Землеустроительное обеспечение сохранения в обороте земель сельскохозяйственного назначения и реосвоения заброшенных угодий

ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
СОХРАНЕНИЯ В ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ 
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ 
И РЕОСВОЕНИЯ ЗАБРОШЕННЫХ УГОДИЙ
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
МОНОГРАФИЯ
Под редакцией Т.В. Папаскири
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК 349.41(075.4)
ББК 67.407
 
З-52
А в т о р ы:
Папаскири Т.В., Липски С.А., Ананичева Е.П., Баришевский Е.В., Лисовский С.Ф., 
Фаткулина А.В., Шевчук А.А.
Р е ц е н з е н т ы:
Емельянова Т.А., доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры 
кадастра недвижимости и землепользования Государственного университета 
по землеустройству, заслуженный землеустроитель Российской Федерации;
Носов С.И., доктор экономических наук, профессор, профессор базовой кафедры 
управления проектами и программами «Капитал Груп» Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;
Хомяков Д.М., доктор технических наук, кандидат биологических наук, профессор, профессор кафедры общего земледелия и агроэкологии факультета почвоведения Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
 
З-52
  
Землеустроительное обеспечение сохранения в обороте земель сельскохозяйственного назначения и реосвоения заброшенных угодий: организационно-правовые аспекты : монография / Т.В. Папаскири, С.А. Липски, 
Е.П. Ананичева [и др.] ; под ред. Т.В. Папаскири. — Москва : ИНФРА-М, 
2025. — 222 с. : ил. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/2187001.
ISBN 978-5-16-020644-8 (print)
ISBN 978-5-16-113312-5 (online)
В монографии проанализированы текущие проблемы в сфере землеустроительного обеспечения сохранения в обороте земель сельскохозяйственного назначения 
и реосвоения заброшенных угодий. Основное внимание уделено роли и месту землеустройства в современном сельхозземлепользовании, а также организационноправовым аспектам этой тематики: нормам законодательства и ходу работ по сопровождению Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель 
сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации. 
Может быть рекомендована исследователям и практикам различных направлений 
(юристам, землеустроителям, кадастровым инженерам и другим), студентам и аспирантам, обучающимся по направлениям «Юриспруденция», «Землеустройство и кадастры», а также всем, кого интересуют проблемы законодательного обеспечения мер 
землеустроительного характера, направленных на более рациональное использование земель в сельскохозяйственном производстве.
УДК 349.41(075.4)
ББК 67.407
ISBN 978-5-16-020644-8 (print)
ISBN 978-5-16-113312-5 (online)
© Коллектив авторов, 2024

 
ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
стр. 
Использованные сокращения …………………………………………………………. 4 
 
Введение ………..…………………………………………………………….………… 6 
 
Глава 1. Проблема неиспользования сельхозугодий и ее основные  
причины …….………………………………………………………………………….. 
 
16 
 
Глава 2. Роль и место землеустройства в решении проблемы неиспользуемых 
сельхозугодий …………………………………………………………………………. 
 
25 
 
Глава 3. Организация обследований заброшенных и потенциально опасных 
в этом отношении сельхозугодий …………………………………………….……… 
 
28 
 
Глава 4. Организация рационального использования сельхозугодий .……….……. 
91 
 
Глава 5. Оптимизация системы управления в сфере сельхозземлепользования .…. 158 
 
Глава 6. Законодательное обеспечение землеустройства и другие меры  
правового характера по решению проблемы неиспользуемых сельхозугодий …… 
 
163 
Заключение ……………………………………………………………………………..    185
Список использованной литературы …………………………………………………    187
3

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
АПК – агропромышленный комплекс
БД – базы данных
БТИ – бюро технической инвентаризации
ВРИ ЗУ – вид разрешенного использования земельного участка
ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации
ГИС – государственная информационная система
ГЕОИС – географическая информационная система
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации (с послед. дополн. и изм.) – части первая (от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ), вторая (от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ), третья (от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ) и четвертая (от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. — 1994. — 8 дек. (часть первая). — 1996. — 6–8, 
10 фев. (часть вторая). — 2001. – 28 ноя. (часть третья). —– 2006. – 22 дек. (часть четвертая)
ГКН – государственный кадастр недвижимости
Госземнадзор – государственный земельный надзор
Госпрограмма – Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 
2021 г. № 731) // Собр. законодат. Рос. Федерации. — 2021. — № 21. — Ст. 3583.
ГрадК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. 
№ 190-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // Рос. газ. — 2004. — 30 дек.
ГФДЗ – государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства
ДДЗ – данные дистанционного зондирования Земли
Доктрина продбезопасности – Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв.  Указом Президента Российской Федерации 20 января 2020 г. 
№20 // Собр. законодат. Рос. Федерации. — 2020. — №4. — Ст. 345)
ЕГРН – Единый государственный реестр недвижимости
ЕФИС ЗСН – Единая федеральная информационная система о землях сельскохозяйственного назначения
Закон о землеустройстве – Федеральный закон от 18 июня 2001 года №78-ФЗ 
«О землеустройстве» (с послед. доп. и изм.) // Рос. газ. — 2001. — 23 июн.
4
4

Закон о мелиорации – Федеральный закон от 10 января 1996 г. №4-ФЗ «О мелиорации земель» (с послед. дополн. и изм.) // Собр. законодат. Рос. Федерации. — 1996. —
№3. — Ст. 142
Закон об обороте сельхозземель – Федеральный закон от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ 
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с послед. дополн. и изм.) //
Рос. газ. — 2002. — 27 июл.
Земли промышленности и иного специального назначения – земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли 
для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения
Земли сельхозназначения – земли сельскохозяйственного назначения, аналогично 
сельхозпроизводство – сельскохозяйственное производство, сельхозугодья – сельскохозяйственные угодья и т.п.
ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ 
(с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. — 2001. — 30 окт.
ЗОУИТ – зона с особыми условиями использования территорий
ИП – индивидуальный предприниматель
ИЖС – индивидуальное жилищное строительство
КФХ – крестьянское (фермерское) хозяйство
Кадучет участков – государственный кадастровый учет земельных участков
ЛПХ – личное подсобное хозяйство
НПА – нормативный правовой акт (акты)
ОМС – орган местного самоуправления
ООПТ – особо охраняемые природные территории
Регион(ы) – субъект(ы) Российской Федерации
СУБД – система управления базами данных
Участок – земельный участок
ФГБУ – федеральное государственное бюджетное учреждение
ФГИСТП – федеральная государственная информационная система территориального планирования
ФОИВ – федеральный орган исполнительной власти
ФЦП – федеральная целевая программа
5
5

ВВЕДЕНИЕ
Произошедшее в конце ХХ – начале ХХI в. изменение характера земельных 
отношений, с одной стороны, было реализовано путем радикальной реформы 
соответствующего законодательства (как и в иных сферах, а, например, не вследствие 
внутреннего эволюционного нарастания новых связей, затем лишь легализованных). 
С другой стороны, известная прибыльность федерального земельного законодательства 
середины и второй половины 1990-х гг. были существенным тормозом в их развитии. 
В результате в целом следует позитивно оценить новый характер этих 
отношений, в последующем позволивший более полно использовать экспортный 
потенциал АПК страны в качестве инструмента «мягкой силы» на внешних рынках 
(в первую очередь – растениеводческая продукция). Но эти особенности сказались и в 
негативном плане применительно к ряду важных аспектов землепользования, в первую 
очередь – аграрного. Так, безусловно признавая ключевое значение земельных 
ресурсов 
в 
системе 
факторов 
обеспечения 
продовольственной 
безопасности, 
приходится констатировать, что сейчас в статус фактически заброшенных перешли 
порядка 40 млн га сельхозугодий, а по экспертным оценкам – до 50 млн га1.
Причем «простое» неиспользование усугубляется еще и дополняющими его такими 
негативными 
факторами, 
как 
зарастание 
сельхозугодий 
древесно-кустарниковой 
растительностью, загрязнение, заболачивание, деградация земель и др. И это не только 
недополучение сельхозпродукции (самое очевидное негативное последствие), но и 
создание пожароопасной обстановки (так, Россельхознадзор прямо указывает, что 
заброшенные сельхозугодья – это потенциальный источник возгорания, произрастающая 
на них вредная и сорная растительность со временем охватывает смежные угодья).
Парадокс в самих фактах забрасывания столь больших площадей и высокого 
удельного веса неиспользуемых сельхозземель (рис.) –
ведь во времена земельной 
реформы, приватизации сельхозугодий и реорганизации агрохозяйств начала 1990-х гг. 
никто не мог даже предположить, что по истечении нескольких десятилетий столь 
большая площадь земли, в том числе приватизированной, окажется заброшенной и 
невостребованной. 
И, конечно же, в значительной мере в качестве исходной причины этого надо 
назвать такие особенности аграрно-земельной реформы начала 1990-х гг., как:
                                                          
1 Хлыстун В.Н. и др. Правовые аспекты вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых и невостребованных земель сельскохозяйственного назначения: монография. М.: Государственный университет по 
землеустройству, 2020. 296 с.
6
6

1)
издание НПА реформаторского характера без указания на ограниченность их 
действия по времени;
2)
недостаточное научное обоснование нормативно закрепляемых положений 
(например, статус и состав приватизированных угодий и земельных долей);
3)
отсутствие комплексного подхода при регулировании (изначально не была 
учтена социальная составляющая земельных преобразований – из-за чего правила 
приватизации пришлось менять), не были продуманы последствия принимаемых 
решений (например, в случае с невостребованными долями).
Рис. Площади неиспользуемых земель сельхозназначения, сельхозугодий и пашни 
в сравнении с их общими площадями (по состоянию на начало 2023 г.2)
Очевидно, что выполнение установок главы нашего государства относительно 
увеличения производства продукции АПК – на 25 к 2030 г. в сравнении с уровнем 
2021 г.3 – требует активизации работ по реосвоению заброшенных сельхозугодий и 
передачи их более эффективным правообладателям.
Значимость обозначенной проблемы подтверждают и действия высших органов 
исполнительной власти – Правительства страны и федерального Минсельхоза – вот уже 
три года реализуется специальная Госпрограмма. Но действующий организационно                                                          
2 Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации 
в 2022 году. М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2023. 372 с. С. 47.
3 Пп. г п. 6 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2024  г. № 309 «О национальных целях 
развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» // Рос. газ. 2024.  
11 мая.
7
7

правовой механизм вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых земель 
сельхозназначения до сих пор остается точечным (основанным на фактах, выявленных 
инспекторами в ходе госземнадзора) и во многом зависимым от вводимых ограничений 
по 
осуществлению 
контрольно-надзорных 
мероприятий, 
да 
и 
процедура 
принудительного изъятия заброшенных участков традиционно вызывает множество 
споров как среди контрольно-надзорных органов, являющихся инициаторами данной 
меры принуждения, так и среди судейского сообщества.
Поэтому правовой компонент в проблеме заброшенных угодий (и его 
усовершенствование) является если и не решающим, то ключевым. Он требует 
глубокой научной проработки и обсуждения с профессиональным сообществом.
В этих целях 12 ноября 2024 г. в ФГБОУ ВО «Государственный университет по 
землеустройству» состоялась Международная научно-практическая конференция 
«Землеустроительное обеспечение сохранения в обороте земель сельскохозяйственного 
назначения и реосвоение заброшенных угодий: организационно-правовой аспект». 
Целью
конференции
стало обсуждение дискуссионных вопросов, связанных с 
тенденциями и проблемами в сфере оборота и реосвоения земель сельхозназначения.
В конференции приняли участие сенаторы и депутаты Госдумы, руководители 
департаментов федерального Минсельхоза, представители 27 профильных вузов и 
НИИ:
−ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству»;
−Азово-Черноморская
автономная 
некоммерческая 
организация 
высшего 
образования «Российский новый университет»;
−инженерный институт – филиал ФГБОУ ВО «Донской государственный 
аграрный университет»;
−Белорусский государственный университет;
−ГБПОУ «Волгоградский технологический колледж»;
−ГКУ Тверской области «Центр управления земельными ресурсами Тверской 
области»;
−Институт государства и права Академии наук Республики Узбекистан;
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации;
−Казахский 
агротехнический 
исследовательский 
университет
имени
С. Сейфуллина;
8
8

−ООО «НПП “Геоэксперт”»;
−Ташкентский филиал ФГБОУ ВО «Российский экономический университет
имени Г.В. Плеханова»;
−ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского»;
−ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени 
О.Е. Кутафина»;
−ФГАОУ 
ВО
«Национальный 
исследовательский 
Нижегородский 
государственный университет имени Н.И. Лобачевского»;
−ФГАОУ ВО «Северный (Арктический) федеральный университет имени 
М.В. Ломоносова»;
−ФГБНУ «Федеральный научный центр аграрной экономики и социального 
развития сельских территорий – Всероссийский научно-исследовательский институт 
экономики сельского хозяйства» (ФГБНУ ФНЦ ВНИИЭСХ);
−ФГБОУ ВО «Алтайский государственный аграрный университет»;
−ФГБОУ ВО «Алтайский государственный университет»;
−ФГБОУ ВО «Бурятская государственная сельскохозяйственная академия имени 
В.Р. Филиппова»;
−ФГБОУ ВО «Волгоградский государственный университет»;
−ФГБОУ ВО «Воронежский государственный технический университет»;
−ФГБОУ ВО «Донской государственный аграрный университет»;
−ФГБОУ ВО «Иркутский государственный аграрный университет имени 
А.А. Ежевского»;
−ФГБОУ ВО «Казанский (Приволжский) федеральный университет»;
−ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени 
И.Т. Трубилина»;
−ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет»;
−ФГБОУ ВО «МГУ имени М.В. Ломоносова».
На конференции был рассмотрен широкий спектр вопросов – в ходе ее работы были заслушаны и обсуждены доклады:
−Информационно-аналитическое сопровождение землеустройства и кадастра и их 
цифровизация в целях комплексного освоения сельских территорий;
−Землеустроительное обеспечение осуществления Государственной программы 
«Эффективное вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения и разви9
9

тия мелиоративного комплекса Российской Федерации». Промежуточные итоги и пути 
совершенствования ее реализации;
−Роль единой федеральной почвенной карты земель сельхозназначения в информационном обеспечении их оборота и реосвоении угодий;
−Оборот земель сельхозназначения и реосвоение заброшенных угодий;
−Влияние дифференциальной земельной ренты на реосвоение заброшенных угодий 
на сельских территориях европейской части страны;
−Правовая охрана и режим земель сельхозназначения в решениях Конституционного суда Российской Федерации;
−Правовые аспекты компенсации потерь в связи с изъятием земель сельхозназначения
для государственных и муниципальных нужд;
−Задачи муниципалитетов по разработке и реализации программ освоения новых 
территорий сельхозугодий;
−Первоочередные меры законодательного характера по совершенствованию механизма 
реосвоения заброшенных сельхозугодий;
−Опыт организационно-правового и землеустроительного сопровождения государственного плана 1948 года по преобразованию земледелия;
−Правовые проблемы льготного приобретения прав на земельный участок, выделенный в счет невостребованных земельных долей;
−Земли сельхозназначения в контексте проблемы реализации права пользования 
участками недр;
−Комплексное развитие территорий как механизм вовлечения в экономический 
оборот неиспользуемых земель и участков сельхозназначения;
−Совершенствование организации землеустройства, методов и средств его осуществления;
−Проблемы правового регулирования рекультивации сельхозземель;
−Совершенствование законодательства, регулирующего охрану и оборот земель 
сельхозназначения;
−Вовлечение в оборот заброшенных угодий как одно из приоритетных направлений планирования регионального землепользования;
−Утилизация растительных остатков при реосвоении выбывших из оборота земель 
сельхозназначения;
10
10