Государственная и муниципальная служба

В Ы С Ш Е Е  
О Б Р А З О В А Н И Е
А.Ю. УЛЬЯНОВ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
СЛУЖБА
УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ
Москва
РИОР

УДК 	342.98
ББК 	67.401.1	 - ------У51
А в т о р :
Ульянов А.Ю. — кандидат юридических наук, доцент кафедры «Конституционное и административное право» Южно-Уральского государственного 
университета (национального исследовательского университета). Автор свыше 50 научных работ по актуальным вопросам публичного права, государственного и муниципального управления, значительная часть которых посвящена повышению эффективности организации и функционирования 
системы публичной власти
Р е ц е н з е н т ы :
Безруков А.В. — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры 
конституционного, административного и муниципального права, Сибирский федеральный университет, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, Сибирский юридический институт МВД России;
Лексин И.В. — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой 
правовых основ управления факультета государственного управления, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
У51
Ульянов А.Ю.
Государственная и муниципальная служба : учебное пособие / 
А.Ю. Ульянов. — Москва : РИОР
, 2024. — 149 с. — (Высшее образование). — DOI: doi.org/10.29039/02157-6
ISBN 978-5-369-02157-6
В учебном пособии изложены ключевые вопросы регулирования служебных отношений в Российской Федерации. Рассмотрены принципы построения, система и виды государственной службы, раскрыты основные элементы правового статуса государственного и муниципального служащего, а 
также вопросы, связанные с поступлением и эффективным прохождением 
службы в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Пособие предназначено для студентов юридических специальностей, магистрантов, аспирантов, преподавателей и практических работников. Материалы пособия могут быть использованы в процессе осуществления деятельности, связанной с государственным и муниципальным управлением.
УДК  342.98
ББК 67.401.1
ISBN 978-5-369-02157-6------© 
Ульянов А.Ю.

ПРЕДИСЛОВИЕ 
В современных условиях развития общественной жизни требуется применение новых подходов в решении и переосмыслении проблем эффективности функционирования публичной власти на всех уровнях ее организации. Предлагаемое 
учебное пособие представляет собой совокупность теоретических, практических и методических материалов по вопросам государственной и муниципальной службы. 
Данное учебное пособие направлено на формирование 
комплекса теоретических знаний, умений и навыков, которые могут быть использованы в практической деятельности, 
связанной с государственным и муниципальным управлением, эффективным прохождением службы в органах государственной власти и органах местного самоуправления.  
Целью настоящего издания является формирование у обучающихся системных представлений о государственной и 
муниципальной службе.  
Автор ставил перед собой такие задачи: 
– дать студенту, будущему специалисту в области управления, глубокие и систематизированные знания о сущности, 
принципах организации и функционировании государственной и муниципальной службы, ее актуальных проблемах и 
задачах; рассмотреть сложившуюся практику правового регулирования государственной и муниципальной службы; 
– рассмотреть вопросы профессиональной компетентности служащих, технологии формирования аппарата государственного управления, планирования и развития карьеры, 
подготовки, переподготовки, повышения квалификации, аттестации служащего, его социальной защищенности и нравственных основ деятельности;  
– сформировать у обучающихся умения самостоятельной 
работы с нормативной правовой базой с учетом ее постоянного изменения и обновления;  
– ознакомить обучающихся с основными направлениями 
реформирования в области государственной и муниципальной службы и перспектив ее развития;  
3 

– проанализировать практику работы органов государственной власти и местного самоуправления и определить 
основные направления ее совершенствования;  
– воспитать уважение к закону, правам и свободам личности, нетерпимость к коррупционному и иному противоправному поведению. 
Материалы учебного пособия могут быть использованы в 
ходе преподавания учебных дисциплин по программам высшего образования бакалавриата, специалитета и магистратуры по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Судебная и правоохранительная деятельность» и другим направлениям, а также использоваться в рамках разработки и реализации программ дополнительного профессионального образования. 
Структура пособия отвечает методическим и дидактическим требованиям изложения учебного материала, включает 
в себя необходимые части: основную (теоретический материал) и учебно-методическую (контрольные вопросы, тесты 
и практические задания), перечень нормативных источников, 
список литературы.  
4 

 
ТЕМА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНЫ. 
ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 
Деятельность государства является сложным понятием, 
требующим доктринального уточнения его содержания. Понятие «деятельность государства» тесно связано с теоретикоправовой категорией «функции государства». В теории права 
функции государства — это основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, 
цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами1. Таким образом, деятельность государства представляет собой реализацию его функций органами публичной власти.  
Еще более сложным в доктринальном смысле является 
конституционно-правовая категория «деятельность органов 
публичной власти», которая в текущем понимании должна 
охватывает не только деятельность государственных органов, но функции органов местного самоуправления. В нормативных источниках, как правило, используются понятия 
«задачи», «полномочия», «публичные полномочия», «компетенция», «публично значимые функции», хотя дефиниция 
«деятельность» также используется для научного или нормативного описания тех или иных аспектов функционирования 
органов публичной власти. В научной литературе часто выделяют такие виды государственной деятельности, как законодательная, исполнительная, судебная, правоохранительная, 
правообеспечительная, контрольно-надзорная и т.д. 
Государственная служба представляет собой публичноправовой институт, связанный с обеспечением основных задач и функций государства в процессе государственной 
управленческой деятельности, принятием и реализацией 
властно-управленческих решений.  
Современное понимание государственной службы как системы служебных взаимоотношений тесно связано с категорией «государственное управление». 
                                                 
1 См.: Алексеев С.С. Государство и право: учебное пособие. Москва: Проспект, 2012. 148 с. 
5 

В широком смысле государственное управление может 
рассматриваться как деятельность органов публичной власти 
и иных субъектов, наделенных публично значимыми полномочиями, направленная на реализацию основных функций 
государства. 
В узком смысле государственное управление является 
внутриорганизационной деятельностью, которая осуществляется в органах государственной власти для успешного решения поставленных задач. 
Цели государственного управления тесно связаны с реализацией следующих функций государства.  
Экономическая функция — обеспечение нормального 
функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, 
осуществление внешнеэкономических связей и др.  
Политическая функция — обеспечение государственной и 
общественной безопасности, социального и национального 
согласия, подавление сопротивления противоборствующих 
социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.  
Социальная функция — охрана прав и свобод населения, 
осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни 
населения, обеспечению необходимых условий труда, его 
оплаты, быта и т.д.  
Идеологическая функция — поддержка определенной, в 
том числе религиозной, идеологии, организация образования, 
поддержание науки, культуры и др.  
Экологическая функция — охрана окружающей природной среды, рациональное использование ресурсов, обеспечение экологической безопасности  
В зависимости от направлений деятельности (функций) 
государства всего можно выделить четыре группы целей, 
связанных с государственным управлением: 
1) социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; 
достижение экономического благосостояния, построение и 
6 

поддержание определенной системы экономических отношений; 
2) политические цели, т.е. вовлечение в управление политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и 
государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека; 
3) обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод 
граждан, законности в обществе, общественного порядка и 
безопасности, уровня благосостояния; 
4) организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных 
функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.  
В свою очередь, цели государственного управления в процессе осуществления властно-управленческой деятельности 
трансформируются в цели государственной службы, которые 
можно условно поделить на три группы. 
Государственно-политические цели заключаются в исполнении и обеспечении функций государства и полномочий 
государственных органов, реализация иных публично значимых полномочий, создании условий для связи государственного аппарата с народом. 
Социально-экономические цели состоят в выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы, реализация обязательств государства по 
обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению 
материальных потребностей людей, обеспечению благосостояния общества и необходимого уровня социальноэкономического развития территорий. 
Организационно-правовые цели заключаются в обеспечении соблюдения действующего законодательства, создании 
правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата, организационно-техническом обеспечении деятельности государственных органов, совершенствовании законодательства и развитии института государственной службы.  
7 

В настоящее время в юридической литературе можно 
встретить три подхода к пониманию государственной службы. 
Сторонники институционального подхода исходят из того, что государственная служба представляет собой публично-правовой институт практического осуществления задач и 
функций государства и местного самоуправления. 
Согласно 
деятельностному 
подходу 
государственная 
служба рассматривается как профессиональная деятельность 
по исполнению полномочий государства, государственных 
органов, органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. 
В соответствии с правовым подходом государственная 
служба включает публично-правовые отношения между государством и госслужащими по поводу условий, методов и 
результатов служения государству и обществу 
Нормативное определение государственной службы дано 
в статье 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О 
системе государственной службы Российской Федерации» 
(далее также — Федеральный закон № 58-ФЗ). 
Государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность 
граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения 
полномочий:  
– Российской Федерации;  
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;  
– субъектов Российской Федерации;  
– органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;  
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для 
непосредственного исполнения полномочий федеральных 
государственных органов; 
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации; 
8 

– федеральных территорий; 
– органов публичной власти федеральных территорий; 
– лиц, замещающих в федеральной территории должности, устанавливаемые федеральными законами и указами 
Президента Российской Федерации, а также уставом федеральной территории для непосредственного исполнения полномочий органов публичной власти федеральной территории. 
Анализируя данное определение, можно выделить следующие признаки государственной службы:  
1. Профессиональная деятельность, т.е. деятельность, 
осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате 
подготовки.  
Статья 12 Федерального закона № 79-ФЗ содержит исчерпывающий перечень квалификационных требований к должности государственной гражданской службы. 
Для замещения должности гражданской службы требуется 
соответствие квалификационным требованиям к уровню 
профессионального образования, стажу гражданской службы 
или работы по специальности, направлению подготовки, 
профессиональному уровню, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя — к специальности, направлению подготовки, к квалификации, полученной по результатам освоения дополнительной профессиональной программы профессиональной переподготовки.  
Данные требования должны предъявляться как к тем лицам, которые поступают на государственную гражданскую 
службу, так и к тем, кто в настоящее время замещает соответствующую должность гражданской службы.  
2. Служебная деятельность, т.е. ориентированная на удовлетворение публичных интересов, прежде всего, интересов 
граждан, общества и государства. В этой связи государственный служащий получает специальный правовой статус, 
в который кроме специального круга прав и обязанностей, 
запретов и ограничений обязательно входят гарантии, обеспечивающие эффективное исполнение служебных и должностных обязанностей.  
9 

3. Государственная служба представляет собой деятельность исключительно граждан Российской Федерации, 
именно они могут поступать на государственную службу и 
находиться на ней. Эта возможность вытекает из закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на 
участие в управлении делами государства.  
4. Деятельность по обеспечению исполнения государственных полномочий, т.е. полномочий государства, государственных органов и лиц, замещающих государственные 
должности. Государственные служащие создают условия для 
реализации предметов ведения и полномочий Российской 
Федерации, субъектов Российской Федерации, установленной компетенции федеральных государственных органов, 
государственных органов субъекта Российской Федерации, а 
также лиц, замещающих соответствующие государственные 
должности.  
Для объяснения природы принципов обычно используют 
такие категории как основополагающие начала, руководящие 
положения, основы идеи и пр. Именно за этими довольно 
устоявшимися формулировками и кроется определенное 
противоречие, поскольку представление принципов права 
как идей приводит, прежде всего, к трате их практического 
значения, к их смешиванию и отождествлению с конституционными ценностями, которые по своей сути имеют недостижимый характер. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что термины «руководящие положения», «основные 
идеи», «нормативные начала» не имеют единого общепризнанного определения, однозначных и четких смысловых 
границ.  
На нормативных характер правовых принципов указывал 
С.С. Алексеев, который считал, что принципы права реально 
выражены в самой материи права. Те начала, которые еще не 
закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены к 
числу правовых принципов. Они являются лишь идеями правосознания, научными выводами, но не принципами права1. 
                                                 
1 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций // Собрание сочинений. В 10 томах. Т. 3. М.: Статут, 2010. С. 101. 
10