Научно-практический комментарий к Закону об образовании в Российской Федерации

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ 
КОММЕНТАРИЙ 
К ЗАКОНУ ОБ ОБРАЗОВАНИИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под научной редакцией Н. М. Кропачева
ИЗДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК	 342.9
ББК	 67.401.121
	
Н34
Ре цен з ен т ы: 
д-р пед. наук, проф., чл.-корр. РАО Е. И. Казакова (Институт педагогики  
С.-Петерб. гос. ун-та); канд. юрид. наук Н. В. Третьяк (Газпромбанк)
А вто ры:
Кропачев Н. М. — введение; Бабич А. В. — разд. 8.4, 8.5 гл. 8; Васильев И. А. —  
разд. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 гл. 2 (в соавторстве с М. Ю. Лавриковой, С. В. Медведевой);  
Дивеева Н. И. — разд. 4.4 гл. 4, гл. 5, 11; Дмитрикова Е. А. — разд. 6.1, 6.2 гл. 6, разд. 12.1, 
12.3, 12.4 гл. 12; Должиков А. В. — разд. 8.1, 8.2 гл. 8 (в соавторстве с Н. А. Шевелевой),  
гл. 9, 10, 14; Лаврикова М. Ю. — разд. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 гл. 2 (в соавторстве 
с И. А. Васильевым; С. В. Медведевой), разд. 12.2 гл. 12 (в соавторстве 
с С. В. Медведевой); Линская Ю. В. — гл. 3; Медведева С. В. — разд. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 гл. 2 
(в соавторстве с И. А. Васильевым, М. Ю. Лавриковой), разд. 12.2 гл. 12 (в соавторстве 
с М. Ю. Лавриковой); Соловьев А. А. — разд. 1.5 гл. 1; Филиппова М. В. — разд. 4.1, 4.2, 
4.3 гл. 4, гл. 7; Хуршудян А. Л. — разд. 6.3, 6.4 гл. 6; Шевелева Н. А. — разд. 1.1, 1.2, 1.3, 
1.4 гл. 1, разд. 8.1, 8.2 (в соавторстве с А. В. Должиковым), 8.6 гл. 8, гл. 13, 15, заключение.
Нау чный  р ед а к то р : 
чл.-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф. Н. М. Кропачев
Н34
Научно-практический комментарий к Закону об образовании в Российской Федерации / под науч. ред. Н. М. Кропачева. — 
СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2023. — 360 с. 
ISBN 978-5-288-06314-5
В книге анализируется практика применения Федерального закона от 29.12.2012 
№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» за десятилетний период. Авторы показывают действие норм закона, определяющих новые либо обновленные 
институты: уровневый подход к  образованию; единый статус обучающегося; разделение субъектов на образовательные организации и  организации, осуществляющие 
образовательную деятельность; порядок осуществления государственного контроля 
и надзора в сфере образования и др. Пристальное внимание уделено электронному обучению и новым дистанционным образовательным технологиям, активно внедряемым 
и обсуждаемым в российском обществе в связи с коронавирусными ограничениями. 
Выводы авторов опираются на анализ нормативных правовых актов Минпросвещения 
РФ и Минобрнауки РФ, а также судебной практики. Комментируются главы закона, 
а не отдельные статьи, что позволяет увидеть тенденции в законодательном регулировании, правоприменении и изменения в судебной практике. В издании отражены все 
значимые изменения Федерального закона по состоянию на 01.12.2022.
Книга рассчитана на широкий круг заинтересованных лиц: студентов высших 
учебных заведений, родителей школьников, сотрудников органов управления образованием всех уровней, исследователей образовательных отношений.
УДК 342.9 
ББК 67.401.121
©	 Санкт-Петербургский  
	
государственный университет, 2023
ISBN 978-5-288-06314-5

ОГЛАВЛЕНИЕ
Список основных сокращений............................................................................	
7
Введение............................................................................................................	
9
Глава 1.	
Общие положения.
............................................................................	
11
1.1. 	 Предмет регулирования Закона об образовании, принципы, структура 
правового регулирования сферы образования ......................................	
11
1.2.	 Термины и понятия..................................................................................	
22
1.3. 	 Право на образование.............................................................................	
27
1.4. 	 Распределение публичных полномочий в сфере образования................	
31
1.5.	 Особенности правового статуса Московского государственного 
университета имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургского 
государственного университета...............................................................	
33
Глава 2.	
Система образования.......................................................................	
47
2.1. 	 Структура системы образования.
.............................................................	
47
2.2. 	 Образовательные стандарты.
...................................................................	
53
2.3. 	 Реализация образовательных программ.................................................	
59
2.4. 	 Взаимодействие с работодателями: практика Санкт-Петербургского 
государственного университета...............................................................	
72
Глава 3.	
Лица, осуществляющие образовательную деятельность...................	
75
3.1.	 Образовательные организации и иные субъекты, осуществляющие 
обучение..................................................................................................	
75
3.2. 	 Права, обязанности и ответственность образовательных организаций....	
83
3.3.	 Информационная открытость образовательной организации 
и локальные нормативные акты, регулирующие образовательные 
отношения...............................................................................................	
92
3.4.	 Собственный образовательный стандарт и информационная 
открытость: практика Санкт-Петербургского государственного 
университета.
...........................................................................................	
99
Глава 4.	
Обучающиеся и их родители (законные представители)...................	
101
4.1. 	 Общие вопросы.......................................................................................	
101
4.2. 	 Академические права и обязанности обучающихся................................	
102
4.2.1. Права и обязанности, касающиеся определения содержания 
образовательной программы.........................................................	
103

Оглавление
4
4.2.2.	Права и обязанности, направленные на изменение избранной 
образовательной траектории.........................................................	
105
4.2.3.	Права и обязанности в организационных взаимоотношениях 
с образовательной организацией..................................................	
112
4.2.4.	Права, направленные на обеспечение интеграции образования 
и научной деятельности..................................................................	
116
4.2.5.	Права и обязанности, связанные с формированием условий 
обучения.
........................................................................................	
116
4.2.6. Личные права и обязанности обучающихся ..................................	
124
4.3. 	 Иные права и обязанности обучающихся................................................	
132
4.4. 	 Права и обязанности родителей (законных представителей) 
несовершеннолетних обучающихся.........................................................	
148
Глава 5.	
Педагогические, руководящие и иные работники организаций…, 
осуществляющих образовательную деятельность.............................	
154
5.1. 	 Общие требования к лицам, занимающимся педагогической 
деятельностью.
.........................................................................................	
154
5.2. 	 Правовой статус педагогических работников, их академические права 
и обязанности..........................................................................................	
157
5.3. 	 Правовой статус руководящих и иных работников организаций, 
осуществляющих образовательную деятельность....................................	
162
5.4. 	 Трудовые права и социальные гарантии лиц, осуществляющих 
образовательную деятельность.
...............................................................	
167
Глава 6.	
Основания возникновения, изменения и прекращения… 
образовательных отношений............................................................	
171
6.1. 	 Возникновение, изменение и прекращение образовательных 
отношений...............................................................................................	
171
6.2. 	 Договор об образовании.........................................................................	
182
6.3. 	 Общие требования к приему на обучение в организацию, 
осуществляющую образовательную деятельность...................................	
189
6.4. 	 Документы об образовании.....................................................................	
193
Глава 7.	
Общее образование.
.........................................................................	
196
7.1. 	 Основные вопросы организации общего образования...........................	
196
7.2. 	 Дошкольное образование.
.......................................................................	 200
7.3. 	 Начальное общее, основное общее и среднее общее образование........	 204
7.4. 	 Организация приема на обучение по основным  
общеобразовательным программам.......................................................	 209
Глава 8.	
Профессиональное образование.
.....................................................	
219
8.1. 	 Основные вопросы, связанные с профессиональным образованием.....	
219
8.2. 	 Среднее профессиональное образование...............................................	
221
8.3. 	 Высшее образование...............................................................................	
225
8.4. 	 Правила приема на образовательные программы высшего 
образования бакалавриата и специалитета.
............................................	 228
8.5. 	 Целевое обучение.
...................................................................................	 230
8.6. 	 Интеграция образовательной и научной (научно-исследовательской) 
деятельности в высшем образовании......................................................	
232

Оглавление
5
Глава 9.	
Профессиональное обучение...........................................................	
236
9.1. 	 Понятие и цели профессионального обучения........................................	 236
9.2. 	 Разрешительный порядок профессионального обучения........................	
237
9.3. 	 Формы профессионального обучения.....................................................	 240
9.3.1. Первичное профессиональное обучение.......................................	
241
9.3.2. Переподготовка кадров.
.................................................................	
241
9.3.3. Повышение квалификации.
............................................................	 244
9.4. 	 Совмещение профессиональной подготовки с иными видами 
образования............................................................................................	 244
9.5. 	 Место профессионального обучения.......................................................	
245
9.6. 	 Перечень профессий рабочих, должностей служащих.
............................	
247
9.7. 	 Продолжительность профессионального обучения.................................	
247
9.8. 	 Квалификационный экзамен...................................................................	 249
Глава 10.	 Дополнительное образование..........................................................	
251
10.1. Общая характеристика дополнительного образования...........................	
251
10.2. Дополнительное образование детей и взрослых.....................................	
251
10.2.1. Система программ дополнительного образования.......................	
253
10.2.2. Дополнительное образование взрослых......................................	
254
10.2.3. Предпрофессиональные программы............................................	
255
10.2.4. Требования к программам дополнительного образования..........	
255
10.3. Дополнительное профессиональное образование..................................	
256
10.3.1. 	Формы дополнительного профессионального образования........	
257
10.3.2.	 Содержание программ дополнительного профессионального 
образования................................................................................	 260
10.3.3.	 Ведомственные программы дополнительного 
профессионального образования.
...............................................	
261
10.3.4. 	Практико-ориентированный подход в дополнительном 
профессиональном образовании................................................	 262
10.3.5. 	Структура программ и формы обучения в рамках 
дополнительного профессионального образования....................	 263
Глава 11.	
Особенности реализации некоторых видов образовательных 
программ… и получения образования отдельными категориями 
обучающихся....................................................................................	
266
11.1. 	Особенности получения образования отдельными категориями 
обучающихся...........................................................................................	 266
11.1.1. 	 Одаренные учащиеся...................................................................	 266
11.1.2. 	 Иностранные граждане................................................................	 269
11.1.3. 	 Учащиеся с ограниченными возможностями здоровья................	
271
11.1.4. 	 Лица, содержащиеся в исправительных учреждениях  
уголовно-исполнительной системы..............................................	
276
11.2.	Особенности реализации некоторых видов образовательных  
программ.................................................................................................	
279
11.2.1. 	 Подготовка кадров в интересах обороны и безопасности 
государства, обеспечения законности и правопорядка...............	
279

Оглавление
6
11.2.2. 	Профессиональная подготовка медицинских 
и фармацевтических работников.
................................................	
281
11.2.3. 	Программы в области искусств....................................................	
285
11.2.4. 	Программы в области физической культуры и спорта .
................	
287
11.2.5. 	Программы, связанные с профессиональной деятельностью  
на транспорте.
..............................................................................	 289
11.2.6. 	Программы в области транспортной безопасности......................	
291
11.2.7. 	Программы по подготовке граждан, ориентированных  
на государственную и гражданскую службу.................................	 292
11.2.8. 	Программы в области духовно-нравственного и религиозного 
воспитания...................................................................................	 294
11.2.9. 	Программы для загранучреждений Министерства иностранных 
дел РФ..........................................................................................	 296
Глава 12.	 Управление системой образования. Государственная 
регламентация… образовательной деятельности.............................	
298
12.1. Лицензирование образовательной деятельности.
....................................	 299
12.2. Государственная аккредитация образовательной деятельности. 
Соотношение государственной аккредитации и профессиональнообщественной аккредитации...................................................................	
307
12.3. Государственный контроль (надзор) в сфере образования.....................	 309
12.4. Информационная открытость системы образования. Мониторинг 
в системе образования............................................................................	
315
Глава 13.	 Экономическая деятельность и финансовое обеспечение… 
в сфере образования........................................................................	
319
Глава 14.	 Международное сотрудничество в сфере образования....................	
330
14.1. 	Международное сотрудничество в сфере образования: цели и формы.
...	
330
14.2. Договоры по вопросам международного образовательного 
сотрудничества........................................................................................	
334
14.3. Международные совместные образовательные программы.
...................	
337
14.4. Совместная международная научно-исследовательская деятельность....	
341
14.5. Международная академическая мобильность.........................................	
342
14.6. Привлечение иностранных специалистов................................................	
343
14.7. Подтверждение (признание) документов об образовании 
(квалификации).......................................................................................	
345
Глава 15.	
Заключительные положения.............................................................	
350
Заключение........................................................................................................	
353
Список использованной литературы.
..................................................................	
357

СПИСОК ОСНОВНЫХ СОКРАЩЕНИЙ
АОП	
—	адаптированная образовательная программа
БК РФ	
—	Бюджетный кодекс РФ
ГК РФ	
—	Гражданский кодекс РФ
ГПК РФ	
—	Гражданский процессуальный кодекс РФ
ДПО	
—	дополнительное профессиональное образование
ДПП	
—	дополнительные профессиональные программы
Закон о государственном контроле — Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ 
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном 
контроле в Российской Федерации»
Закон об МГУ и СПбГУ — Федеральный закон от 10.11.2009 № 259-ФЗ 
«О Московском государственном университете имени 
М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном 
университете»
Закон об образовании — Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ  
«Об образовании в Российской Федерации»
Закон об охране здоровья — Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ  
«Об основах охраны здоровья граждан в Российской 
Федерации»
КоАП РФ	
—	Кодекс РФ об административных правонарушениях
МВД РФ	
—	Министерство внутренних дел РФ
МГУ	
—	Московский государственный университет имени 
М. В. Ломоносова
МИД РФ	
—	Министерство иностранных дел РФ
Минздрав РФ	 —	Министерство здравоохранения РФ
Минкультуры РФ — Министерство культуры РФ
Минобрнауки РФ — Министерство науки и высшего образования РФ
Минпросвещения РФ — Министерство просвещения РФ
Минспорт РФ 	 —	Министерство спорта РФ
Минтранс РФ	 —	Министерство транспорта РФ

Список основных сокращений
8
Минцифры РФ —	 Министерство цифрового развития, связи и массовых 
коммуникаций РФ
МСОП	
—	международные совместные образовательные программы
МЧС РФ	
—	Министерство Российской Федерации по делам гражданской 
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации 
последствий стихийных бедствий
НИЦ	
—	научно-исследовательский центр
НК РФ	
—	Налоговый кодекс РФ
НОКО	
—	независимая оценка качества образовательной деятельности 
ПОА	
—	профессионально-общественная аккредитация
РАН	
—	Российская академия наук
Росгвардия	
—	Федеральная служба войск национальной гвардии
Рособрнадзор	 —	Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Росстандарт	
—	Федеральное агентство по техническому регулированию 
и метрологии
РФ	
—	Российская Федерация
СК РФ	
—	Семейный кодекс РФ
СНГ 	
—	Содружество Независимых Государств
СПбГУ	
—	Санкт-Петербургский государственный университет
СПО	
—	среднее профессиональное образование
ТК РФ	
—	Трудовой кодекс РФ

ВВЕДЕНИЕ
Прошло десять лет с момента принятия Федерального закона от 29.12.2012 
№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1 (далее — Закон об 
образовании), следовательно, можно подводить первые итоги. Российское 
общество долго и  трудно шло к  принятию нового законодательного акта 
в сфере образования, Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» 
(далее — Закон РФ об образовании) полностью исчерпал свой потенциал 
уже к началу двухтысячных. К 2010 году стало очевидно, что российское общество остро нуждается в обновлении образовательного законодательства. 
Началась подготовка нового закона, предлагалось и  широко обсуждалось 
несколько концепций, включая подготовку Образовательного кодекса. Предшествовавшие принятию закона несколько лет бурных обсуждений законопроектов свидетельствовали, с одной стороны, об огромном интересе к этой 
теме, а с другой — о множестве подходов и мнений, касающихся развития 
системы образования. Выбор новой модели образования оказался знаковым 
показателем изменений, происходивших не только в экономике, но и в социальной сфере. Каждый гражданин — реальный участник образовательных 
отношений, имеющий собственный опыт в том или ином качестве, а значит, 
и собственное понимание тех изменений, которые были необходимы российскому образованию. Многообразие мнений и подходов неизбежно порождало поиск компромиссных решений, что еще более усложняло процесс 
согласования. 
Сложившаяся к тому времени система правового регулирования состояла в одновременном действии двух законов, один из которых (Закон РФ об 
образовании) должен был служить базовым, а другой (Федеральный закон от 
22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании») — специальным, развивающим положения первого, призванного 
сыграть роль основ правового регулирования, распространяющихся на всю 
разнообразную образовательную сферу. Однако заложенная в первом законе 
идея не была реализована в полном объеме и сложилась ситуация, при которой Закон РФ об образовании регулировал главным образом школьное об1	
Здесь и  далее все ссылки на нормативно-правовые акты и  судебную практику, 
если не указано иное, приводятся по СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.
consultant.ru (дата обращения: 01.12.2022).

Введение
10
разование, Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании — соответственно высшие ступени, а часть образовательных сегментов 
не получили предполагавшегося регулирования (среднее профессиональное, 
дошкольное, дополнительное). При этом внесение изменений в Закон о высшем и  послевузовском профессиональном образовании сопровождалось, 
как правило, внесением идентичных правок в Закон РФ об образовании.
Эти и другие проблемы призван был решить новый закон. Закон об образовании 2012 г. во многом оказался новаторским: во-первых, была сформирована управленческая модель системы образования, базирующаяся на 
единой правовой базе; во-вторых, закреплены базовые принципы, образующие идеологическое ядро образования; в-третьих, концептуально новыми 
оказались решения об объединении правового регулирования системы образования в одном законе. Концепция единого закона позволила сконструировать общую модель управления сферой образования и такие ее элементы, 
как единообразно понимаемые термины, единый статус обучающегося, единая система принципов правового регулирования, разграничение управленческих полномочий между федеральным, региональным и муниципальным 
уровнями публичной власти и др.
За время действия Закона об образовании произошло также переосмысление нескольких значимых для образования понятий  — воспитания 
и  образовательной услуги.  В настоящее время программы воспитания 
должны разрабатываться всеми образовательными организациями с учетом 
особенностей образовательных программ. Радикально изменился подход и 
к термину «образовательная услуга». Гипертрофированное акцентирование 
гражданско-правового аспекта в судебной практике привело к искажению 
всего содержания понятия «образование», к потере его социального смысла как общественного блага. В 2022 г. в ст. 99 Закона об образовании были 
внесены изменения, акцент с оказания образовательных услуг перенесен на 
реализацию образовательных программ2, что, безусловно, является положительным фактором, но не решает и не исчерпывает всех проблем, поскольку 
необходимо переоценить отказ от использования термина «образовательная 
услуга» не только в вопросе финансирования, но и в иных моментах, прежде 
всего в правах и обязанностях участников образовательных отношений. 
Таким образом, десять лет применения Закона об образовании показывают разнообразные тенденции в развитии общественных отношений в сфере образования и их правовом регулировании, поиск решения выявленных 
проблем продолжается.
Предлагаемый комментарий представлен в  формате комментирования 
не отдельных статей, а целых глав, что позволяет сформировать целостный 
взгляд на правоприменительную практику и  законодательные изменения. 
При подготовке комментария максимально использована правоприменительная, в том числе судебная практика. Также авторы опирались на успешный 
опыт деятельности Санкт-Петербургского государственного университета.
2	
Федеральный закон от 14.07.2022 № 295-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный 
закон “Об образовании в Российской Федерации”».