Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса

Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ
 
 
Актуальные проблемы  
внесудебного и судебного 
административного процесса
Сборник статей
Москва
2024

УДК  342.92
ББК  67.401
      А   43
Рецензент: 
Стахов А.И., зав. кафедрой административного права и процесса  
им. Н. Г. Салищевой РГУП, д-р юрид. наук, профессор
А  43
Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса: Сборник статей. М.: РГУП, 2024. – 260 с.
ISBN 978-5-00209-135-5
В сборник вошли материалы Всероссийской научно-практической 
конференции «Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса», посвящённой памяти Надежды Георгиевны Салищевой (3 ноября 2023 г.).Анализируются современные проблемы становления, развития и взаимосвязи внесудебного и судебного административного процесса, осуществляемого в Российской Федерации.
Рассчитан на юридическую общественность, может быть полезен аспирантам, магистрантам.
Информационная поддержка СПС «Консультант Плюс».
ISBN 978-5-00209-135-5
© Коллектив авторов, 2024
© 
Российский государственный 
университет правосудия, 2024

Содержание
От составителей .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Каплунов А. И. Об аномалиях развития отечественной теории административного 
процесса и административно-процессуального законодательства .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . 7
Винокуров А. Ю. Прокурор как участник производства по делам  
об административных правонарушениях .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Стахов А. И. Административно-процессуальные переходы  
в современной системе административного процесса, осуществляемого  
в Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Кобзарь-Фролова М. Н. Административно-процессуальные нормы в научных  
трудах Н.Г. Салищевой .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Женетль С. З. Прокурор в административном судопроизводстве: нормативное 
регулирование .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Чумакова О. В. Административная ответственность акционерных обществ за 
неисполнение ими требований по раскрытию информации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . 53
Баталин А. В. Административные регламенты как элемент совершенствования 
организационно-правовых мер в сфере предоставления электронных 
государственных и муниципальных услуг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Опалев Р. О. К вопросу об определении понятия и субъектов публичных 
правоотношений для разграничения предметов правового регулирования  
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и 
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . 69
Щепалов С.В. Ранние прообразы судебного порядка привлечения  
к административной ответственности в СССР .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Зайцев И. А. К вопросу о научных подходах к исследованию института 
административной ответственности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Порываев С. А. Производства по разрешению дел об административных спорах в 
системе административно-процессуального права .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Шкуратова А. В. Улыбка Чеширского кота, или К вопросу о проявлении принципа 
состязательности и равноправия сторон при рассмотрении судами дел об 
административных правонарушениях  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Зюзин В. А. Добросовестность: от презумпции к принципу .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . 108
Ландерсон Н. В. Административно-процессуальные деликты в современной системе 
внесудебного и судебного административного процесса .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . 116
Сельхова О. Е. Подходы к пониманию стадий доказывания по делу о привлечении 
к административной ответственности за невыполнение предписания контрольных 
(надзорных) органов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Плешевеня О. В. О некоторых аспектах разграничения компетенции между судами 
общей юрисдикции и органами (должностными лицами), осуществляющими 
административное преследование .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Федорова Т. В. Формальная пассивность участников производства по делам об 
административных правонарушениях  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3

Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса 
Климович Е. В. О сроках рассмотрения жалоб на постановления по делам об 
административных правонарушениях, возбуждённых в отношении собственников 
(владельцев) автомототранспортных средств  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Мустафина-Бредихина Д. М. Особенности административно-правового 
регулирования контрольно-надзорной деятельности территориальных фондов 
обязательного медицинского страхования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Агамагомедова С. А. Проблемы внесудебного и судебного административного 
процесса по делам, возникающим по результатам таможенного контроля .  .  .  .  . . . . . 158
Трофимова И. А. Совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти 
и органов местного самоуправления в рамках предоставления государственных и 
муниципальных услуг в Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Малышева Л. Н. Особенности административного нормотворчества Минобороны в 
период СВО .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Лифанов Д. М. Некоторые вопросы нормативно-правового обеспечения реализации 
особых административно-правовых режимов в субъектах РФ: проблемы и пути 
совершенствования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Зайкова С. Н. Административное производство по обеспечению транспортной 
безопасности: понятие и структура .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Нобель А. Р. Принцип языка производства по делам об административных 
правонарушениях: понятие, элементы, гарантии реализации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 207
Гвоздев Д. В. Особенности реализации принципа состязательности и равноправия 
сторон в административном судопроизводстве .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Шолохов В. М. Актуальные вопросы минимизации рисков привлечения к 
административной ответственности в сфере защиты государственной тайны в 
органах, в которых законом предусмотрена военная служба .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 226
Стажила М. Ю. К вопросу о сущности состояния  
административной наказанности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Багирова М. А. Административно-процессуальное регулирование деятельности  
по отнесению информации к сведениям, составляющим государственную тайну,  
как элемент обеспечения национальной безопасности в РФ .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 237
Лощилин К. Д. Административно-процессуальное регулирование и оспаривание 
решений ФАС в сфере государственных закупок медицинского оборудования .  .  . . 241
Грешнова Г. В., Байрамова Л. И.,  Саакян Г.А. Особенности внесудебного  
и судебного административного процесса по спорам, связанным с прохождением 
государственной службы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Дорохов М. А. Административно-защитное правосудие, осуществляемое  
военными судами .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

От составителей
Кафедрой административного права и процесса имени Н.Г. 
Салищевой Российского государственного университета правосудия (РГУП) была организована и проведена 3 ноября 2023 г. 
Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные 
проблемы внесудебного и судебного административного процесса», посвящённая памяти Надежды Георгиевны Салищевой.
В работе Всероссийской конференции участвовали ведущие 
российские учёные-юристы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института 
государства и права РАН, Финансового университета при Правительстве РФ, Российской академии народного хозяйства и государственной службы, Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, Российского университета дружбы 
народов, НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, Московского государственного юридического университета 
им. О.Е. Кутафина (МГЮА), Всероссийского государственного 
университета юстиции (РПА Минюста России), ВНИИ МВД 
России, НИИ ФСИН России, Московского университета МВД 
России им. В.Я. Кикотя, Санкт-Петербургского университета 
МВД России, других юридических вузов страны, известные учёные-административисты Республики Беларусь. В конференции 
также приняли участие судьи и другие практические работники, 
аспиранты, магистранты.
Конференцию открыл проректор по научной работе Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор А.А. Арямов, который отметил актуальность 
проводимого научно-практического мероприятия и результатов 
его работы.
Участники Всероссийской конференции обсудили современное 
состояние административно-процессуального законодательства 
Российской Федерации и его взаимосвязь с административным 
законодательством Российской Федерации, теорию и практику 
внесудебного и судебного административного процесса, осуществляемого в Российской Федерации, теорию и практику судебного 
административного процесса, осуществляемого в Российской Федерации. Ключевыми темами научной дискуссии стали административные споры, разрешаемые посредством административного 
5

Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса 
производства и административного судопроизводства, теория и 
практика разрешения дел об административных правонарушениях, иных административных деликтах посредством административного производства и административного судопроизводства, 
актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса по делам, возникающим из контрольно-надзорных 
правоотношений, а также делам, связанным с осуществлением 
физическими лицами и организациями предпринимательской и 
иной экономической деятельности.

Каплунов Андрей Иванович
профессор кафедры административного права
Санкт-Петербургского университета МВД 
России,
д-р юрид. наук, профессор,
Заслуженный работник высшей школы РФ
and.kaplunov@yandex.ru
Об аномалиях развития отечественной теории 
административного процесса и административнопроцессуального законодательства
Аннотация. Рассматриваются аномалии административно-процессуальной теории, связанные с пониманием административного процесса, затрудняющие признание административно-процессуального права как самостоятельной отрасли 
права, а также аномалии административно-процессуального законодательства, 
связанные с регламентацией процессуального порядка реализации дозволений, 
предписаний и запретов, в основе которого лежит несоответствие между типом 
правового регулирования и процессуальной формой его реализации, указывается на необходимость и возможные пути их преодоления. 
Ключевые слова: административный процесс, административно-процессуальное право, административные процедуры, административные производства, административное судопроизводство, процессуальный порядок реализации предписаний, дозволений и запретов.
KAPLUNOV Andrey I., Doctor of Law, Professor, honored worker of higher school 
of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative Law of St. 
Petersburg University of MIA of Russia.
About anomalies in the development of the 
Russian theory of administrative process and 
administrative procedural legislation
Abstract: The article examines the anomalies of administrative procedural theory 
related to the understanding of the administrative process, complicating the recognition 
of administrative procedural law as an independent branch of law, as well as anomalies 
of administrative procedural legislation related to the regulation of the procedural 
procedure for the implementation of permits, prescriptions and prohibitions, which is 
based on the discrepancy between the type of legal regulation and the procedural form 
of its implementation, indicates the need and possible ways to overcome them.
Keywords: administrative process, administrative procedural law, administrative 
procedures, administrative proceedings, administrative proceedings, procedural 
procedure for the implementation of regulations permits and prohibitions
7

Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса 
Л.Л. Попов в статье «Эссе о доктрине административного процесса», опубликованной в 2021 г., пишет: «Допускаем (помечтаем), что … 
признание юридическим научным сообществом существования в системе российского права в качестве самостоятельной отрасли административного процессуального права — состоялось»1. Сразу возникает вопрос - сколько ещё будем мечтать? Докторская диссертация на 
тему: «Вопросы теории административно-процессуального права»2, в 
которой был детально аргументирован и обоснован статус административно-процессуального права как самостоятельной отрасли права, 
тогда ещё советского права, была защищена в 1968 г. В.Д. Сорокиным 
на юридическом факультете ЛГУ (55 лет назад). 
Мы продолжаем мечтать несмотря на то, что такое признание уже 
состоялось и на высшем законодательном уровне. В п. «к» ст. 72 Конституции РФ речь идёт как об административном, так и административно-процессуальном законодательстве (это признание на законодательном уровне произошло 30 лет назад). Не вызывает сомнения, 
что перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ виды законодательства имеют отраслевой статус в системе российского права.
Доходит до того, что отдельные наши коллеги ставят под сомнение 
существование административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права, в том числе из-за того, что «отсутствует единый системообразующий кодифицированный нормативный акт»3. Так у нас, и одноименная материальная отрасль не имеет и 
не может иметь единого Административного кодекса в силу широкого 
разнообразия и многовекторности регулируемых общественных отношений, её границы размыты, поскольку она сопрягается с большим 
количеством других материальных отраслей. Однако это не мешает 
рассматривать её в качестве самостоятельной отрасли права.
Кроме того, в качестве препятствия для выделения административно-процессуального права как отрасли указывается на то, что «административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с 
административным»4. А разве между материальными нормами и процессуальными, обеспечивающими реализацию материальных, в соот1  Попов Л. Л. Эссе о доктрине административного процесса // Lex russica. 
2021.  Т. 74.  № 6.  С. 20.
2  Сорокин В.Д. Вопросы теории административно-процессуального права: 
Дисс. … д-ра юрид. наук. Л., 1968.
3  Сорокин В.Д. Вопросы теории административно-процессуального права: 
Дисс. … д-ра юрид. наук. Л., 1968.
4  Кононов П.И. Указ.соч. С.95.
8

Каплунов Андрей Иванович 
ветствующих одноименных материальных и процессуальных отраслях 
может быть по-другому? Думается, что проблема «неразрывной связи» между административным и административно-процессуальным 
правом состоит в том, что в теории административного процесса отсутствуют чёткое разграничение между административными процедурами, являющимися составной частью административного права, и 
административными производствами, входящими в структуру административного процесса. Те и другие обеспечивают реализацию материальных норм административного права. Вместе с тем материальные 
административные процедуры регламентированы административнопроцедурными нормами, которые являются составной частью соответствующих институтов административного права. 
В свою очередь, административные производства являются процессуальными формами правоприменения, обеспечивают реализацию ряда материальных норм административного права и отдельных 
материальных норм других отраслей российского права, входят в 
структуру административного процесса и регламентированы административно-процессуальными нормами.
Как справедливо отмечал в своей докторской диссертации А.П. 
Коренев, различия между материальными административными нормами и административно-процессуальными «дают основания для 
раздельной кодификации каждой группы норм»1.
Нет сомнения, что особенности структурирования материального административного законодательства накладывают отпечаток на структурирование административно-процессуального законодательства, однако это не является препятствием для того, 
чтобы рассматривать их в качестве самостоятельных отраслей 
российского права. 
Содержание и границы административной процессуальной отрасли зависят от содержания и границ понятия административный процесс. Административно-процессуальное право как самостоятельная 
отрасль права это понятие собирательное, она включает процессуальные нормы, регламентирующие производства, входящие в структуру 
административного процесса. А вот в части определения того, какие 
производства входят в структуру административного процесса, мы 
находимся в состоянии длительной турбулентности и до сих пор не 
можем прийти к единому мнению.
1  Коренев А.П. Применение норм советского административного права: Дисс. 
... д-ра юрид. наук.  Ленинград, 1971. С. 417.
9

Актуальные проблемы внесудебного и судебного административного процесса 
«Масла в огонь», как говорится, добавил ещё факт закрепления в 
Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., такого вида судопроизводства, как «административное». Замечу, что это была инициатива извне, в качестве одного 
из условий, которое должна была выполнить Россия для того, чтобы её 
приняли в Совет Европы. Теоретическая аномалия состоит в том, что 
появление такого судопроизводства не было результатом естественного развития отечественной доктрины административного процесса, в 
основе этой новеллы лежала внешняя идейно-ценностная экспансия, 
которая игнорировала теоретическое наследие, накопленное отечественными научными школами (гражданско-процессуальной и административно-процессуальной) и существовавшими в рамках данных 
научных школ отраслевыми процессуальными доктринами. Поэтому 
теоретические споры об отраслевой принадлежности данного вида судопроизводства по сей день продолжаются как среди административистов, так и между административистами и цивилистами.
Свою позицию по данному вопросу я уже излагал, она не изменилась. 
В рамках «административного» судопроизводства, о чём прямо сказано в 
ст. 1 КАС РФ, рассматриваются и разрешаются прежде всего административные дела «о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и 
законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций» 
(тяжебные дела), речь о которых идёт в ч. 2 ст. 1 КАС РФ. По сути, это 
«споры о праве» граждан и организаций с властным субъектом по поводу проблем, возникающих при реализации дозволений, для разрешения 
этих споров судом используется состязательный тип юрисдикционного 
юридического процесса и соответствующая процессуальная форма. Термин «административное» указывает не на процессуальную природу данного судопроизводства, он обусловлен отраслевой принадлежностью материальных норм, закрепляющих дозволения, ставшие предметом спора.
Материально-правовые нормы, закрепляющие дозволения, лежащие в основе спора о праве, независимо от их отраслевой принадлежности, имеют одинаковую типологию с точки зрения элементов единого метода материально-правового регулирования (он именуется как 
гражданско-правовой тип). Их реализация обеспечивается в рамках 
одного и того же типа юрисдикционного юридического процесса (состязательного), который по своей процессуальной природе является 
каналом реализации дозволений, т.е. гражданско-процессуальным1. 
1  Каплунов А. И. Современные подходы к пониманию административного процесса как результат и основа развития отечественного административно-процес10