Специализированные муниципалитеты в Российской Федерации (общее и особенное)

В.Б. ЕВДОКИМОВ
П.Н. ПЕТРЯЕВ
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ 
МУНИЦИПАЛИТЕТЫ 
В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ
ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
МОНОГРАФИЯ
Москва
ИНФРА-М
2024

УДК 342(075.4)
ББК 67.400
 
Е15
Р е ц е н з е н т ы:
Гончаров И.В., доктор юридических наук, профессор, заведующий 
кафедрой государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации;
Степанов О.А., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра судебного права Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Евдокимов В.Б., Петряев П.Н.
Е15 
 
Специализированные муниципалитеты в Российской Федерации 
(общее и особенное) : монография / В.Б. Евдокимов, П.Н. Петряев. — Москва : ИНФРА-М, 2024. — 164 с. — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/2157617.
ISBN 978-5-16-020091-0 (print)
ISBN 978-5-16-112643-1 (online)
Монография посвящена вопросам конституционного (государственного) и муниципального права, связанным с особенностями организации 
и деятельности специализированных муниципалитетов — органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
Имеет научно-теоретическое и прикладное значение. Адресована преподавателям и специалистам в области конституционного и муниципального 
права, работникам прокуратуры, следственных и других правоохранительных органов, должностным лицам администраций ЗАТО, федеральных 
и региональных министерств и ведомств.
УДК 342(075.4)
ББК 67.400
ISBN 978-5-16-020091-0 (print)
ISBN 978-5-16-112643-1 (online)
© Евдокимов В.Б., 
Петряев П.Н., 2024

Введение
Более 30 лет реформ российского общества (1991–2024 гг.) 
глубоко затронули все сферы общественной жизни, перестроили 
государственную и политическую системы общества, изменили 
его классовую структуру, создали и развили новые экономические отношения, дали толчок новым течениям и взглядам 
в общественном сознании народа, обусловив тем самым необходимость формирования новой системы общественно-политического, социально-экономического и административного 
управления, в том числе на местном (муниципальном) уровне 
в рамках закрытых муниципальных образований.
За это время в стране кардинально изменилась система 
государственного управления. В частности, сформировался 
особый вид муниципальной власти — специализированные 
муниципалитеты, т.е. органы местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований 
(далее — ЗАТО), представляющих собой специальные населенные пункты, созданные в целях обеспечения безопасного 
функционирования расположенных в них стратегических государственных объектов.
При этом совокупность специализированных муниципалитетов, т.е. органов муниципальной власти всех существующих 
в настоящее время 38 ЗАТО страны, является исторически 
сложившейся, единой социально-правовой системой, которая, решая общие муниципальные вопросы, одновременно 
функционирует в таких важнейших сферах деятельности государства, как обеспечение обороноспособности и военной 
безопасности страны, развитие передовых секторов и направлений экономики и науки, проведение научных исследований 
общегосударственного значения, создание высокотехнологичных предприятий, развитие атомной энергетики и оборонно-промышленного комплекса.
3

Евдокимов В.Б., Петряев П.Н.
Вместе с тем современная правовая наука уделяет недостаточное внимание вопросам, связанным с организацией 
и деятельностью специализированных муниципалитетов, их 
правовым статусом и особенностями их взаимодействия с органами государственной власти, являющимся основополагающими для научной концепции муниципальной власти в рассматриваемой сфере.
Указанные обстоятельства побудили авторов данной книги 
провести комплексное исследование названных вопросов, результаты которого изложены в настоящей монографии.

Глава I
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЯ 
ОБРАЗОВАНИЯ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ 
МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
1. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ МУНИЦИПАЛИТЕТЫ 
В СВЕТЕ НАУЧНОЙ КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ 
ТЕРРИТОРИЙ
Реформы Российского государства периода его новейшей 
истории (1991–2024 гг.) кардинально изменили систему государственного и общественного управления в стране, и в частности, обусловили формирование административно-территориальных образований, имеющих федеральное (общегосударственное) значение.
Эти образования отнесены конституционными новеллами 
2020 г. к категории федеральных территорий, располагающих 
органами публичной власти, но не изменяющих структуру федеративного устройства (ч. 1 ст. 67 Конституции Российской 
Федерации)1.
При этом следует указать на то, что современная правовая 
наука уделяет крайне недостаточное внимание вопросам института органов публичной власти, в частности местного 
самоуправления на федеральных территориях, который является краеугольным камнем данной социально-правовой конструкции. Специальных научных работ и публикаций фундаментального характера по указанному направлению не име1 
О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке 
к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2020. 
№ 11. Ст. 1416.
5

Евдокимов В.Б., Петряев П.Н.
ется, нет и «базового» федерального закона о федеральных 
территориях.
Принятие федерального закона о федеральной территории 
«Сириус», установившего правовые основы функционирования данного территориального образования1, основополагающего значения для формирования законодательства о федеральных территориях не имеет, хотя и позволяет использовать 
его положения по принципу аналогии права для развития научной концепции федеральных территорий.
В частности, указанный закон (ст. 2), устанавливая основы 
статуса данного субъекта права, признает его имеющим общегосударственное стратегическое значение публично-правовым образованием, органы власти которого наделены в том числе полномочиями органов местного самоуправления городского округа2.
Различные по специализации авторы в своих изысканиях 
касаются в основном финансовых, хозяйственных, политологических и социологических оценок рассматриваемых территорий, не затрагивая проблематики юридического обоснования официального перечня данных территорий, их статуса, 
а также юридических основ организации и деятельности органов муниципальной власти. Авторы указанных исследований не рассматривают свои теоретические разработки через 
призму законодательства, упуская из виду тот факт, что решение вопросов социального, финансово-экономического, 
культурного и иного развития федеральных территорий возможно только при наличии соответствующего механизма правового регулирования, действующего на основе профильных 
нормативных правовых актов.
Вне поля зрения имеющихся научных исследований остаются правовые критерии, обязательно необходимые для при1 
О федеральной территории «Сириус»: федеральный закон от 22 декабря 
2020 г. № 437-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 52 (часть 1). Ст. 8583.
2 
Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. 
№ 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6

Специализированные муниципалитеты в Российской Федерации (общее и особенное)
знания тех или иных территорий федеральными и внесения 
их в официальный перечень, либо исключения из него при 
утрате территориальным образованием соответствующего статуса.
Попытки отдельных авторов, которые работают по данной 
проблематике, рассматривать федеральные территории с правовых позиций носят фрагментарный и поверхностный характер, проводятся без достаточного научного и методологического обоснования, оставляя незаполненным значительное 
пространство государственно-правовой науки в данной сфере.
Изложенные выше обстоятельства побудили авторов 
данной монографии провести глубокое и комплексное исследование указанных вопросов, результаты которого представлены в этой научной работе.
Итак, по смыслу конституционных норм и иного профильного законодательства организация публичной власти на рассматриваемых территориях устанавливается конкретным 
федеральным законом о соответствующей федеральной территории1. Тем же федеральным законом определяются особенности осуществления публичной власти и взаимодействия 
ее органов на федеральных территориях. При этом полномочия органов публичной власти данных территорий возлагаются, в частности, на органы муниципальной власти, как это 
следует из ст. 82.7 «базового» федерального закона о местном 
самоуправлении, указавшей на то, что федеральными законами устанавливаются особенности осуществления местного 
самоуправления в федеральных территориях2.
1 
Об общих принципах организации публичной власти в субъектах 
Российской Федерации: федеральный закон от 21 декабря 2021 г. 
№ 414-ФЗ // СЗ РФ. 2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.
2 
О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 
федеральный закон от 19 ноября 2021 г. № 376-ФЗ // СЗ РФ. 2021. 
№ 47. Ст. 7745.
7

Евдокимов В.Б., Петряев П.Н.
Проведенное исследование показывает, что рассматриваемые местные органы власти организованы и функционируют на основании федеральных законов, большая часть которых принята задолго до внесения в Конституцию указанных 
изменений (за исключением, названного выше федерального 
закона о федеральной территории «Сириус», а также двух 
федеральных законов, связанных с Военным инновационным 
технополисом «Эра» Минобороны России1 и государственной 
поддержкой предпринимательской деятельности в Арктической зоне РФ2).
В частности, это касается органов муниципальной власти 
закрытых административно-территориальных образований 
(далее — ЗАТО), городов федерального значения, наукоградов, 
приграничных территорий и других публично-правовых образований, правовой статус которых определен «базовым» федеральным законом о местном самоуправлении3 и целым рядом 
профильных федеральных законов4.
1 
О Военном инновационном технополисе «Эра» Министерства обороны Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон 
от 14 июля 2022 г. № 253-ФЗ // СЗ РФ. 2022. № 29 (часть II). 
Ст. 5220.
2 
О государственной поддержке предпринимательской деятельности 
в Арктической зоне Российской Федерации: федеральный закон 
от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 29. Ст. 4503.
3 
Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. 
№ 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4 
О закрытом административно-территориальном образовании: закон 
РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. 
№ 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; О статусе наукограда 
Российской Федерации: федеральный закон от 7 апреля 1999 г. 
№ 70-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750; О Государственной 
границе Российской Федерации: закон РФ от 1 апреля 1993 г. 
№ 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; Об инновационном центре «Сколково»: федеральный закон от 28 сентября 
2010 г. № 244-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970; О территориях 
8

Специализированные муниципалитеты в Российской Федерации (общее и особенное)
Таким образом, отечественная юридическая наука обогатилась новой категорией конституционного права — «федеральные территории», а система государственного и общественного управления получила возможность сформировать социально-правовую конструкцию с аналогичным 
названием, включающую в себя реально функционирующие 
многочисленные публично-правовые образования общегосударственного значения, имеющие различную ведомственную принадлежность и выполняющие задачи военного, 
оборонно-промышленного, экономического, инновационного, научно-технологического, природоохранного, экологического, культурно-исторического, спортивного и иного 
характера.
По нашему мнению, рассматриваемая научная категория 
охватывает своим содержанием такие территории страны, которые имеют особое общегосударственное значение, обусловленное стратегической важностью как самих территорий, 
так и расположенных на них населенных пунктов и объектов 
(в том числе специализированных).
В связи с этим конституционные и иные нормы о федеральных территориях значительно ускоряют объективно назревший и очень важный для усиления могущества Российского государства процесс объединения указанных территориальных образований в единый многоотраслевой комплекс, 
в состав которого, по мнению авторов данной монографии, 
необходимо отнести следующие населенные пункты, территории и объекты:
 опережающего развития в Российской Федерации: федеральный 
закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 1 (часть I). 
Ст. 26; Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской 
Федерации: федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ // СЗ 
РФ. 2017. № 31 (часть I). Ст. 4765; О свободном порте Владивосток: 
федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. 2015. 
№ 29 (часть I). Ст. 4338.
9

Евдокимов В.Б., Петряев П.Н.
 
– ЗАТО;
 
– наукограды;
 
– города федерального значения;
 
– приграничные территории;
 
– муниципальные образования, находящиеся в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
 
– муниципальные образования, территории которых относятся к Арктической зоне РФ;
 
– территории опережающего развития;
 
– территории инновационных научно-технологических 
центров;
 
– территории инновационного центра «Сколково»;
 
– территорию Военного инновационного технополиса 
«Эра» Минобороны России;
 
– территорию свободного порта Владивосток;
 
– федеральную территорию «Сириус»; и др.
Следует заметить, что изложенное нисколько не умаляет 
важность и значение других территорий России, суверенитет 
которой распространяется на все ее пространство (ст. 4 Конституции). Территория нашей Родины — это естественная, 
природная материальная (базисная) основа подлинного суверенитета и единства Российского государства, его историческое и национальное достояние.
Общеизвестно, что земля и другие природные ресурсы 
России являются основой жизни и деятельности всего нашего 
многонационального народа (ст. 9 Конституции).
Вместе с тем в этой материальной основе государства существуют территории, обладающие специфическими дополнительными качествами (например, такими, как особенное 
географическое положение, уникальность природных, экологических и экономических условий, наличие стратегических 
государственных объектов, инновационных, научно-технологических и научно-производственных центров и др.), существенно повышающими их значимость на современном этапе 
10