Региональные бюджеты и полномочия в условиях новой реальности

Региональные бюджеты 
и полномочия в условиях 
новой реальности
Под редакцией доктора экономических наук  
В.В. К
| И  ДЕЛО |
Москва | 2024

УДК .
ББК  .
 
 Р 
Рецензенты
Коломак Евгения Анатольевна, заведующая отделом территориальных систем 
Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН
Лавров Алексей Михайлович, заведующий кафедрой финансового менеджмента в 
государственном секторе Национального исследовательского университета «Высшая 
школа экономики»
Широв Александр Александрович, директор Института народнохозяйственного 
прогнозирования РАН, член-корреспондент РАН
Авторский коллектив:
В. В. Климанов, д-р экон. наук; А. А Михайлова, канд. экон. наук; Е. Н. Тимушев, канд. 
экон. наук; В. А. Яговкина, канд. юр. наук; М. М. Афиногенова; Е. Д. Буслаева; 
З. И. Егоршева; Е. В. Жигаленко; А. Г. Игорева; С. М. Казакова;  Н. И. Кузнецов; 
А. И. Сафина
Р
Региональные бюджеты и полномочия в условиях новой реальности: 
монография / под ред. В. В. Климанова. — Москва : Издательский 
дом «Дело» РАНХиГС, . —  с. ISBN ----
Монография посвящена теоретическим и практическим аспектам формирования и исполнения региональных бюджетов. В книге рассматриваются 
принципы бюджетной политики на субнациональном уровне, подходы к 
формированию доходов региональных бюджетов, определение расходных полномочий регионов, особенности их долговой политики. Материал 
построен как на основе анализа опыта Российской Федерации и ее субъектов, так и зарубежных стран и их регионов.
Монография включает результаты исследований, проведенных в рамках государственного задания РАНХиГС, и предназначена для специалистов в сферах регионального развития и управления государственными и 
муниципальными финансами.
ISBN ----  
УДК . 
 
ББК .
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

Содержание
Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  7
Раздел 1. Теоретические основы и зарубежный опыт 
формирования и реализации бюджетной политики 
на субнациональном уровне 
 .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 11
Принципы и инструменты бюджетной политики 
на субнациональном уровне .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  11
Подходы к формированию доходов субнациональных 
бюджетов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  24
Основы распределения расходных полномочий 
между уровнями публичной власти в странах мира 
 .  .  .  .  76
Мировой опыт использования резервных фондов 
на субнациональном уровне .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .125
Долговая политика регионов: принципы и зарубежная 
практика   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .144
Раздел 2. Практика реализации бюджетной политики 
в Российской Федерации на региональном уровне.  .  .  .  . 186
Доходный потенциал субъектов Российской Федерации  .186
Распределение расходных полномочий между уровнями 
публичной власти в России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .232
Формирование и использование региональных 
резервных фондов в России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .257
Практика проведения долговой политики в субъектах 
Российской Федерации 
 .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .303
Глобальные вызовы для бюджетов крупнейших городов 
России .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .360
Заключение 
 .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 368
Список источников   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 371
Об авторах   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 388

Введение
Условием финансовой устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе выступает контрциклическая бюджетная политика, когда долг, накопленный в периоды кризиса, погашается профицитом 
бюджета, возникшим в периоды экономического роста.
Образование бюджетных средств преимущественно в форме налоговых, а также и неналоговых доходов является важным условием 
обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости и стабильности системы государственного управления в целом. При этом фактический тренд, складывающийся в 2010–2020-х гг. в России, указывает на формирование определенного структурного дисбаланса 
в бюджетной системе страны между федеральным бюджетом с одной стороны и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, то есть совокупностью региональных и местных 
бюджетов, —  
с другой. В частности, доходы консолидированных региональных бюджетов растут медленнее других параметров бюджетной системы страны. Низкая величина налоговых полномочий 
регионов по сравнению с объемом возложенных на них расходных 
обязательств приводит к возрастанию зависимости регионов от федеральных межбюджетных трансфертов, снижению подотчетности 
перед налогоплательщиками, вынуждает осуществлять заимствования и предъявляет повышенные требования к качеству долговой 
политики, что является негативными моментами, снижающими эффективность системы государственного и муниципального управления.
В целом с конца 1990-х гг. в качестве основных целей для формирования государственной политики в сфере межбюджетных отношений обозначаются стремление к сокращению дифференциации 
уровня бюджетной обеспеченности регионов, создание стимулов для 
их социально- 
экономического развития, обеспечения на всей территории Российской Федерации минимального уровня социальных 
гарантий, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной 
системы, а также рост эффективности использования и управления 
общественными финансами. На протяжении длительного перио7

Р      
да времени данные задачи решаются преимущественно в форме 
распределения федеральных межбюджетных трансфертов, а также 
через систему предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета. Механизмы фискальной децентрализации, налоговой автономии и межтерриториальной конкуренции используются в меньшей степени по причине высоких рисков для социальной 
справедливости и ухудшения социально- 
экономической ситуации 
в отстающих регионах.
Первичный анализ практики стран мира по формированию доходной базы бюджетов субнационального уровня свидетельствует в целом о большей самостоятельности и, как следствие, большей 
устойчивости региональных бюджетов в основных развитых странах мира по отношению к нашей стране. В России же сбалансированность бюджетов субъектов Федерации и компенсация недополученной налоговой базы происходит в основном за счет безвозмездных 
поступлений в виде межбюджетных трансфертов из федерального 
бюджета. Меньшая зависимость регионов в различных странах мира 
от межбюджетных трансфертов из бюджета центрального уровня повышает самостоятельность регионов, создает позитивные фискальные стимулы в отношении фискальной дисциплины, способствует 
проведению более разумной политики в сфере заимствований и долга, повышая эффективность бюджетных расходов.
В свою очередь, сложившаяся система разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской 
Федерации создает ряд сложностей для региональных органов государственной власти в осуществлении их деятельности. Прежде 
всего, это возникающая несбалансированность региональных бюджетов ввиду несоответствия объема доходов расходным обязательствам. Существует практика финансирования за счет средств региональных бюджетов полномочий, не отнесенных действующим 
законодательством к их расходным обязательствам, и тех, по которым отсутствует четкое разграничение расходных полномочий 
либо решение которых не обеспечено в полной мере источниками финансирования.
Новое законодательство о единой системе публичной власти 
(вступивший в силу с 1 января 2023 г. в полном объеме Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» 
и законопроект об общих принципах организации местного самоуправления) принципиально не меняет сложившийся подход к распределению полномочий. При этом собственно объем расходных 
обязательств, ложащийся на региональные органы государственной власти, вырос.
8

В
Имеет место и высокая межрегиональная дифференциация 
социально- 
экономического развития, накопленного доходного потенциала и качества финансового менеджмента, затрудняющая упорядочение вопросов разграничения расходных полномочий между 
уровнями власти. В условиях высоких различий между регионами 
по показателям социально- 
экономического развития определение 
баланса объемов федеральных и региональных полномочий особенно затруднено.
В настоящее время для обеспечения долгосрочной финансовой 
устойчивости региона применяются различные бюджетные правила и иные институциональные механизмы, в том числе институт 
резервных фондов или инструменты формирования резервов как 
таковых. Бюджетные средства, оформляемые и утверждаемые как 
резервные фонды, возникают в практике государственного управления достаточно часто в России и зарубежных странах, причем 
как на уровне центрального (федерального) правительства, так 
и на субнациональном и даже муниципальном уровне. В России 
резервные фонды регионов могут выступать минимум в двух формах —  
в форме резервов непосредственно субъекта как публично- 
правового образования и в форме средств высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (правительства или 
администрации).
Цель создания резервных фондов —  
исполнение расходных обязательств при нехватке доходов бюджета и ограниченности выхода на 
долговой рынок, а также оперативное решение задач, встающих перед правительствами (администрациями) в ходе исполнения бюджета в текущем году. Формирование и использование резервных фондов на региональном уровне, принятие и соблюдение влияющих на 
них региональных бюджетных правил, применение инструментов 
долговой политики входит в комплекс мер контрциклической бюджетной политики субъектов Российской Федерации и регулируется 
в рамках общего федерального институционального механизма поддержания долговой и в целом финансовой устойчивости.
В случае когда экономика и бюджетная система подвергаются 
различным шокам, резервный фонд позволяет противостоять кризисам за счет обеспечения финансирования расходов и компенсации снижения доходов в связи с рецессией. Например, весной 2020 г. 
субъекты Российской Федерации стали активно использовать средства данных фондов в связи с необходимостью предотвращения 
влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, а также в связи с необходимостью обеспечения непредвиденных расходов для преодоления распространения коронавирусной инфекции.
9

Р      
Однако в силу ряда причин практика создания и функционирования резервных фондов на региональном и муниципальном уровнях 
не может быть признана заслуживающей безусловного копирования 
и распространения. Действующие резервные фонды субъектов Российской Федерации, как правило, являются лишь способом вложения временно свободных бюджетных средств и часто формируются 
даже в условиях дефицита регионального бюджета. Этот факт делает их инструментом решения лишь краткосрочных задач и не создает реальных предпосылок для успешной контрциклической бюджетной политики.
Настоящая монография обобщает исследования, проведенные 
сотрудниками Центра региональной политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации в последние годы под руководством доктора 
экономических наук В. В. Климанова в рамках государственного задания РАНХиГС, а также гранта Российского научного фонда № 2228-20117. Отдельные фрагменты монографии ранее были включены 
в статьи, опубликованные авторами в научных журналах.
Работа подготовлена на основе открытых источников. При подготовке исследования использовалась справочная правовая система «КонсультантПлюс». Данные, приведенные в монографии, актуализированы по состоянию на январь 2024 г.