Правовое обеспечение стратегического планирования

В Ы С Ш Е Е  
О Б Р А З О В А Н И Е
А.Ю. УЛЬЯНОВ
ПРАВОВОЕ  
ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
СТРАТЕГИЧЕСКОГО 
ПЛАНИРОВАНИЯ
УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ
Москва 
РИОР

УДК 	351
ББК 	67.401.1	 
У51
А в т о р :
Ульянов А.Ю. — кандидат юридических наук, доцент кафедры «Конституционное и административное право» Южно-Уральского государственного 
университета (национального исследовательского университета). Автор свыше 50 научных работ по актуальным вопросам публичного права, государственного и муниципального управления, значительная часть которых посвящена повышению эффективности организации и функционирования 
системы публичной власти
Р е ц е н з е н т ы :
Жихаревич Б.С. — доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института проблем региональной экономики Российской 
академии наук;
Лексин И.В. — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой 
правовых основ управления, факультета государственного управления Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
У51
Ульянов А.Ю.
Правовое обеспечение стратегического планирования : учебное 
пособие / А.Ю. Ульянов. — Москва : РИОР
, 2024. — 141 с. — 
(Высшее образование). — DOI: doi.org/10.29039/02156-9
ISBN 978-5-369-02156-9
Деятельность по правовому обеспечению стратегического планирования постоянно совершенствуется, в том числе в части положений организации проектной деятельности, цифровизации процессов, оценки сбалансированности 
системы стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам.
Особенностью данного пособия является изложение проблемных вопросов 
осуществления стратегического планирования в Российской Федерации на всех 
уровнях организации публичной власти. 
Настоящее издание может применяться в качестве дополнительного учебного пособия в ходе преподавания правовых и социально-экономических дисциплин по программам высшего образования, а также использоваться в рамках 
разработки и реализации программ дополнительного профессионального образования, направленных на формирование и развитие новых компетенций государственных и муниципальных служащих.
УДК  351
ББК 67.401.1
ISBN 978-5-369-02156-9
© 
Ульянов А.Ю.

ПРЕДИСЛОВИЕ 
Обеспечению эффективности и качества государственного управления на основе прогностического инструментария, сценарного подхода развития существующих политико-правовых событий и экономических процессов на краткосрочную и долгосрочную перспективу, 
позволяющих спланировать их развитие и предугадать наступление 
политических, экономических и иных рисков служит система стратегического планирования на всех уровнях: федеральном, региональном 
и муниципальном. 
Именно высокое качество государственного управления, скоординированность деятельности всех органов и уровней власти на правовой основе обеспечивают надлежащую реализацию прав граждан и 
социальных обязательств государства, позволяя взять под контроль ее 
влияние на различные сферы жизни общества1. 
Нормативное правовое регулирование стратегического планирования в Российской Федерации постоянно совершенствуется, в том числе в части положений организации проектной деятельности, цифровизации процессов, оценки сбалансированности системы стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам.  
Актуальность разработки настоящего учебного пособия в большей 
степени обусловлена отсутствием соответствующих систематизированных и структурированных материалов по вопросам правового 
обеспечения стратегического планирования, особенно на уровне регионального и муниципального звеньев управления. Это, в свою очередь, объясняется многими факторами, среди которых можно выделить и наступление новой «цифровой» эпохи развития общества, и 
переход к виртуальной электронной форме демократии и взаимодействия с государством, и новая модель организации публичной власти, 
развивающаяся в парадигме эффективного государства. 
Цель издания заключается в решении ряда задач по формированию 
теоретических представлений, знаний, умений и навыков, которые 
могут быть использованы в практической деятельности и представлять интерес для участников стратегического планирования, так и в 
процессе обучения студентов, аспирантов, магистрантов, обучающих 
по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Экономика», «Государственное и муниципальное управление».  
Особенностью пособия является изложение проблемных вопросов 
осуществления стратегического планирования в Российской Федерации на всех уровнях организации публичной власти.  
                                                        
1 Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: 
мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. № 2. С. 5. 
3 

Настоящее издание может применяться в качестве дополнительного учебного пособия в ходе преподавания правовых и социальноэкономических дисциплин по программам высшего образования, а 
также использоваться в рамках разработки и реализации программ 
дополнительного профессионального образования, направленных на 
формирование и развитие новых компетенций государственных и муниципальных служащих. 
Структура пособия отвечает методическим и дидактическим требованиям изложения учебного материала, включает в себя необходимые части: основную (теоретический материал), пояснительную (раскрытие терминов, понятий), методическую (контрольные вопросы, 
перечень нормативных источников, список литературы, приложение в 
виде схем и таблиц, способствующих усвоению материала).  
Овладение теоретическими и понятийными аспектами деятельности в сфере оценки эффективности стратегического планирования повышает возможности к адаптации к изменяющимся социальноэкономическим и профессиональным условиям.  
4 

ГЛАВА 1. СИСТЕМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО 
ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
§ 1.1. Понятие, основные задачи и принципы стратегического 
планирования в Российской Федерации 
Стратегическое планирование представляет собой осуществление 
специальных видов деятельности по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию устойчивого социальноэкономического развития территорий, отраслей экономики и сфер 
государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности государства.  
Стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 
172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 
(далее — Закон № 172-ФЗ). Данный закон устанавливает правовые 
основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного стратегического управления, полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного 
самоуправления и порядка их взаимодействия с общественными, 
научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. 
Содержание закона как регулятивного документа неоднократно 
дорабатывалось в сторону его децентрализации. Первоначальные версии законопроекта в основном описывали задачи и инструменты стратегического планирования на федеральном уровне. В окончательном 
варианте закона более четко просматривается идея «вертикали» стратегического планирования с позиционированием в ней роли и места 
всех уровней организации публичной власти, что отвечает реалиям 
России как федеративного государства. В результате последовательных доработок в законе удалось в большей мере отразить взаимосвязь 
и взаимообусловленность отраслевого и пространственного «срезов» 
стратегического планирования и предусмотренных в данном случае 
документов, в том числе государственных программ.  
Кроме того, были нормативно закреплены и раскрыты принципы 
осуществления стратегического планирования: единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, 
сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности, ответственности участников, прозрачности, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеримости целей, соответствия показателей целям и программно-целевой принцип  
Среди последующих изменений необходимо отметить создание 
федеральной информационной системы и введение федерального государственного реестра документов стратегического планирования. В 
5 

целях реализации данных изменений в 2015 г. был принят ряд нормативных правовых актов в развитие федеральной информационной системы стратегического планирования1, в результате чего была запущена государственная автоматизированная информационная система 
«Управление», в которой в настоящее время реализуется регистрация 
и ведение реестра документов стратегического планирования2.  
В Законе № 172-ФЗ стратегическое планирование определяется 
как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию 
социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей 
экономики и сфер государственного и муниципального управления, 
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, 
направленная 
на 
решение 
задач 
устойчивого 
социальноэкономического развития и обеспечение национальной безопасности 
Российской Федерации. 
Таким образом, стратегическое планирование включает в себя четыре основных компонента или вида «стратегирования» — целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, связанных между собой и имеющих свои особенности. 
Целеполагание представляет собой определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения 
национальной безопасности Российской Федерации; 
Прогнозирование — вид деятельности участников стратегического 
планирования по разработке научно обоснованных представлений о 
рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной 
безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и 
показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. 
Планирование — вид деятельности участников стратегического 
планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в 
                                                        
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2015 г. 
№ 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического 
планирования и ведения федерального государственного реестра документов 
стратегического планирования» // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 4067; Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2015 г. № 1278 «О 
федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление». // СЗ РФ. 2015. № 49. Ст. 6972. 
2 Официальный сайт государственной автоматизированной информационной системы «Управление» [Электронный ресурс]. Режим доступа: свободный. URL: http://gasu.gov.ru.  
6 

сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. 
Еще одним видом деятельности участников стратегического планирования является программирование. Этот вид стратегического 
планирования заключается в разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей 
и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения 
национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в 
документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. 
По мнению ученых, одной из проблем закона стал его рамочный 
характер, заключающийся в закреплении общих вопросов и игнорировании методологических принципов, а также вопросов взаимосвязи 
документов и субъектов стратегирования1. 
Анализ основных понятий, используемых в Законе № 172-ФЗ, свидетельствует о наличии ряда законодательных пробелов, внутренних 
противоречий, терминологических искажений и неточностей.  
Во-первых, сам термин «стратегическое планирование», с одной 
стороны включает понятие «планирование», с другой стороны, подразумевает реализацию документов стратегического планирования. 
Представляется, что более правильным с точки зрения юридической 
терминологии в данном контексте будет использование формулировки «стратегическое развитие».  
Во-вторых, стратегическое планирование определяется как деятельность участников стратегического планирования, что терминологически неверно, поскольку данное определение содержит логическую ошибку («порочной круг»), суть которой заключается в определении понятия «стратегическое планирование» с помощью того же 
самого понятия. 
В-третьих, определение некоторых терминов содержит логические 
противоречия. Например, «планирование» определяется как деятельность по разработке и реализации деятельности, планов деятельности, 
направленная на достижение целей и приоритетов, содержащихся в 
документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Кроме того, вызывает вопросы соотношение понятия «планирование» с реализацией деятельности, с одной стороны, и 
целеполаганием, с другой стороны. То есть по смыслу закона плани                                                        
1 Селиверстов В. Е. Стратегическое планирование и стратегические просчеты: российские реалии и тенденции // Регион: экономика и социология.  
2016. № 4. С. 37.  
7 

рование как таковое не охватывает целеполагание, но при этом включает одновременно разработку и реализацию документов, что изначально вносит противоречие в понимание этих терминов. 
Правовое регулирование стратегического планирования основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, Законом 
№ 72-ФЗ, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. 
Как следует из вышеуказанной нормы, действующая система стратегического планирования основывается на положениях российской 
Конституции. Вместе с тем Закон № 172-ФЗ, который является базовым федеральным законом в данной сфере, на сегодняшний день не 
учитывает ряд поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 году. В частности, речь идет о федеральных территориях, которые не входят в состав каких-либо субъектов Российской 
Федерации. Одна из таких территорий была образована на основании 
Федерального закона от 22 декабря 2020 года № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус».  
Положения Закона № 172-ФЗ не учитывают данного изменения, 
как и не устанавливают особенности осуществления стратегического 
планирования на других территориях, где действует особый преференциальный режим (закрытые административно-территориальные 
образования, территории опережающего социально-экономического 
развития, наукограды, инновационные научно-технологические центры, территории, относящиеся к Арктической зоне, свободный порт 
Владивосток, инновационный центр «Сколково», территория военного инновационного технополиса «Эра»).  
Основными задачами стратегического планирования являются: 
1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; 
2) определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 
3) определение приоритетов социально-экономической политики, 
целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального 
8 

управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 
4) выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов 
Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения 
национальной безопасности Российской Федерации, обеспечивающих 
наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов; 
5) формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих 
достижение 
целей 
и 
решение 
задач 
социальноэкономического развития на всех уровнях организации публичной 
власти, а также обеспечения национальной безопасности государства; 
6) определение ресурсов для достижения целей и решения задач 
социально-экономической политики и социально-экономического 
развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и 
муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 
7) координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического 
планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и 
параметрам ресурсного обеспечения; 
8) организация мониторинга и контроля реализации документов 
стратегического планирования; 
9) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое 
обеспечение стратегического планирования; 
10) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования. 
Организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на системе специальных принципов, обеспечивающих реализацию задач и определяющих деятельность участников стратегического планирования. 
Принцип единства и целостности означает единство принципов и 
методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования. 
Принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий 
органами государственной власти Российской Федерации, органами 
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами 
местного самоуправления муниципальных образований, в пределах 
которых участники стратегического планирования самостоятельно 
определяют цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Россий9 

ской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих 
задач. 
Принцип преемственности и непрерывности означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов 
стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования. 
Принцип сбалансированности системы стратегического планирования означает согласованность и сбалансированность документов 
стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации. 
Принцип результативности и эффективности стратегического 
планирования означает, что выбор способов и методов достижения 
целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должен основываться на 
необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования. 
Принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что участники стратегического планирования несут 
ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления 
мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 
и за результативность и эффективность решения задач социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности 
Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии 
с законодательством Российской Федерации. 
Принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования означает, что документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию. 
Принцип реалистичности означает, что при определении целей и 
задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического 
планирования должны исходить из возможности достижения целей и 
решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков. 
Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и 
утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, 
10