Сравнительное конституционное обозрение, 2024, № 3 (160)

РАСПРОСТРАНЕНИЕ И ПОДПИСКА  
НА 2025 ГОД
Печатная версия
Россия
Через сайт журнала: 
https://sko-journal.ru/
Через подписные агентства:
•	ООО «Урал-Пресс округ»  
Тел.: (495) 789-86-36 • http://ural-press.ru
•	ООО «Коммуникационное Агентство Криэйтив Сервис Бэнд»  
Тел.: (499) 685-13-30 • https://periodicals.ru/
•	ООО «Руспресса»  
Тел.: (495) 369-11-22 • http://www.abcpress.ru/
•	ООО «Прессинформ»  
Тел.: (812) 786-81-19 • http://presskiosk.ru/
•	АО «Почта России»  
Электронный каталог «Газеты и журналы по подписке» 
http://podpiska.pochta.ru
Страны СНГ и дальнего зарубежья
Оформить подписку на журнал можно через: 
•	Агентство «Книга-Сервис»  
Тел.: (495) 680-90-88 • https://www.akc.ru/
•	ООО «ИВИС»  
Тел.: (495) 777-65-57 • http://www.ivis.ru/
•	ООО «Коммуникационное Агентство Криэйтив Сервис Бэнд»  
Тел.: (499) 685-13-30 • https://periodicals.ru/
Электронная версия
Приобрести электронную версию любого выпуска или статьи журнала можно:
•	на сайте журнала: 
https://sko-journal.ru/
•	через Научную электронную библиотеку elibrary.ru.  
Страница журнала в электронном каталоге: 
http://elibrary.ru/title_items.asp?id=9477 
•	через Электронно-библиотечную систему Znanium: 
https://znanium.ru/
ПРИГЛАШЕНИЕ К ПУБЛИКАЦИИ
Приглашаем российских и зарубежных авторов к публикации 
на страницах журнала статей, а также рецензий, обзоров, комментариев, 
соответствующих профилю и тематике издания.
В журнале предусмотрена процедура обязательного рецензирования.
Полный перечень требований и порядок рецензирования размещены  
на сайте: https://sko-journal.ru/informatsiya-dlya-avtorov/
Система платного размещения статей 
 
в журнале не используется!
Материалы направлять в электронном виде (желательно  
в формате Word) через сайт: https://sko-journal.ru/forma/  
или по электронной почте: info@sko-journal.ru
Журнал входит в базу журналов  
Russian Science Citation Index на платформе Web of Science,  
а также в базу данных периодических и продолжающихся изданий 
Ulrich's Periodicals Directory
Решением ВАК журнал включён
в «Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий,  
в которых должны быть опубликованы основные научные результаты 
 
диссертации на соискание учёной степени доктора и кандидата наук»

ISSN 1812-7126; e-ISSN 2542-1417
	
Том 33	
№ 3 (160) 2024
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
КОНСТИТУЦИОННАЯ ГЕОГРАФИЯ РОССИИ: 	
4 
КАК НЕ ЗАБЛУДИТЬСЯ В ЛАБИРИНТАХ ОСОБЫХ РЕЖИМОВ  
И СТАТУСОВ ТЕРРИТОРИЙ?
Елена Гриценко
ПРАВА И СВОБОДЫ
СВОБОДА СЛОВА И ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ ВРЕД 	
43 
ОТ ВЫСКАЗЫВАНИЙ В ПРАВЕ США:  
ИСТОРИЧЕСКИЙ ПУТЬ И СОВРЕМЕННЫЕ ВЫЗОВЫ
Александр Кульнев
SPEECH ON CAMPUS: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 	
69 
СВОБОДЫ ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ  
УНИВЕРСИТЕТОВ В СТРАНАХ ОБЩЕГО ПРАВА
Анита Соболева
ЭТНИЧЕСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ЭФИОПИЯ
ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ 	
97 
В ЭТНИЧЕСКИ РАЗДЕЛЁННОЙ ЭФИОПИИ
Александр Козырин
НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
Учредитель
О. Б. Сидорович
Издатель
ООО «Центр конституционных исследований»
Редакционный совет
А. С. АВТОНОМОВ (Институт международного права и экономики им. А. С. Грибоедова)
А. БЛАНКЕНАГЕЛЬ, сопредседатель (Университет им. Гумбольдта, Германия)
Н. А. БОГДАНОВА (Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова)
А. Е. ВАШКЕВИЧ (Европейский гуманитарный университет, Литва)
Е. В. ГРИЦЕНКО (Санкт-Петербургский государственный университет)
А. В. ДОЛЖИКОВ (Санкт-Петербургский государственный университет)
И. П. КЕНЕНОВА (Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова)
А. И. КОВЛЕР (Институт законодательства и сравнительного правоведения)
М. А. КРАСНОВ (НИУ «Высшая школа экономики»)
А. Н. МЕДУШЕВСКИЙ, сопредседатель (НИУ «Высшая школа экономики»)
Р. УИТЦ (Ройял Холлоуэй, Лондонский университет, Великобритания)
С. ХОЛМС (Нью-Йоркской университет, США)
А. ШАЙО (Венгерская академия наук, Венгрия)
А. М. ЧИРНИНОВ (Институт философии и права УрО РАН)
Редакционная коллегия
И. А. АЛЕБАСТРОВА (независимый эксперт)
А. П. ЕВСЕЕВ (Российский государственный университет правосудия)
И. А. КРАВЕЦ (Новосибирский государственный университет)
О. Н. КРЯЖКОВА ( Российский государственный университет правосудия)
Б. НОБЛ (Университетский колледж Лондона, Великобритания)
У. ПАРТЛЕТТ (Университет Мельбурна, Австралия)
А. Г. РУМЯНЦЕВ (независимый юрист-исследователь)
А. В. САЛЕНКО (Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта)
Д. СМИЛОВ (Софийский университет, Болгария)
А. А. ТРОИЦКАЯ (Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова)
Т. М. ХРАМОВА (независимый эксперт)
П. ЧЕЙСТИ (Колледж Св. Антония, Оксфордский Университет, Великобритания)
Главный редактор
О. Б. СИДОРОВИЧ (ООО «Центр конституционных исследований»)
Заместители главного редактора
А. Г. РУМЯНЦЕВ (независимый юрист-исследователь)
А. А. ТРОИЦКАЯ (Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова)
Редакторы
М. Сидорович
С. Ф. Успенская
Д. А. Мамаев
Корректоры
Т. Сейгер (англ.)
М. Сидорович
С. Ф. Успенская
ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ
ДВА ШАГА ВПЕРЁД, ОДИН ШАГ НАЗАД: 	
115 
ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО  
ФИНАНСИРОВАНИЯ В США
Виталий Елизаров
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД: ПЕРСОНАЛЬНЫЙ СОСТАВ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ: КТО ОНИ?	
135
Ирина Дудко, Ольга Кряжкова
SCHOLAE
Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-82339 
от 23 ноября 2021 года выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, 
информационных технологий и массовых коммуникаций.
Тираж 300 экз. Периодичность – 4 номера в год. Цена свободная.
Подписной индекс (Каталог «Почта России») — ПН962.
Дата выхода в свет: 9 октября 2024 года.
Адрес редакции: 129090 Москва, ул. Щепкина, д. 8.
Тел.:	+7 (495) 608-69-59. Эл. почта: info@sko-journal.ru
Адрес издателя (фактический): 129090 Москва, ул. Щепкина, д. 8.
Отпечатано в типографии ООО «Буки Веди» 
117393, г. Москва, вн.тер.г. муниципальный округ Обручевский,  
ул. Профсоюзная, д. 56, этаж 3, помещение XIX, ком. 321. 
Тел.: +7 (495) 926-63-96; www.bukivedi.com; info@bukivedi.com
Позиции авторов статей могут не совпадать с мнением редакции.
При цитировании материалов ссылка на журнал и правообладателя обязательна.
© ООО «Центр конституционных исследований», 2024
ВМЕСТЕ ВЕСЕЛО ШАГАТЬ? ПРАВО РЕБЁНКА НА СВОБОДУ 	
161 
МИРНЫХ СОБРАНИЙ В МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОМ  
И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ ИЗМЕРЕНИЯХ
Роман Гараев

ISSN 1812-7126; e-ISSN 2542-1417
 
Volume 33	
3 (160) • 2024
TERRITORIAL DESIGN
CONSTITUTIONAL GEOGRAPHY: 	
4 
HOW NOT TO GET LOST IN THE LABYRINTHS  
OF SPECIAL REGIMES AND TERRITORIAL STATUS?
Elena Gritsenko
RIGHTS AND FREEDOMS
FREEDOM OF SPEECH AND HARM FROM SPEECH IN U.S. LAW: 	
43 
THE HISTORICAL PATH AND CONTEMPORARY CHALLENGES
Aleksandr Kulnev
SPEECH ON CAMPUS: LEGAL REGULATION OF FREE SPEECH 	
69 
IN UNIVERSITIES IN COMMON LAW COUNTRIES
Anita Soboleva
ETHNIC FEDERALISM: ETHIOPIA
FISCAL FEDERALISM IN ETHNICALLY DIVIDED ETHIOPIA	
97
Alexandr Kozyrin
ELECTION CAMPAIGN FINANCE
Founder
O. Sidorovich
Publisher
Center for Constitutional Studies Ltd.
Editorial Advisory Board
A. AVTONOMOV (Griboedov Institute of International Law and Economics)
A. BLANKENAGEL, Co-Chairman (Humboldt University, Germany)
N. BOGDANOVA (Lomonosov Moscow State University)
A. CHIRNINOV (Institute of Philosophy and Law, UB RAS)
A. DOLZHIKOV (Saint Petersburg State University)
E. GRITSENKO (Saint Petersburg State University)
S. HOLMES (New York University, USA)
I. KENENOVA (Lomonosov Moscow State University)
A. KOVLER (Institute of Legislation and Comparative Law)
M. KRASNOV (Higher School of Economics)
A. MEDUSHEVSKY, Co-Chairman (Higher School of Economics)
A. SAJÓ (Hungarian Academy of Sciences, Hungary)
R. UITZ (Royal Hollway University of London, UK)
A. VASHKEVICH (European Humanities University, Lithuania)
Editorial Board
I. ALEBASTROVA (Independent Expert)
P. CHAISTY (St. Antony’s College in the University of Oxford, UK)
A. EVSEEV (Higher School of Economics)
T. KHRAMOVA (Independent Expert)
I. KRAVETS (Novosibirsk State University)
O. KRYAZHKOVA (Russian State University of Justice)
B. NOBLE (University College London, UK)
W. PARTLETT (Melbourne Law School, Australia)
A. RUMYANTSEV (Independent Legal Researcher)
A. SALENKO (Immanuel Kant Baltic Federal University)
D. SMILOV (Sofia University, Bulgaria)
A. TROITSKAYA (Lomonosov Moscow State University)
Editor-in-Chief
O. SIDOROVICH (Center for Constitutional Studies Ltd.)
Co-Editors-in-Chief
A. RUMYANTSEV (Independent Legal Researcher)
A. TROITSKAYA (Lomonosov Moscow State University)
Proofreaders
D. MAMAEV
A. SAGER (eng.)
M. SIDOROVICH
S. USPENSKAYA
TWO STEPS FORWARD, ONE STEP BACK: 	
115 
LEGAL REFORMS OF ELECTION CAMPAIGN FINANCE IN USA
Vitaliy Elizarov
CONSTITUTIONAL COURT: PERSONNEL COMPOSITION
JUDGES OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF RUSSIA: 	
135 
WHO ARE THEY?
Irina Dudko, Olga Kryazhkova
SCHOLAE
Address: 8, Shchepkin Str., Moscow, 129090, Russian Federation
Mailing Address: P. O. Box 140, Moscow, 129090, Russian Federation
Tel.:	 +7 (495) 608-69-59
E-mail: info@sko-journal.ru
https://sko-journal.ru/
© Center for Constitutional Studies Ltd., 2024
WALKING TOGETHER IS FUN? CHILDREN’S RIGHT TO FREEDOM 	
161 
OF PEACEFUL ASSEMBLY IN THE INTERNATIONAL LEGAL  
AND CONSTITUTIONAL LEGAL DIMENSIONS
Roman Garaev

4    Сравнительное Конституционное Обозрение	
2024  № 3 (160)
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
Конституционная география России:  
как не заблудиться в лабиринтах особых режимов  
и статусов территорий?
Елена Гриценко*
Особенности статуса разных видов субъектов Российской Федерации, равно как и муниципальных образований 
разных типов и уровней, дополняются установлением особых режимов функционирования органов публичной 
власти и осуществления экономической деятельности на отдельных территориях, призванных играть особую 
дополнительную роль — выполнять столичные функции либо особым образом решать специальные задачи 
социально-экономического, оборонного, научно-технического, инновационного характера и в особых формах 
управлять расположенным на этих территориях имущественным комплексом. Тем не менее особый режим функционирования и управления, реализуемый в таких частях субъектов РФ или муниципальных образований, может 
быть организован по-разному. Анализ уже существующих законодательных подходов позволяет выделить четыре 
основных модели, основываясь на критериях объёма и характера публичных полномочий, передаваемых субъектами РФ и муниципальными образованиями иным публичным и частным субъектам, функционирующим на 
соответствующей территории, форм и характера взаимодействия в системе публичной власти. К первой относится модель сочетания городской государственной власти в масштабах города федерального значения с местным 
самоуправлением во внутригородских территориях. Вторая модель при сохранении территориальной юрисдикции субъекта РФ и муниципального образования предполагает внедрение дополнительных форм взаимодействия между всеми уровнями публичной власти, перераспределение полномочий между ними, изъятие одних 
муниципальных полномочий при возложении на муниципальный уровень иных дополнительных полномочий 
в зависимости от характера решаемых на территории задач. Третья модель связана с передачей публично-властных полномочий учреждаемой в частноправовой форме управляющей компании. Наконец, четвёртая предполагает учреждение публично-правового субъекта для одновременного осуществления государственных и муниципальных полномочий с выведением его из-под юрисдикции субъекта РФ и муниципальных образований. 
Последние две модели вызывают особенно много вопросов и нуждаются в проверке соблюдения в ходе их реализации принципов федеративного устройства, местного самоуправления, народовластия, равенства прав и свобод. В связи с этим особого внимания заслуживает анализ тех правовых инструментов, которые позволяют снизить риски нарушения конституционных норм при внедрении указанных моделей на практике.
DOI: 10.21128/1812-7126-2024-3-4-42
	
³ Федеративное устройство; местное самоуправление; асимметричность 
территориального устройства России; территории с особым статусом; 
города — субъекты федерации; особые режимы осуществления 
экономической деятельности; приватизация государственных 
и муниципальных функций; частные города; федеральные территории
*	 Гриценко Елена Владимировна — доктор юридических наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Россия (e-mail: el_gritsenko@mail.ru).

Е. Гриценко. Конституционная география России: как не заблудиться в лабиринтах особых режимов и статусов территорий?    5
1.	Введение
Внутреннее территориальное устройство России на всём протяжении её имперской, советской и постсоветской истории отличалось асимметричностью. Российская империя 
в её различных географических частях управлялась по-разному. Помимо губерний, выделялись области и градоначальства. Одни губернии управлялись по общему губернскому учреждению, другие — по «особенным учреждениям», земства после реформы 
1864 года также вводились не повсеместно, а лишь в губерниях Европейской России1. 
Провозглашение после Октябрьской революции 1917 года РСФСР федерацией нового 
советского типа, основанной на решении «сверху» национального вопроса по ленинскому плану в местах компактного проживания нерусских этнических общностей, привело 
к учреждению разных типов национально-территориальных автономий. При этом сохранялось историческое ядро государства с доминирующим русским населением, не затронутое автономизацией2. В нём выделялись не имеющие собственной правосубъектности 
административно-территориальные единицы — края и области, города республиканского (РСФСР) подчинения. Таким образом, реализовывалась специфическая советская 
федеративная модель с двумя уровнями асимметрии. Асимметрия первого уровня была 
основана на сочетании национально-территориального и административно-территориального принципов государственного устройства Российской Федерации, в соответствии с которыми не вся территория РСФСР разграничивалась между её субъектами, а 
образование автономий имело «очаговый» и фрагментарный характер. Асимметрия 
второго уровня выражалась в различиях правового статуса политических и административных автономных образований как субъектов федерации — РСФСР
, а через неё и 
СССР
.
С переходом от советского к современному этапу федеративного строительства после обретения суверенитета, заключения Федеративного договора и оформления Российской Федерации на новых конституционных началах была предпринята попытка отказаться от первого уровня асимметрии с разделением всей территории российского 
государства между субъектами. Административно-территориальные единицы, представлявшие собой края, области и города республиканского подчинения, обрели статус 
субъектов Федерации — краёв, областей и городов федерального значения. В то же время были сохранены исторически сложившиеся различия в правовом статусе различных 
типов субъектов Федерации, ограничивающие действие принципа их равноправия.
Конституция России, провозглашая местное самоуправление в качестве основы 
конституционного строя и признавая его в качестве способа организации местной публичной власти на всей территории государства, исходила из всеобъемлющего характера 
муниципальных образований как субъектов, через которые граждане реализуют своё 
право на участие в местном самоуправлении. Системно толкуя соответствующие конституционные положения, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П указал, что «как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного 
самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, 
1	 См.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года // Полное собрание 
законов Российской империи. Собрание II. Т. 39. № 40457; Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. №2. С. 142–152, 142.
2	 См.: Ящук Т. Ф. Основные направления изучения федерализма в российской юридической науке 1920-х гг. 
// Правоприменение. 2024. Т. 8. № 1. С. 5–14, 8.

6    Сравнительное Конституционное Обозрение	
2024  № 3 (160)
а не на основании волеизъявления населения муниципального образования»3. И хотя 
выбор конкретной территориальной основы местного самоуправления (то есть статуса 
и границ муниципального образования) остаётся за населением, это не может приводить к отказу от местного самоуправления или к его упразднению на территории какоголибо муниципального образования, а также к нарушению требований об осуществлении 
местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
В то же время всеобъемлющие федерализация и муниципализация страны не исключают особенностей организации публичной власти и местного самоуправления на 
отдельных территориях. Это выражается не только в разностатусности субъектов РФ и 
в разнообразии уровней и типов муниципальных единиц при сохранении общих принципов федеративного устройства и местного самоуправления, а также единства ключевых 
признаков конституционно-правового статуса субъектов РФ и общих признаков статуса 
всех муниципальных образований. Конституция и федеральные законы4 отдельно говорят об особенностях организации публичной власти и местного самоуправления в таких 
типах субъектов РФ, муниципальных образований и их частях, где реализация вопросов непосредственной жизнедеятельности населения тесно переплетена с решением иных задач публичного и государственного значения и даже подчинена 
им. В таких территориях существенно изменяется как компетенция субъектов РФ, так и 
круг вопросов местного значения и полномочий по их решению, а пределы организационной самостоятельности муниципальных единиц представляются в значительно более 
усечённом виде.
Приводят ли эти особенности к новому уровню понимания асимметрии территориального устройства России? И как это согласуется с конституционными принципами 
федеративной государственности и местного самоуправления?
2.	Виды территорий с особым статусом и модели организации  
публичной власти и местного самоуправления на таких территориях
В первую очередь особенности организации публичной власти на таких территориях 
предопределены асимметричным характером федеративного устройства России и признанием в качестве субъектов РФ городов федерального значения (далее — ГФЗ). Последние одновременно имеют характер сложных городских поселений, объединяющих 
наряду с крупным городом (в прошлом город республиканского подчинения) прилегающие к нему города и посёлки, которые, в свою очередь, объединены единым городским 
хозяйством и необходимостью решать общие задачи городского управления в масштабах всего города федерального значения5. Возможность дополнительной регламентации 
3	 Абзацы второй, четвёртый, пятый, восьмой пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года №15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений 
Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года 
«О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2020. № 50. Ст. 4943.
4	 См.: статьи 59, 60 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 2021. № 52 
(ч. I). Ст. 8973; глава 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 2003. 
№ 40. Ст. 3822.
5	 Подробнее о развитии дискуссии об организации публичной власти в городах федерального значения см.: 
Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной 
модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 28–35.

Е. Гриценко. Конституционная география России: как не заблудиться в лабиринтах особых режимов и статусов территорий?    7
в федеральном законе особенностей организации публичной власти на территории городов федерального значения получила прямое закрепление в Конституции в ходе 
конституционной реформы 2020  года6. В настоящее время (по состоянию на июль 
2024 года) она реализована в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении) (статья 79) и в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации 
публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 
о публичной власти в субъектах РФ) (статья 59).
Кроме того, Конституция допускает установление федеральным законом особенностей организации публичной власти и местного самоуправления в административных 
центрах (столицах) субъектов РФ, а также на других территориях (часть 3 статьи 131). 
Таким образом, не исключается не просто установление особого режима экономической 
деятельности хозяйствующих субъектов, организаций и учреждений на отдельных территориях субъектов РФ и муниципальных образований, но и введение на этих территориях 
особенностей функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, призванных выполнять столичные функции либо особым образом решать 
специальные задачи социально-экономического, оборонного, научно-технического, инновационного характера, а также в особых формах осуществлять управление расположенным на этих территориях имущественным комплексом. В таких случаях признание 
особых форм управления территорией зачастую сопровождается характеристикой самой территории как «территории с особым статусом». При этом особый режим функционирования и управления, реализуемый в частях субъектов РФ или муниципальных 
образований, непосредственно увязывается со статусом территории, хотя сам её статус 
(муниципальное образование, субъект РФ), как правило, остаётся неизменным.
В зависимости от целей устанавливаемого особого режима управления и функционирования органов и хозяйствующих субъектов, а также от предназначения самой территории можно выделить отдельные группы этих «других территорий»7. Вместе с тем 
6	 Часть 3 статьи 131 Конституции Российской Федерации в ред. Закона Российской Федерации о поправке 
к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. 
Ст. 1416.
7	 Во-первых, самостоятельную группу образуют те территории, которые создаются для обеспечения особого 
режима управления научным, оборонным, производственным имущественным комплексом в целях наиболее эффективного решения социально-экономических, научно-технологических, инновационных, оборонных задач. Примерами таких территорий являются: 1) закрытые административно-территориальные образования (статья 80 Федерального закона о местном самоуправлении; Закон Российской Федерации от 
14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 
08.08.2024) // Российская газета. 1992. № 190); 2) особые экономические зоны (Федеральный закон от 
22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. от 
04.08.2023) // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127); 3) зоны территориального развития (Федеральный 
закон от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации 
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 13.06.2023) 
// СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7070); 4) территории опережающего социально-экономического развития 
(статья 82.3 Федерального закона о местном самоуправлении; Федеральный закон от 29 декабря 2014 года 
№ 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» (в ред. от 22.07.2024) // 
СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 26); 5) специальные территории инновационного развития — наукограды РФ 
(статья 81 Федерального закона о местном самоуправлении; Федеральный закон от 7 апреля 1999 года 
№ 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (в ред. от 20.04.2015) // СЗ РФ. 1999. № 15. 
Ст. 1750); инновационно-технологические центры (статья 82.4 Федерального закона о местном самоуправлении; Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических 

8    Сравнительное Конституционное Обозрение	
2024  № 3 (160)
критерий цели и назначения территории не является определяющим для уяснения особенностей организации публичной власти на ней. Оценка эффективности используемых форм публичного управления на территориях с особым статусом возможна лишь на 
основе систематизации уже выработанных и апробированных моделей организации 
публичной власти на таких территориях, уяснения их ключевых признаков, общих 
черт и особенностей. Определяющим критерием для такой систематизации являются 
объём и характер публичных полномочий, передаваемых субъектами РФ и муниципальными образованиями иным публичным и частным субъектам, функционирующим на соответствующей территории, формы и характер взаимодействия в системе публичной власти.
Опираясь на указанный критерий, можно констатировать наличие в российском законодательстве и практике следующих особых моделей организации публичной власти 
на отдельных территориях.
1. Модель публичного управления в городе — субъекте РФ, основанная на сочетании городской государственной власти и местного самоуправления во внутригородских 
муниципальных образованиях.
2. Модель, предполагающая сохранение на территории с особым статусом юрисдикции субъекта РФ и муниципального образования и осуществление ими государственной 
центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 
08.08.2024) // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. I). Ст. 4765), в том числе те центры, статус которых определяется 
«именными» законами, например инновационный центр «Сколково» (статья 82.2 Федерального закона 
о местном самоуправлении; Федеральный закон от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном 
центре “Сколково”» (в ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970), Военный инновационный 
технополис «Эра» (статья 82.8 Федерального закона о местном самоуправлении; Федеральный закон от 
14 июля 2022 года № 253-ФЗ «О Военном инновационном технополисе “Эра” Министерства обороны 
Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 
// СЗ РФ. 2022. № 29 (ч. II). Ст. 5220). Во-вторых, особое значение имеют территории, занимающие важное геополитическое и географическое положение, отличающиеся особыми климатическими условиями, что 
предопределяет необходимость решения дополнительных задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности на соответствующей территории, её развития и повышения её инвестиционной привлекательности. 
К этой группе можно отнести: 1) приграничные территории (статья 82 Федерального закона о местном самоуправлении; Закон РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 06.04.2024) // Российская газета. 1993. № 84); 2) районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), которые с 1 апреля 2024 года 
называются территориями северного завоза (статья 82.1 Федерального закона о местном самоуправлении; 
Федеральный закон от 4 августа 2023 года № 411-ФЗ «О северном завозе» // СЗ РФ. 2023. № 32 (ч. I). 
Ст. 6143); 3) Арктическую зону (статья 82.6 Федерального закона о местном самоуправлении; Федеральный закон от 13 июля 2020 года № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (в ред. от 22.07.2024) // СЗ РФ. 2020. № 29. Ст. 4503; 
подробнее см.: Фадеева Е. С. Правовые аспекты развития местного самоуправления в Арктической зоне 
России // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. № 1. С. 24–27); 4) свободный порт 
Владивосток (статья 82.5 Федерального закона о местном самоуправлении; Федеральный закон от 13 июля 
2015 года № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (в ред. от 22.07.2024) // СЗ РФ. 2015. № 29 
(ч. I). Ст. 4338); 5) именные особые экономические зоны (см., например: Федеральный закон от 10 января 
2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений 
в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 25.12.2023) // СЗ РФ. 2006. № 3. 
Ст. 280); 6) специальные административные районы на территориях острова Русский (Приморский край) и 
острова Октябрьский (Калининградская область) (Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 291-ФЗ 
«О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского 
края» (в ред. от 04.08.2023) // СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. I). Ст. 5084). Наконец, в-третьих, в особую группу 
следует выделить федеральные территории как территории особого федерального значения, получившие 
непосредственное конституционное закрепление в части 1 статьи 67 Конституции РФ, которые создаются 
в соответствии с федеральным законом, устанавливающим особенности организации публичной власти 
в них.

Е. Гриценко. Конституционная география России: как не заблудиться в лабиринтах особых режимов и статусов территорий?    9
власти и местного самоуправления во взаимодействии с федеральными государственными органами, с привлечением государственных органов к осуществлению местного 
самоуправления и передачей им для реализации отдельных муниципальных полномочий, 
а также с возложением на органы местного самоуправления дополнительных полномочий, связанных с реализацией территорией особого статуса.
3.  Модель «приватизации» публично-властных полномочий, предполагающая 
учреждение специального субъекта в частноправовой форме для управления расположенным на территории имущественным комплексом (управляющая компания, фонд, 
акционерное общество) с передачей такой управляющей компании со стороны субъекта РФ и муниципального образования либо с возложением законом на неё значительной 
части полномочий, которые по своей природе являются региональными государственными или муниципальными и связаны с организацией жизнедеятельности на этой территории.
4. Модель, предполагающая создание нового публично-правового субъекта для осуществления публичной власти на территории с особым статусом с выведением его изпод юрисдикции субъекта РФ и муниципальных образований.
3.	Модель 1: система публичного управления  
в городе федерального значения
Город федерального значения охватывает естественно исторически сложившийся населённый пункт — крупный город, давший наименование ГФЗ как субъекту РФ, с прилегающей к нему территорией городских и сельских населённых пунктов, которые составляют единую, достаточно компактную территорию субъекта РФ. На этой территории 
обеспечиваются единство городского хозяйства и единство системы городской власти. 
Сочетание городского (поселенческого) статуса со статусом субъекта РФ (региона) дополняется для Москвы её столичным статусом (статья 70 Конституции РФ), который 
раскрывается в Законе РФ о статусе столицы8. Указанные особенности территориального устройства и статуса городов федерального значения неизбежно предопределяют 
особенности организации в них публичной власти и местного самоуправления.
Часть 3 статьи 131 Конституции РФ в новой редакции непосредственно отсылает 
к федеральному закону, которым эти особенности «могут устанавливаться». Указание 
на возможность, а не обязательность федерального регулирования особенностей организации публичной власти в городах федерального значения не следует интерпретировать таким образом, будто такие особенности могут отсутствовать. Речь, очевидно, идёт 
о том, что их регулирование может быть сосредоточено не на федеральном, а на региональном уровне, то есть непосредственно в уставах и законодательстве городов федерального значения. Данный вывод следует из системного толкования части 2 статьи 11, 
части 2 статьи 66, пункта «н» части 1 статьи 72, части 1 статьи 77 Конституции РФ9. 
Неслучайно Федеральный закон о публичной власти в субъектах РФ и Федеральный закон о местном самоуправлении раскрывают лишь общие параметры таких особенностей.
8	 Закон  РФ от 15  апреля 1993  года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. от 
08.08.2024) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683.
9	 См. подробнее: Гриценко Е. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной 
реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 4 (137). С. 80–97, 94.

10    Сравнительное Конституционное Обозрение	
2024  № 3 (160)
Эти параметры, согласно действующему регулированию, предусматривают недопустимость сочетания государственного и муниципального статуса у одного и того же 
субъекта — города федерального значения. Соответственно, государственная региональная власть сосредоточена на общегородском уровне, а субъектами местного самоуправления выступают внутригородские территории ГФЗ — внутригородские муниципальные образования. Таким образом, и в городах федерального значения реализуется 
принцип организационной обособленности местного самоуправления, хотя его действие 
и ограничивается принципом обеспечения единства городского хозяйства. Последний 
предполагает наличие у городов федерального значения широких возможностей по регулированию как муниципального территориального устройства, видов, статуса, границ 
и наименований внутригородских муниципальных образований, так и их компетенции, 
экономических и финансовых основ деятельности (статья 79 Федерального закона о местном самоуправлении).
Анализ перечней вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований ГФЗ в законах городов федерального значения о местном самоуправлении 
показывает, что по сравнению с муниципальными образованиями иных субъектов РФ 
внутригородские территории ГФЗ имеют усечённую компетенцию, которая направлена 
в том числе на выполнение задачи по обеспечению единства городского хозяйства10. В то 
же время задача по сохранению такого единства возложена в первую очередь на городские органы государственной власти, которые призваны обеспечить координацию и 
сбалансированное развитие города в целом и принимают на себя полномочия по комплексному решению многих вопросов жизнеобеспечения населения в масштабах всего 
города, то есть тех вопросов, которые в иных субъектах Российской Федерации считаются вопросами местного значения. Таким образом, местное самоуправление реализуется 
в городах федерального значения в урезанном варианте на основе более тесного взаимодействия органов местного самоуправления с городскими органами государственной 
власти.
Конституционность такого подхода законодателя к организации местного самоуправления в ГФЗ не раз подтверждалась в решениях Конституционного Суда11.
10	 См., например, статью 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года № 420-79 «Об организации 
местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (в ред. от 23.05.2024) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. № 22.
11	 См., например, определения Конституционного Суда РФ: от 6 февраля 2003 года № 75-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова Игоря Алексеевича на нарушение его конституционных 
прав положениями статьи 69 Устава города Москвы, статьи 5 Закона города Москвы «О районной Управе 
в городе Москве» и части 6 статьи 2 Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав 
города Москвы» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 4; от 5 июня 2003 года № 274-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и жалобы администрации муниципального образования «Смольнинское» на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод // Вестник 
Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 6; от 9 июня 2004 года № 231-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Филиппова Андрея Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3 статьи 6 и пункта 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда 
Российской Федерации Российской Федерации. 2005. № 1; от 21 апреля 2005 года № 225-О об отказе 
в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета муниципального образования города Красное Село Санкт-Петербурга на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 8 Закона 
Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» // Вестник Конституционного Суда 
Российской Федерации. 2005. № 6.