова, 
который был окончен с красным дипломом. Достаточно типичная 
для многих ученых 60-х и 70-х годов прошлого столетия биография. 
С 1962 г. Алексей Прокофьевич на службе в органах внутренних дел. 
С 1976 г. он был назначен начальником кафедры административного 
права и административной деятельности ОВД МВШМ МВД СССР, 
которую возглавлял до 2000 г.
На кафедру А.П. Коренев пришел уже достаточно известным 
в стране специалистом в области административного права, а также 
с опытом работы народным судьей. А.П. Коренев был начальником 
кафедры двадцать четыре года и за это время подготовил целую 
плеяду известных правоведов, некоторые из которых продолжают 
на ней работать и по настоящее время1.
Первым адъюнктом, защитившим кандидатскую диссертацию 
под руководством А.П. Коренева, был А.С. Ловинюков; будучи уже 
опытным практиком, он исследовал проблемы безопасности дорожного движения2.
С кончины А.П. Коренева прошло уже много лет (8 ноября 2001 г.), 
но сегодня есть необходимость вспомнить некоторые положения его 
теоретических наработок в контексте доктрины административноправового регулирования.
1	
Костенников М.В., Куракин А.В. Памяти выдающегося административиста 
Алексея Прокофьевича Коренева посвящается // Административное право 
и процесс. 2018. № 2. С. 81.
2	
Ловинюков А.С. Административно-правовая охрана безопасности дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1980. 16 c.
6

Сейчас уже практически всем специалистам в сфере административного права хорошо известна монография Алексея Прокофьевича 
Коренева «Нормы административного права и их применение» (М.: 
Юридическая литература, 1978 г.). Когда-то на кафедре административного права и АД ОВД Московской вышей школы милиции 
она была настольной книгой у каждого преподавателя и адъюнкта, 
однако времена меняются, и данная работа несколько забыта. Несмотря на это, монография Коренева, изданная в свое время по материалам его докторской диссертации, актуальности своей не потеряла, 
в этой связи в представленной статье затронем вопросы относительно 
норм административного права в контексте учения А.П. Коренева 
о нормах соответствующей отрасли права. Но перед этим отметим, 
что рассматривать предмет правового регулирования в отрыве от соответствующих норм нецелесообразно. Обусловлено это тем, что 
именно нормы права определяют специфику этого предмета. Как 
писал А.П. Коренев, «…административное право представляет собой 
систему норм, регулирующих общественные отношения в сфере 
государственного управления, отношения управленческого характера, возникающих в иных сферах государственной деятельности, 
а также отношения, складывающиеся в связи с осуществлением общественными организациями функций органов государственного 
управления»1.
Весьма удачное определение предмета административного права, 
оно позволяет толковать предмет административного права достаточно широко, включая в него необходимые правовые институты. 
Обратим внимание, что понимание предмета данной отрасли также 
осуществлялось через призму процессуальной деятельности. Так, 
В.Д. Сорокин писал, что «…предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые 
отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также исполнительно-распорядительной 
деятельности компетентных субъектов, которая урегулирована административно-процессуальными нормами»2.
Понимание предмета административного права у А.П. Коренева 
и В.Д. Сорокина достаточно схожи, обозначенные ученые находились под влиянием научных идей своего научного руководителя 
Г.И. Петрова, который во многом предопределил и раскрыл научный 
потенциал представленных авторов.
Вопрос относительно предмета правового регулирования является 
одним из самых важных элементов в доктрине административного 
1	
Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 
С. 5.
2	
Сорокин В.Д. Советское административно-процессуальное право. М., 1976. 
С. 14.
7

права. Обусловлено это тем, что именно предмет определяет ключевые направления правового регулирования, дает возможность избрать необходимый инструментарий правового воздействия. А.П. Коренев определяет предмет административного права через систему 
его норм. Такой подход, несомненно, верен, обусловлено это тем, 
что каждое правовое образование — это некая система элементов, 
которые располагаются в определенной последовательности или 
классифицируются по установленным критериям. Из определения 
предмета административного права А.П. Коренева также следует, что 
нормы административного права действуют там, где складывается 
процесс управления, в этой связи нормы данной отрасли права носят 
«всепроникающий» характер. Однако нужно отметить, что нормы 
административного права касаются и отношений, которые лежат 
за рамками публичного управления. В частности, нормы рассматриваемой отрасли, помимо процесса управления, регулируют и брачносемейные отношения (в части регистрации брака и ответственности 
родителей (ст. 5.35 КоАП РФ), отношения в области организации 
труда, полицейские отношения и др. Как верно отметил А.А. Гришковец, «правовые нормы, образующие и превращающие управленческое право в компактное целое, делают это не непосредственно, 
а через административно-правовые институты»1.
В этой связи неслучаен интерес к предмету и системе административного права. Проблема предмета административного права, а также 
система данной отрасли права привлекла внимание ученых и специалистов практиков относительно недавно, обусловлено это развитием 
административного законодательства, появлением новых субъектов, 
выполняющих публичные функции. Более того, стало очевидно, что 
предмет административного права не может и не должен сводиться 
только к праву управления. Нужно отметить, что традиционный 
подход сводил предмет административного права к отрасли, которая 
регулирует отношения, складывающиеся в сфере государственного 
управления. Именно данный подход был и остается доминирующим 
как в науке административного права, так и в учебных курсах по административному праву.
В этом смысле прав П.И. Кононов, который отметил, что «…сфера 
отношений, регулируемых административным правом и образующих 
его предмет, гораздо шире сферы государственного управления»2. 
Нужно согласиться с тем, что отношения в сфере государственного 
управления регламентируются нормами различных отраслей права, 
1	
Гришковец А.А. Система административного права // Государство и право. 
2022. № 12. С. 92.
2	
Кононов П.И. О предмете современного российского административного 
права // Административное право и процесс. 2011. № 3. С. 2.
8

у каждой из которых свой предмет в регулировании исполнительной 
деятельности.
Попытки определить предмет административного права предпринимались и не один раз. В связи с чем в доктрине есть заслуживающие внимания трактовки предмета административного права. Одно 
из самых удачных, на наш взгляд, определений предмета административного права было сформулировано В.Л. Кобалевским, который 
в свое время писал, что «…административное право — есть совокупность норм, регулирующих государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности 
юридические отношения между властью и гражданами»1. Данный 
автор в настоящее время забыт, однако его работа «Советское административное право», которая издана в 1929 г., актуальности своей 
не потеряла. Автор использует терминологию, которая созвучна текущей административной реальности, а именно говорит о публичных 
службах, публичных вещах, полицейской деятельности, функцией 
которой является обеспечение безопасности, а также охрана и защита 
прав граждан. По сути, в административном праве В.Л. Кобалевского 
таится та его часть, которая является полицейским правом. В этой 
связи позволим не согласиться с К.С. Бельским, который писал, что 
«…реальный круг общественных отношений, регулируемых административным правом, не был очерчен четко ни советскими административистами, ни их предшественниками»2.
Нужно отметить, что полицейское право в свое время детерминировало развитие права административного. Как писал А.И. Елистратов, «…административное право есть определенная форма 
взаимодействия правящей власти и подвластных лиц в области 
государственного управления. В процессе исторического развития административное право сплетается своими пережитками с той формой 
властвования и подчинения, которая исторически ему предшествовала в докапиталистическую эпоху с полицией или полицейским 
правом»3. Этот тезис был сформулирован в непростое время. Поэтому 
его нужно воспринимать в контексте соответствующей эпохи, где 
популяризация полицейского права как доктринальной базы для 
дальнейшего развития административного права могла плачевно 
закончиться для ее автора. Тем не менее А.И. Елистратов косвенно, 
но все же признает важность такой части административного права, 
как право полицейское.
Сегодня полицейское право является органичной частью административного права, без свойств которого оно не может существовать 
1	
Кобалевский В.Л. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 3.
2	
Бельский К.С.  К  вопросу о  предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14.
3	
Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1923. С. 5.
9

и выполнять свои функции. В этой связи полицейское право — это 
не архаика прошлого, а реально действующий элемент права административного, который обеспечивает внутреннюю безопасность 
государства, а также безопасность отдельно взятой личности.
Говоря о предмете и системе административного права, нужно 
учитывать такой его институт, как полицейское право, однако его 
не нужно сводить только к работе МВД и иных правоохранительных 
структур, полицейское право — это достаточно широкий круг, норм 
и субъектов, их реализующих, по самому широкому спектру вопросов 
административно-правовой реальности. В этом нужно согласиться 
с В.В. Черниковым, который констатирует, что «…помимо органов 
МВД, которые правильнее именовать общей полицией, по факту 
существует довольно большая группа специализированных государственных органов, образующих полицейскую общность, деятельность 
которой намного богаче, содержательнее и, главное, функциональнее, 
чем работа общей полиции. Полицейские организации объединяет 
наличие общей цели, принадлежность к институту исполнительной 
власти, наличие права на применение мер государственного принуждения, публичность деятельности и ряд других»1.
Таким образом, полицейское право регламентирует работу целой 
системы контрольно-надзорных органов, субъектов, осуществляющих 
разрешительную деятельность, а также обладающих правом применять меры административного принуждения. И вся эта деятельность 
регламентируется нормами административного права, а точнее той 
ее частью, которая именуется полицейским правом. Можно даже 
отметить, что полицейское право — это «право общественной безопасности».
Относительно феномена полицейского права еще один ученик 
А.П. Коренева, Ю.П. Соловей, отметил, что «…полицейское право 
представляет собой совокупность норм регулирующих отношения 
в сфере осуществления полицейской деятельности, т.е. деятельности 
исполнительной власти осуществляющей безопасность личности 
общества и государства, с вторжением в сферу прав граждан»2.
Е.В. Плешков заметил, что «…до революции полицейским правом 
считалось отрасль законодательства и научная дисциплина явившаяся прообразом современного административного права. Предметом науки полицейского права является внутреннее управление»3.
1	
Черников В.В. Конституционные основы полицейской деятельности: некоторые вопросы теории и практики // Административное право и процесс. 
2018. № 12. С. 40.
2	
Соловей Ю.П. Полицейское право и его место в системе современного российского права // Полицейское право. 2005. № 1. С. 9.
3	
Плешков Е.В. Зарождение науки полицейского права в Российской Империи. М., 2009. С. 27.
10