Актуальные проблемы совершенствования системы публичной власти в Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ
 
Актуальные проблемы  
совершенствования системы  
публичной власти в Российской Федерации
Сборник научных статей
Москва
2024

УДК  342
ББК  67.400
      А   43
Рецензенты: 
Н.М. Колосова, главный научный сотрудник Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д-р юрид. наук;
Н.М. Хабибулина, профессор кафедры истории права и государства 
РГУП, д-р юрид. наук, профессор
Ответственные редакторы:
В. Н. Корнев, зав. кафедрой конституционного права им. Н. В. Витрука, 
зав. кафедрой теории права, государства и судебной власти Российского 
государственного университета правосудия (РГУП), д-р юрид. наук, 
профессор, Почетный работник высшего профессионального образования 
Российской Федерации;
М.А. 
Липчанская, 
профессор 
кафедры 
конституционного 
права 
 
им. Н.В. Витрука РГУП; д-р юрид. наук, профессор
Ответственный за выпуск
С.П. Попова, зам. заведующего кафедрой конституционного права 
 
им. Н. В. Витрука по научной работе РГУП.
А  43
Актуальные проблемы совершенствования системы публичной власти в Российской Федерации: Сборник научных статей. 
М.: РГУП, 2024. — 188 с. 
ISBN 978-5-00209-127-0
В сборник включены научные статьи профессорско-преподавательского состава кафедры конституционного права РГУП, а также научные 
статьи, подготовленные на основе докладов и сообщений, прозвучавших 
на круглом столе: «Актуальные проблемы совершенствования системы публичной власти в Российской Федерации». 
Рассчитан на научную общественность, может быть полезен аспирантам, студентам юридических вузов и факультетов.
Информационная поддержка СПС «Консультант Плюс».
ISBN 978-5-00209-127-0
© Коллектив авторов, 2024
© 
Российский государственный 
университет правосудия, 2024

Содержание
Корнев В.Н. Вступительное слово  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Раздел 1. Система публичной власти в Российской Федерации: 
актуальные проблемы доктрины и правового регулирования 
Умнова-Конюхова И.А. Конституционализация публичной власти в 
Российской Федерации: актуальные проблемы правопонимания и 
преодоления коллизий .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Юсубов Э. С. К вопросу о единой системе публичной власти  
и перспективы российского федерализма в свете конституционных 
поправок 2020 года  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Вахрамеев Е. Ю. Институт публичной власти и нормы-ценности 
Конституции Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Белова М.А., Попова С.П. Принцип верховенства Конституции Российской 
Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов на всей 
территории Российской Федерации как принцип системы  
публичной власти в Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . 28
Некрасов С. И. Федеральная территория в новой конфигурации 
территориальной организации российского государства  
(компетенционный аспект)  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Липчанская М. А., Стариков С.С. Система органов публичной  
федеральной территории: конституционно-правовой статус и опыт 
функционирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Марокко Н.А. Особенности российской модели обеспечения принципа 
свободы выбора языка общения в судопроизводстве   .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 76
Раздел 2. Актуальные правовые аспекты разграничения 
полномочий между органами государственной власти 
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 
Юн Л. В. Разграничение полномочий органов государственной  
власти и ее субъектов: конституционно-правовой аспект  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . 83
Сизикова Н.М. Разграничение полномочий между Центральной 
избирательной комиссией РФ и иными избирательными комиссиями, 
организующими выборы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Колыванцева М. А., Колыванцев А. С. Правовые основы  
взаимодействия органов исполнительной власти федерального и 
регионального уровней в градостроительной сфере  
(на примере Московской области)  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Пеганова Ю. А. Актуальные проблемы правового обеспечения 
перераспределения полномочий в области лесных отношений  
между уровнями исполнительной власти .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . 103
3

Актуальные проблемы совершенствования системы 
публичной власти Российской Федерации
Раздел  3. Организация системы публичной власти  
в субъектах Российской Федерации 
Костылева Е. Д. Правовые аспекты организации публичной власти в 
субъектах Российской Федерации в условиях единой системы публичной 
власти России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Лаврентьев А. Р., Лаврентьева Н. А. Молодежный парламентаризм в 
системе публичной власти в субъектах Российской Федерации .  .  .  .  . . . . . . 127
Раздел 4. Местное самоуправление в системе публичной 
власти в Российской Федерации 
Волкова Е.И., Хапсирокова Е.А. Местное самоуправление в механизме 
реализации публичной власти  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Колюшин Е.И. Проблема разграничения компетенции между органами 
государственной власти и органами местного самоуправления: 
концептуальные подходы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Провалинский Д.И. Проблемы встраивания местного самоуправления в 
единую систему публичной власти Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . 160
Яковлева Ю.Г. Налоговая юрисдикция органов  
местного самоуправления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Казакова Т. В. Актуальные вопросы разграничения полномочий между 
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и 
органами местного самоуправления в сфере образования .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . 176
4

Вступительное слово
Вступление в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ 
от 14 марта 2020 года и те качественные изменения, которые были 
внесены в ее текст, обусловили  активность научной общественности в плане исследования и интерпретации новых или малоисследованных конституционных положений. Это в первую очередь 
относится к таким категориям, как «публичная власть», «единая 
система публичной власти» и др.  Так, настоящий сборник аккумулировал статьи, основой которых стали доклады, прозвучавшие на конференции  «Актуальные вопросы разграничения 
полномочий в единой системе публичной власти в Российской 
Федерации». 
Сам термин «публичная власть» не является чем – то новым 
для российской правовой науки, однако он не был широко исследован, а в связи с законодательными изменениями приобрел новые теоретические и практические характеристики, которые нуждаются в пояснении и обосновании. 
В своей работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» Ф. Энгельс использует  термины «публичная власть» (die 
öffentlicher Gewalt; die öffentlicher Macht). Власть — один из важнейших признаков любого государства. Марксистско-ленинская теория 
усматривает в сути понятия «публичная власть» специфическую разновидность общественного принуждения. Публичная власть возникла 
в связи с расколом общества на антагонистические классы и сменила первобытно – общинный строй, отвечающий интересам племени 
(рода). Из современных ученых – теоретиков государства и права  марксистские идеи были развиты в работах М. Н. Марченко, который писал о роли государства, его  особенности выступать носителем публичной (политической) власти и способности защитить права и свободы 
граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни. С. А. Авакьян раскрывает суть термина «публичная власть» через 
воплощение народовластия в России как политическую власть, представленную тремя ее институтами (разновидностями): государственная власть, власть местного самоуправления и общественная власть. 
Эта концепция была,  фактически, реализована в Конституции РФ после внесения в нее соответствующих поправок. 
В сборнике статей представлены работы, которые посвящены 
анализу основных проблем организации и деятельности органов 
5

Актуальные проблемы совершенствования системы 
публичной власти Российской Федерации
публичной власти. В Разделе 1 «Система публичной власти в 
Российской Федерации» собраны статьи, рассматривающие актуальные проблемы доктрины и правового регулирования внимание авторов сосредоточено на том, как реализуются на практике доктринальные положения, касающиеся единства системы 
публичной власти, принципов ее организации, конституционно 
– правового статуса органов публичной власти во взаимосвязи с 
принципом федеративного устройства нашей страны. Этому посвящены статьи Э. С. Юсубова, Е. Ю. Вахромеева, М.А. Беловой, 
С.П. Поповой, С. И. Некрасова, М.А. Липчанской, С.С. Старикова, Н.А. Морокко.
Не менее важными для конституционно – правовой теории и 
практики являются вопросы разграничения полномочий между 
органами государственной власти Российской Федерации и ее 
субъектов. Различные стороны правового регулирования общественных отношений, возникающих в этой сфере, аргументированно исследованы в статьях Л.В. Юн, Н. М. Сизиковой, М.А. Колыванцевой, А. С. Колыванцева, Ю. А. Пегановой. 
В соответствии с Законом о поправках к Конституции в текст 
Основного Закона включены положения о единой системе публичной власти и о вхождении в эту систему органов местного 
самоуправления. В ч. 3 ст. 132 Конституции РФ закреплено предписание, согласно  которому органы местного самоуправления и 
органы государственной власти входят в единую систему публичной власти Российской Федерации и осуществляют взаимодействие  для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. 
Осмыслению особенностей правового регулирования и организации системы публичной власти в субъектах Российской Федерации, а также правовым и доктринальным вопросам встраивания 
местного самоуправления в систему органов публичной власти, 
посвятили свои работы Е. И. Волкова, А. Е. Хапсирокова, Е. И. 
Колюшин, Д. И. Провалинский, Ю. Г. Яковлева, Т. В. Казакова.
Необходимо отметить, что  не только теория государства и права, но и отечественная конституционно-правовая наука всегда 
проявляла значительный и объективный интерес к теории власти. 
В связи с этим следует вспомнить труды таких выдающихся русских дореволюционных  государствоведов, как Б.А. Кистяковский, 
С. А. Котляревский, Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, которые 
оставили нам в наследство наработки по решению проблем влас6

Вступительное слово
 
ти и властеотношений, не потерявшие своей научной ценности по 
сей день. Обращение к проблеме власти  многих теоретиков и практиков государственного строительства следует признать вполне 
закономерным и естественным. Главной причиной является конституционная реформа 2020 года и внесение в текст Конституции 
РФ нормы о единой системе публичной власти. Иначе говоря, 
«новый» интерес к теории власти обусловлен развитием конституционных основ организации и функционирования государственного механизма. В русле обозначенного процесса наблюдается 
интенсивное развитие конституционно-правовой мысли. 
Вместе с тем следует заметить, что анализ проблем власти на 
основе методологии формально – догматической юриспруденции 
ввиду ее эвристической ограниченности и описательности не позволит ученому проникнуть в самую суть понятия «власть» и показать ее фундаментальные основы. Для этого требуется синтетический или плюралистический подход к исследованию феномена 
власти. Проблема власти как сложного социально – психологического и политико-юридического явления  может быть раскрыта 
только при помощи  целого комплекса метаюридических научных 
методов исследования.
Профессор В.Н. Корнев 
7

Раздел 1. 
Система публичной власти в 
Российской Федерации: актуальные 
проблемы доктрины и правового 
регулирования
Умнова-Конюхова Ирина 
Анатольевна
главный научный сотрудник 
отдела правоведения ИНИОН РАН,
профессор кафедры конституционного права 
им. Н.В. Витрука РГУП,
д-р юрид наук, профессор 
ikonyukhova@yandex.ru
Конституционализация публичной власти  
в Российской Федерации: актуальные проблемы 
правопонимания и преодоления коллизий
Аннотация:  Анализируются актуальные проблемы правопонимания новых конституционных конструкций, объединенных понятием «публичная власть», в связи с 
поправками в Конституцию РФ 2020 г. Вносятся предложения о путях преодоления конституционных коллизий и доктринальных противоречий в тексте российской Конституции, вызванных конституционными новеллами.
Ключевые слова: публичная власть, организация публичной власти, система 
публичной власти, основы публичного правопорядка, государственная власть, 
местное самоуправление, Конституция Российской Федерации, Конституционный 
Суд Российской Федерации, конституционные коллизии
Umnova-Konyukhova Irina Anatolyevna, Chief Researcher of the Department of 
Jurisprudence of the INION RAS, Professor of the Department of Constitutional Law 
named after N.V. Vitruk of the Russian State Unitary Enterprise, Doctor of Law, Professor.
Constitutionalization of public power in the 
Russian Federation: current problems of legal 
understanding and conflict resolution
8

Умнова-Конюхова Ирина Анатольевна 
Abstract: The article analyzes the current problems of legal understanding of new 
constitutional structures united by the concept of «public authority» in connection with 
the amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020. Proposals are 
made on ways to overcome constitutional conflicts and doctrinal contradictions in the 
text of the Russian Constitution caused by constitutional novelties.
Keywords: public power, organization of public power, system of public power, 
foundations of public law and order, state power, local self-government, Constitution 
of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional 
conflicts.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ 
«О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» конституционализировал категорию «публичная власть» и связанные с ней понятия. 
Внесенные конституционные изменения можно считать концептуально новым подходом к определению природы и системы власти в 
Российской Федерации, которая до этого была представлена лишь 
как власть народа (ст.3 Конституции РФ) и государственная власть 
в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации (ст.10 
и 11 Конституции РФ). Местное самоуправление было выведено из 
системы государственной власти в соответствии с конституционной 
формулировкой «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст.12 Конституции РФ).
Конституционализация публичной власти была подготовлена 
многочисленными публикациями ученых-правоведов, выступающих за официальное признание этого понятия для характеристики конституционного строя1, а также решениями Конституционного Суда РФ, который использует понятие «публичная власть» 
1  См., например: Югов A.A. Правовые основы публичной власти в Российской 
Федерации: монография. Екатеринбург, 1999; Рачинский В.В. Публичная власть 
как общеправовая категория: Теоретико-прикладной аспект: Дис. канд. юрид. 
наук. Уфа, 2003; Конюхова (Умнова-Конюхова) И.А.  Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций.  М., 2006.  С.456-458, 540-541; 
Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник.  М., 
2008.  С. 161- 220; Мальцев Н. Л. К вопросу о понятии «функции публичной власти» // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2009.  Вып.1(3). С. 
25-33; Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права.  2009.  № 7 (151). С. 3-13; Мамут Л.С. Публичная власть неделима 
// Философия права и конституционализм (материалы четвертых философскоправовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца, 2 октября 2009 г., Москва). 
М., 2009.  С. 51-60; Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы 
формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД 
России.  2018. № 4 (33).  С. 7-13. и др.
9

Раздел 1. Система публичной власти в Российской Федерации: 
актуальные проблемы доктрины и правового регулирования
при обосновании выносимого акта и даже разграничил уровни публичной власти, разделив ее на государственную власть и местное 
самоуправление1.
Главная цель введения понятия «публичная власть», как представляется, состоит в объединении государственной власти и местного 
самоуправления в единую систему власти.  Конституция Российской 
Федерации в новой редакции 2020 года содержит следующие основные правовые конструкции, исходящие из понятий «публичный» и 
«публичная власть»: «организация публичной власти» (ст.67, п. «г» 
ст.71 Конституции РФ);  «единая система публичной власти» (ч.2 ст. 
80, п.3 ст.132 Конституции РФ);  основы публичного правопорядка 
(п. «б» ч.5.1. ст.125 Конституции РФ).
Внимательный анализ предполагаемого конституционного содержания этих понятий не может не вызывать вопросы, связанные с их корреляцией с другими положениями Конституции РФ. 
Организация публичной власти как новая конституционная 
конструкция в Конституции Российской Федерации. «Организация публичной власти» определяется в Конституции РФ как 
предмет ведения Российской Федерации (п. «г» ст.71). Данный 
подход не может не вызвать сомнений, так как одновременно с 
этим положением сохраняет свою конституционную значимость 
п. «н» ч.2 ст.72 Конституции, согласно которому к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.   На 
этой конституционной основе принят новый Федеральный закон 
1  См., например, постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 
1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в 
Удмуртской Республике» //СЗ РФ.1997.  № 5. Ст. 708; от 10 июня 1998 г. № 17-П 
«По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта 
«а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных 
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ 
РФ. 1998. № 25. Ст. 3002; от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке 
отзыва депутата  представительного органа местного самоуправления» и Закона 
Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного 
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. 
Злобина и Ю. А. Хнаева // СЗ РФ.  2002. № 14.  Ст. 1374.
10