Развитие инициативного бюджетирования как инструмента общественных финансов

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ «НИНХ»
Н. В. Фадейкина, О. В. Морозова,  
А. А. Синкина, И. В. Баранова,  
Т. А. Владимирова, С. Д. Надеждина
РАЗВИТИЕ ИНИЦИАТИВНОГО 
БЮДЖЕТИРОВАНИЯ 
КАК ИНСТРУМЕНТА 
ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
Монография
Новосибирск
2021

УДК 336.14
ББК 65.261.3
        Р17
Ре це нзе нты :
Е. А. Федулова — д-р экон. наук, доцент,  
зав. кафедрой экономической теории  
и государственного управления КемГУ;  
О. В. Глушакова — д-р экон. наук, доцент,  
проф. кафедры экономики, учета и финансовых рынков СибГИУ
 
Р17	 Развитие инициативного бюджетирования как инструмента общественных финансов : моногр. / Н. В. Фадейкина, О. В. Морозова, 
А. А. Синкина [и др.] ; под науч. ред. Н. В. Фадейкиной ; Новосиб. гос. ун-т экономики и управления. — Новосибирск : НГУЭУ
, 
2021. — 420 с.
ISBN 978-5-7014-1026-6
В монографии рассматривается феномен партисипаторного (инициативного) бюджетирования с точки зрения эффективности его использования в государственном (муниципальном) бюджетном процессе в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития территорий (публично-правовых 
образований) в контексте нового государственного публичного менеджмента 
(New Public Management), базирующегося на принципах менеджмента публичных ценностей (Public Value Management); излагаются теоретические, институциональные и методические основы инициативного бюджетирования, обобщаются зарубежный опыт партисипаторного бюджетирования и отечественная 
практика реализации программ и проектов инициативного бюджетирования за 
2007–2021 годы. Особое внимание уделяется вопросам формирования и развития необходимого и достаточного институционального (в том числе нормативноправового) обеспечения инициативного бюджетирования как инструмента общественных финансов, применяемого с соблюдением требований к обеспечению 
бюджетной открытости и прозрачности бюджетного процесса, а также аналитическим обобщениям лучших практик инициативного бюджетирования в регионах России, в том числе в четырех субъектах Федерации, входящих в Сибирский 
федеральный округ (Красноярском крае, Иркутской области, Алтайском крае 
и Новосибирской области), получивших в 2016 году статус пилотных регионов 
проекта Минфина России и Всемирного банка «Развитие инициативного бюджетирования в Российской Федерации». 
УДК 336.14 
ББК 65.261.3
ISBN 978-5-7014-1026-6	
©	 Фадейкина Н. В., Синкина А. А.,  
	
	
Морозова О. В., Баранова И. В.,  
	
	
Владимирова Т. А., Надеждина С. Д., 2021
	
©	 Новосибирский государственный 
	
университет экономики 
	
и управления «НИНХ», 2021

 
ВВЕДЕНИЕ
Концепция партиcипаторного бюджетирования была воплощена в жизнь в городе Порту-Алегри (Бразилия) в 1989 году, где 
в это время внедрялась новая модель муниципального управления, которая получила название «народное управление» (popular 
administration). Позднее бразильский опыт распространился 
и в другие части континента — страны Андского региона (Эквадор или Перу), Аргентину, Уругвай, Чили, Колумбию и страны 
Карибского бассейна. В середине 2013 года в Латинской Америке 
насчитывалось от 618 до 1130 партисипаторных бюджетов [35]. 
Первые попытки применения опыта латиноамериканских 
городов были предприняты в Европе в середине 1990-х годов, 
однако более широкое распространение партиcипаторного бюджетирования началось в 2000-х. В Европе в первое десятилетие XXI века было зафиксировано около 1500 случаев применения практик партиcипаторного бюджетирования в более чем 
100 городах. Около десяти миллионов европейцев были вовлечены в данный процесс [43]. К 2014 году количество партисипаторных бюджетов, принятых в мире, находилось в пределах от 
1269 до 2778 [81]. 
В начале 2000-х годов партиcипаторное бюджетирование 
стало объектом исследований многих западных ученых. Среди них 
Л. Авритцер и Б. Вэмплер [73; 85], Х. Гилман [77], Т. Гриллос [78], 
Ю. Кабаннес [74], Т. Калабрезе, С. Малена и М. Халлаф [75; 79], 
И. Сентоме, К. Херцберг и Дж. Аллегретти [44; 83], П. Спада [84], 
Д. Уильямс и А. Гупта [75], Р. Фаланга и Л. Х. Х. Люхманн [76] и др.
В России модели партисипатороного бюджетирования стали 
применяться с 2007 года благодаря программе поддержки местных инициатив, реализуемой при участии Всемирного банка, 
цель которой заключалась в формировании эффективного 
3

и устойчивого механизма, позволяющего выявлять реальные проблемы местного уровня и оперативно реагировать на них; вовлекать население в их решение; привлекать местные ресурсы, в том 
числе средства региональных и местных бюджетов, добровольные взносы физических и юридических лиц. К 2015 году в России партисипаторное бюджетирование стало именоваться инициативным бюджетированием.
По мнению Н.  В. Фадейкиной, инициативное бюджетирование, являясь инструментом общественных (государственных 
и муниципальных) финансов в системе публичного управления 
социально-экономическим развитием территорий (публично-правовых образований), сочетает в себе процессно-функциональную 
и технологическую сущности. Это означает, что механизм инициативного бюджетирования должен быть встроен в бюджетный 
процесс таким образом, чтобы его функции отвечали принципам 
открытости (публичности), прозрачности бюджетного процесса 
и требованиям должной организации местного самоуправления, 
надлежащего формирования и исполнения местного бюджета. 
Что касается технологической сущности инициативного бюджетирования, то она проявляется в технологиях вовлечения местного населения в принятие бюджетных решений, технологиях 
привлечения финансовых (прежде всего бюджетных) ресурсов, 
формируемых в том числе за счет инициативных платежей, поступающих от местных жителей, представителей бизнеса и других 
заинтересованных в решении вопросов местного значения лиц, 
технологиях эффективного использования аккумулированных 
в местном бюджете средств в целях реализации выбранных на 
конкурсной основе проектов инициативного бюджетирования, 
а также в технологиях текущего контроля за исполнением указанных проектов и последующего контроля, нацеленного на эффективное использование объектов, созданных в рамках реализации 
проектов инициативного бюджетирования.
Формируемый отечественный опыт внедрения особой формы 
бюджетирования на основе общественного участия имеет свои 
особенности и требует глубокого изучения, развития теоретических представлений об инициативном бюджетировании как 
инструменте общественных финансов, создания для функциони4

рования механизма инициативного бюджетирования институциональных (в том числе организационно-правовых) и нормативнометодических основ, а также обобщения лучших практик реализации проектов инициативного бюджетирования в субъектах 
Российской Федерации и муниципальных образованиях. Именно 
этим вопросам и посвящена настоящая монография.
В ней раскрываются теоретические, институциональные 
и методические основы инициативного бюджетирования и обобщается практика его применения в России и за рубежом. Особое 
внимание уделено реализуемым за рубежом моделям партисипаторного бюджетирования (речь идет о моделях «Представительная (партисипаторная) демократия», «Демократия “близкой дистанции”», «Партисипаторная модернизация», «Участие стейкхолдеров» и др.) и критериям отнесения проектов (программ) 
к моделям партисипаторного бюджетирования и к моделям (типологиям) инициативного бюджетирования. 
В результате исследования, проведенного авторами настоящей монографии, были выявлены следующие актуальные тренды 
развития инициативного бюджетирования: электронное инициативное бюджетирование; инициативное бюджетирование, 
ориентированное на определенные социальные группы (школьники, молодежь, мигранты, женщины, население сельских территорий и т. д.); участие некоммерческих организаций в проектах 
инициативного бюджетирования; интеграция проектов инициативного бюджетирования в механизмы публичного управления 
социально-экономическим развитием и бюджетным процессом 
публично-правовых образований субфедерального (регионального) и муниципального (местного) уровней, в том числе в целях 
решения вопросов местного значения, с учетом требований к обеспечению бюджетной открытости и прозрачности бюджетного 
процесса, что предопределяет необходимость применения при 
реализации бюджетного процесса таких принципов, как легитимность, транспарентность (прозрачность) государственных и 
муниципальных финансов, активное привлечение к бюджетному 
процессу гражданского общества, в том числе населения, и др. 
Именно эти принципы легли в основу Рекомендаций Рабочей 
5

группы Бюджетного сообщества PEMPAL1 по вопросам бюджетной грамотности и прозрачности бюджета. На основе адаптации 
Рекомендаций Бюджетного сообщества PEMPAL к институциональным условиям, сформированным в Российской Федерации 
для развития инициативного бюджетирования, авторами предложен комплекс методологических принципов, способствующих 
внедрению и масштабированию инициативного бюджетирования 
на субфедеральном (региональном) и муниципальном уровнях.
В монографии представлены результаты реализации программ и проектов различных практик инициативного бюджетирования, осуществленных в разных регионах страны в период 
с 2007 по 2019 год, и обоснована взаимообусловленность результативности реализации программ (проектов) инициативного бюджетирования субъектов РФ и уровня открытости их бюджетных 
данных. Обращается внимание на тот факт, что распространение 
инициативного бюджетирования в России совпало с процессом 
модернизации и демократизации бюджетной политики, который 
реализуется в рамках проекта «Открытый бюджет», предусматривающего рейтингование субъектов РФ по уровню открытости 
бюджетных данных и выявление лучших практик реализации 
субъектами РФ мер и механизмов, направленных на обеспечение 
открытости бюджетных данных и вовлечение граждан в процессы 
бюджетного планирования и контроля (в приложениях приведены 
рейтинги субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных в 2020 году, а также лучшие практики вовлечения граждан 
в процессы бюджетного планирования и контроля за 2020 год).
1 Членами сети PEMPAL являются должностные лица министерств финансов, национальных казначейств и других центральных ведомств смежного 
профиля из 23 стран (Албании, Армении, Азербайджана, Республики Беларусь, 
Боснии и Герцеговины, Болгарии, Хорватии, Чешской Республики, Грузии, 
Венгрии, Казахстана, Косово, Киргизской Республики, Молдовы, Черногории, 
Северной Македонии, Румынии, Российской Федерации, Сербии, Таджикистана, Турции, Украины и Узбекистана), которые отвечают за планирование, подготовку, исполнение и мониторинг государственного бюджета в своих странах, 
а также за координацию и гармонизацию функций внутреннего аудита и внутреннего контроля. Министерство финансов Российской Федерации является не 
только членом, но и партнером-донором Бюджетного сообщества PEMPAL (Годовой отчет PEMPAL за 2020 г. URL: https://www.pempal.org/sites/pempal/files/
pempal2020-21_ru_pages.pdf).
6

Особое внимание уделено проблемам создания необходимого 
и достаточного институционального обеспечения инициативного 
бюджетирования, формированию которого способствовали новации 2020–2021 годов в области нормативно-правового обеспечения. Это связано прежде всего с введением в действие новых 
редакций Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации». В контексте новых реалий представлены раздел «Развитие инициативного 
бюджетирования в современной России: нормативно-правовое 
и  методическое обеспечение» и глава «Опыт регионов Сибирского федерального округа в области инициативного бюджетирования», в которой отражены результаты реализации практик 
инициативного бюджетирования четырех субъектов Федерации 
Сибирского федерального округа: Красноярского края, Иркутской области, Алтайского края и Новосибирской области, получивших статус пилотных регионов проекта Минфина России 
и Всемирного банка «Развитие инициативного бюджетирования 
в Российской Федерации».
7

1. 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ 
 
И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ 
И ПРАКТИКА ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ  
В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
1.1. Развитие теоретических представлений 
об инициативном бюджетировании как 
инструменте общественных финансов 
Состояние России и большинства развивающихся постсоциалистических стран в период конца второго и начала третьего 
десятка лет XXI века характеризуют такие факторы, как непредсказуемость происходящих перемен, низкая результативность 
реформ, неопределенность и пессимизм в оценке не только настоящего и будущего, но и исторического прошлого. 
По мнению П. С. Лемещенко, профессора кафедры международной политической экономии Белорусского государственного университета, «все это выступает серьезным основанием 
для критики экономической науки, которая в той или иной мере 
перестала справляться с присущими ей функциями. Можно однозначно сказать, что наше реальное экономическое положение, 
именуемое без особого осмысления “кризисом”, есть всего лишь 
следствие кризиса экономической науки» [34]. 
Авторы настоящей монографии не в полной мере солидарны 
с мнением профессора Лемещенко, при этом они признают справедливым следующее его утверждение: «От того, каким и в какой 
степени мы владеем методологическим и категориальным аппа8

ратом экономической науки, как он используется для анализа 
реальных процессов хозяйственной жизни, а также от того, как 
и кем оказывается востребовано это новое знание, в полной мере 
зависят наше настоящее и будущее» [34].
Острые проблемы государственного регулирования, хозяйственной практики, бюджетного процесса, логические противоречия теории общественных (государственных и муниципальных) финансов выдвигают новые концепции государственного 
публичного менеджмента, менеджмента публичных ценностей, 
публичного 
управления 
устойчивым 
социально-экономическим развитием территорий [46–48; 52–53] и методологические 
подходы, сформировавшиеся на основе указанных концепций 
к  управлению общественными финансами, вовлечению граждан в бюджетный процесс и в целом к механизму инициативного (партисипаторного) бюджетирования [57], который сегодня 
исследуют как экономисты (управленцы, финансисты и др.), так и 
социологи, философы и другие представители наук об обществе.
Как отмечает профессор И. В. Баранова [3], вопросы соучастия граждан в бюджетном процессе поднимались еще в работах 
А. Смита и Дж. Ст. Милля [31]. При переходе к концепции нового 
государственного публичного менеджмента, а именно с 1970-х 
годов, развитие партисипаторного бюджетирования (participatory 
budgeting) активизировалось. T. Calabrese, D. Williams, A. Gupta 
отмечают, что формирование бюджета с участием граждан предполагает прямой подход к демократии при распределении бюджетных ресурсов [75]. R. Falanga и L. H. H. Lüchmann [76] подчеркивают, что участие граждан в разработке бюджетной политики значительно активизировалось во всем мире, при этом за 
рубежом participatory budgeting признается самой востребованной демократической инновацией в бюджетном процессе.
Зарубежные исследователи по-разному трактуют понятие 
«партисипаторное бюджетирование». Например, B. Wampler, 
профессор политических наук государственного университета 
в городе Бойсе (штат Айдахо, США), определяет его как процесс 
принятия решений, благодаря которому граждане, вовлеченные 
в процесс политических решений, обсуждают распределение 
общественных ресурсов и договариваются по этому поводу [86]. 
C. Malena со своим соавтором также определяет партисипаторное 
9

бюджетирование как процесс, посредством которого граждане 
напрямую участвуют в распределении некоторой части бюджета; 
оно преследует цель вовлечь граждан в принятие решений по 
вопросу распределения публичных ресурсов [79]. H. R. Gilman 
утверждает, что партисипаторное бюджетирование дает возможность гражданам осознавать (понимать) общественные потребности, сотрудничать с выборными официальными лицами по 
бюджетным предложениям и голосовать, выбирая, где и как расходовать публичные ресурсы (фонды) [77]. 
В мировой практике наиболее известны следующие формы 
участия граждан в бюджетном процессе: партисипаторное бюджетирование (participatory budgeting), или «модель Порту-Алегри»; социальные инвестиционные фонды (Social investment 
Fund, SIF); проекты развития силами местных сообществ 
(Community-Driven Development, CDD): проекты местного развития под управлением сообществ (Community-led Development, 
CLD), реализуемые в странах Европейского Союза; смешанные 
практики (например, проект сельского развития в Киргизии, поддержанный Всемирным банком1) и др. [3].
По мнению представителя уральской научной финансовой 
школы Н. А. Истоминой, партисипаторное бюджетирование, являясь «одним из ключевых инновационных методов в бюджетном 
планировании, представляет собой комплекс действий, посредством которых граждане могут лично участвовать в бюджетном 
процессе и распределении части ресурсов бюджетов территорий. 
В свою очередь, партисипаторное бюджетирование следует рассматривать как одну из практик, базирующихся на определенном 
уровне финансовой грамотности населения (поскольку обладающий необходимыми знаниями в области финансов и бюджета 
гражданин может выдвинуть и обосновать проект, действительно 
актуальный для развития территории, предполагающий софинансирование за счет средств региональных и местных бюджетов)» [30]. 
1 Всемирный банк выделит Кыргызстану $12 млн на борьбу с бедностью в  селах. URL: https://www.akchabar.kg/ru/news/vsemirnyj-bank-vydelitkyrgyzstanu-12-mln-na-borbu-s-bednostyu-v-selah/ (дата обращения: 12.08.2021).
10