Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2022 году. Выпуск 11

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ  
В 2022 ГОДУ 
 
 
Сборник научных докладов 
 
Выпуск 11 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва • 2023 

УДК 347.962 
ББК 67.721 
Н34 
 
Научное редактирование:  
К.И. Амирбеков, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук. 
 
Составители:  
Е.А. Непомнящая, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации; 
О.Г. Синатрова, научный сотрудник Университета прокуратуры 
Российской Федерации. 
 
Рецензенты: 
А.Ю. Винокуров, профессор кафедры Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор. 
Е.Н. Карабанова, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук.  
 
 
Н34 
Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2022 
году: сб. науч. докл. Вып. 11 / науч. ред. К.И. Амирбеков, сост.  
Е.А. Непомнящая, О.Г. Синатрова. Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2023. – 224 с. 
 
В сборник включены научные доклады, подготовленные в 
Научно-исследовательском институте Университета прокуратуры 
Российской Федерации в 2022 г. по актуальным проблемам прокурорской деятельности как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее.  
Для работников органов прокуратуры, правоохранительных и 
контрольно-надзорных органов, а также научных и педагогических 
работников, аспирантов и студентов Университета прокуратуры 
Российской Федерации.  
Должности авторов и нормативные правовые акты указаны на 
момент подготовки научных докладов. 
 
ISBN 978-5-94952-042-0 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2023 
2 
 

Уважаемые читатели! 
 
Научное обеспечение прокурорского надзора и иной прокурорской деятельности является уставной задачей Университета 
прокуратуры Российской Федерации. В связи с этим учеными 
НИИ Университета ежегодно проводятся исследования, которые 
позволяют выявлять закономерности и тенденции развития права, 
государства и его институтов, в том числе и прокуратуры, разрабатывать предложения по совершенствованию законодательства 
Российской Федерации и особенно правового регулирования 
прокурорской деятельности. 
Результаты исследований оформляются в том числе в виде 
научных докладов, направляемых в профильные подразделения 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации в целях внедрения результатов исследований в практическую деятельность. 
Основные положения научных докладов традиционно публикуются в ежегодных сборниках. 
Представляемый вашему вниманию сборник является одиннадцатым выпуском ежегодного издания Университета, аккумулирующего в себе основные положения научных докладов, подготовленных в 2022 г. авторскими коллективами научных работников.  
В настоящий сборник включены 7 научных докладов, посвященных актуальным проблемам организации и осуществления 
прокурорской деятельности по самым разнообразным направлениям как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее. Авторами рассмотрены вопросы прокурорского надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов и Стратегии национальной безопасности, участия прокурора в административном 
судопроизводстве, противодействия коррупции, организации ведомственной статистики, психологического изучения личности 
несовершеннолетнего преступника и т.п. Представленные в 
сборнике материалы могут быть интересны как ученым, так и 
практическим работникам органов прокуратуры. 
3 
 

РАЗДЕЛ I 
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОЙ  
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ 
 
 
Участие прокурора в административном  
судопроизводстве1 
 
Авторы: М.В. Маматов (руководитель), заведующий отделом 
НИИ 
Университета, 
кандидат 
юридических 
наук;  
Е.В. Кремнева, старший научный сотрудник НИИ Университета; 
О.И. Менькова, старший помощник прокурора города Калуги 
прокуратуры Калужской области; И.С. Симонова, старший 
научный сотрудник НИИ Университета; А.В. Басов, заведующий 
кафедрой Крымского юридического института (филиала) Университета, доктор юридических наук, доцент; М.Н. Екимцов, 
старший прокурор третьего отдела (апелляционно-кассационный) 
апелляционно-кассационного управления Главного гражданскосудебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации; Ф.А. Нишонова, прокурор шестого отдела (кассационный) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 
 
К административным делам, рассматриваемым по правилам 
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых 
одна сторона этих правоотношений реализует административные 
и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому 
лицу. 
                                          
 
1 Научный доклад подготовлен в соответствии с п. 33 Плана работы Университета прокуратуры Российской Федерации на 2022 год, направлен в Главное гражданскосудебное управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Извлечение. 
4 
 

Прокуроры активно участвуют в административном судопроизводстве, предъявляя соответствующие требования или 
вступая в судебный процесс, инициированный другими лицами, 
наработав к настоящему времени значительный опыт, который 
требует предметного научно-прикладного анализа в целях не 
только выявления имеющихся сложностей и выработки конкретных предложений по дальнейшему совершенствованию соответствующей прокурорской деятельности, но и формирования теоретического базиса для дальнейших более глубоких исследований в этой сфере. 
 
1. Общая характеристика правового положения  
прокурора в административном судопроизводстве 
 
Право на судебную защиту, являясь универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека 
и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и реализуется в том числе посредством судебного контроля за законностью 
решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти. 
Это основополагающее право, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации1 (далее – Конституционный Суд РФ), предполагает наличие гарантий, позволяющих 
реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, особенно допущенных его органами и должностными лицами. 
Такие механизмы предусмотрены и положениями КАС РФ, 
принятие которого стало логичным результатом реализации постановления Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-I 
«О Концепции судебной реформы в РСФСР», где предусматривалось создание административной юстиции – специального порядка обжалования в суд действий органов государственного 
                                          
 
1 См.: постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.2021 № 37-П, от 31.03.2015 
№ 6-П, от 22.04.2013 № 8-П, от 27.12.2012 № 34-П, от 22.04.2011 № 5-П и др. 
5 
 

управления и должностных лиц, причем разрешение таких вопросов предполагалось специализированными судами (административными, ювенальными и др.). 
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. 
Конституция Российской Федерации закрепила, что судебная 
власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118), что предопределило необходимость наличия отдельного кодифицированного акта1, регламентирующего рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных отношений, а до его разработки – 
включение соответствующих норм в принятые в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – 
ГПК РФ). 
Введенный в действие (за исключением отдельных положений2) с 15 сентября 2015 г. КАС РФ урегулировал порядок осуществления процесса при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации3 (далее – Верховный Суд РФ), 
судами общей юрисдикции, а в последующем и мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, а также 
других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. 
Соответствующие положения нашли отражение в ч. 1 ст. 1 
КАС РФ, но не устранили конкуренцию процессов (администра                                          
 
1 См.: Указ Президента РФ от 06.06.1996 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в 
системе государственной службы» (утратил силу), постановление Пленума Верховного 
Суда РФ от 19.09.2000 № 29 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в 
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и  
«О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О военных 
судах Российской Федерации». 
2 Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». 
3 Далее по тексту научного доклада ссылки на Верховный Суд РФ и иные суды приводятся без указания судебных коллегий. 
6 
 

тивного, гражданского, арбитражного), поскольку требуют законодательного определения правовой природы тех дел, которые 
подлежат рассмотрению только в порядке КАС РФ. К сожалению, 
законодатель не пошел по пути закрепления характерных признаков административных споров, или так называемых позитивных 
правовых конфликтов1, позволяющих цивилизованным способом 
разрешить несовпадение взглядов на законность и обоснованность 
организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями. 
Законодатель ограничился включением в предмет регулирования КАС РФ двух групп административных дел, для которых 
установлены особенности производства, – о защите нарушенных 
или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, 
прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также об 
обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод 
человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим 
лицам и организациям. 
Впрочем, приведенные в ч. 2, 3 и 31 ст. 1 КАС РФ перечни 
соответствующих категорий дел не являются исчерпывающими и 
потому для установления пределов административного судопроизводства законодателем дополнительно в ч. 4 и 5 указанной статьи применен метод исключения: не подлежат рассмотрению по 
правилам административного судопроизводства дела, отнесенные 
к компетенции Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, 
а также дела, которые рассматриваются Верховным Судом РФ и 
судами общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) 
порядке. 
Отсутствие в законе признаков, позволяющих идентифицировать административный спор, восполнил Пленум Верховного 
Суда РФ уже в первом своем постановлении, посвященном рассмотрению судами административных дел. В частности, разъяснено, что к таким делам относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и иму                                          
 
1 См.: Кардашова И.Б. Роль прокуратуры в урегулировании административно-правовых 
конфликтов // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2022. № 3 (89). С. 42. 
7 
 

щественной самостоятельности их участников, в рамках которых 
один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и 
применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в таких случаях споры 
о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке ГПК РФ)1. 
Указанные критерии отграничения административных дел 
раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты 
прав граждан и организаций по публичным спорам, которая 
предопределена особенностями предмета рассмотрения – преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц2. Но даже этих критериев оказалось недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по 
отдельным требованиям. 
За время действия КАС РФ принято более 30 федеральных 
законов для его корректировки. Неоднократно положения КАС 
РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ3 и корректировались благодаря его правовым позициям. Такое динамичное 
совершенствование административного судопроизводства не 
могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ. 
В настоящее время наблюдается активное применение прокурорами мер судопринуждения для защиты прав, свобод и интересов граждан в административном судопроизводстве, что объясняется в том числе и устойчивой правоприменительной практикой, сформировавшейся в период, когда отдельные категории дел 
(оспаривание нормативных правовых актов, решений, действий 
(бездействия) органа государственной власти и органа местного 
                                          
 
1 Пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». 
2 См.: определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 № 1782-О. 
3 См., напр.: постановления Конституционного Суда РФ от 13.01.2022 № 2-П, от 
15.07.2021 № 37-П, от 24.03.2020 № 12-П. 
8 
 

самоуправления и др.) рассматривались по правилам ГПК РФ. 
Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже 
апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора 
определен почти так же, как и в гражданском процессе. 
Под процессуальным статусом прокурора традиционно1 понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, 
направленных на реализацию целей, указанных в Федеральном 
законе от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре) и процессуальном законодательстве. Такой статус обусловлен назначением и современным 
положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется 
не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия 
прокурора в судопроизводстве. 
В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах – обращение в суд с административным иском или вступление в процесс и дача заключения, а его статус определен ст. 37 этого кодекса как лица, участвующего в деле. 
При этом у прокурора имеется лишь процессуальная заинтересованность в исходе дела, которая носит не личный, а исключительно государственно-правовой характер, поэтому Конституционный Суд РФ называет прокурора особым субъектом процессуальных правоотношений2. Такая исключительность статуса 
прокурора определяется совокупностью целей и задач, стоящих 
перед органами прокуратуры. Задачи прокурора, участвующего в 
административном деле, также проистекают из общих целей, закрепленных в п. 2 ст. 1 закона о прокуратуре, – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты 
                                          
 
1 Афанасьева Т.И. О некоторых проблемах правового обеспечения участия прокурора в 
административном судопроизводстве // Рос. судья. 2021. № 8. С. 43–48; Колюка Н.Н., 
Басов А.В. К вопросу определения процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве // Уч. зап. Крым. фед. ун-та имени В.И. Вернадского.  
Сер.: Юрид. науки. 2019. Т. 5 (71). № 4. С. 173; Егорова Л.Ю. Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11. М., 2006. С. 26; и др. 
2 См.: определения Конституционного Суда РФ от 21.04.2005 № 193-О, от 05.10.2000 № 
202-О. 
9 
 

прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет 
процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и 
обязанности по уплате судебных расходов), а дополнительно 
также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах 
гражданина административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ). 
Так, в ходе судебного разбирательства прокурор имеет право знакомиться с материалами административного дела, делать 
выписки из них, снимать копии, заявлять отводы; представлять 
доказательства, знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, а также истребованными по инициативе 
суда, и участвовать в их исследовании; задавать вопросы другим 
участникам судебного процесса; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудио- и (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудио- и (или) 
видеопротоколирования; давать объяснения суду в устной и 
письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; обжаловать судебные акты и др. (ст. 45 КАС РФ). Прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, 
не только дает объяснения первым, но и в таком же порядке выступает в судебных прениях (ч. 1 ст. 159, ч. 3 ст. 171 КАС РФ). 
Использовать свои полномочия в административном судопроизводстве прокурора побуждают конкретные поводы – наличие информации о нарушении прав, свобод и законных интересов 
граждан, неопределенного круга лиц, публично-правовых образований, восстановление и защита которых возможны в порядке 
административного судопроизводства. 
Положения ч. 1 ст. 39 КАС РФ, предоставляя прокурору 
право на обращение в суд с административным иском в защиту 
прав, свобод и законных интересов граждан, ограничивают это 
10