Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Выпуск 4

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
Сборник материалов 
круглых столов научного объединения 
«Прокурорская деятельность» 
 
Выпуск 4 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2023 
 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
       А43 
 
 
Под научной редакцией Н.В. Субановой, проректора Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, доцента. 
 
Составители:  
Л.И. Александрова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации; 
Е.В. Великая, старший научный сотрудник отдела НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
Рецензенты: 
М.В. Зяблина, заведующий отделом Университета прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук; 
Г.Л. Куликова, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
А43 
Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации: сб. ст. по материалам круглых столов «Проблемы совершенствования 
научного обеспечения прокурорской деятельности» и «Базовая лекция (конспект лекции) для профессионального обучения прокурорских работников – 
молодых специалистов: основные подходы, структура, алгоритмы подготовки», проведенных научным объединением «Прокурорская деятельность» 
в 2022 г. / под общ. ред. Н.В. Субановой; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. 
Вып. 4. – М., 2023. – 136 с. 
 
В сборник включены работы, подготовленные на основе докладов и выступлений участников проведенных научным объединением «Прокурорская деятельность» Университета прокуратуры Российской Федерации круглых столов 
по темам: «Проблемы совершенствования научного обеспечения прокурорской 
деятельности» (26 мая 2022 г.) и «Базовая лекция (конспект лекции) для профессионального обучения прокурорских работников – молодых специалистов: основные подходы, структура, алгоритмы подготовки» (30 сентября 2022 г.). 
Для научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, 
студентов, интересующихся вопросами прокурорской деятельности. 
Должности выступающих указаны на момент проведения научных мероприятий. 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2023 
2 
 

Часть 1.  
Проблемы совершенствования научного обеспечения  
прокурорской деятельности 
 
 
Н.В. Субанова, 
проректор Университета прокуратуры 
Российской Федерации,  
председатель научного объединения  
«Прокурорская деятельность»,  
доктор юридических наук, доцент 
 
Развитие науки о прокурорской деятельности  
в контексте формализации научных  
специальностей 
 
Приказом Минобрнауки России от 24.02.2021 № 118 утверждена новая номенклатура научных специальностей. Введение нового классификатора сопровождалось трансформацией многолетнего принципа распределения юридических наук по соответствующим номенклатурным единицам (с их укрупнением), а также исключением самостоятельной специальности 12.00.11, что породило 
в научном сообществе ряд вопросов, требующих осмысления.  
Какие перспективы для развития науки о прокурорской деятельности и, соответственно, научного обеспечения прокурорской 
деятельности определены произошедшими изменениями? Можно 
ли прогнозировать особенности дальнейшего формирования этого 
сегмента научных знаний? 
Стоит отметить, что современные исследователи не уделяют 
достаточно внимания анализу и обобщению закономерностей становления и развития данной отрасли науки (за исключением отдельных разрозненных публикаций1), не говоря уже о комплексных науковедческих работах. 
                                                          
 
1 См., напр.: Субанова Н.В. Становление и развитие науки о прокурорской деятельности // 
Вестн. Ун-та. прокуратуры Рос. Федерации. 2020. № 2 (76); Кобзарев Ф.М. Об основных 
понятийных и содержательных аспектах прокурорской науки // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2018. № 1 (63). 
3 
 

Оформление науки о прокурорской деятельности состоялось 
в советский период на основе выработанного восприятия прокурорского надзора как единого, специфического для советской государственности института, самостоятельной формы государственной деятельности, регулируемой в комплексе нормами общесоюзного законодательства.  
Первые кандидатские диссертации В.П. Радькова «Функция 
советского прокурора в уголовном процессе» и И.Б. Стерника 
«Возникновение советской прокуратуры» были защищены  
в 1941 г., первая докторская диссертация – диссертация М.В. Кожевникова «История советской прокуратуры» – в 1945 г1. 
В 1954–1956 гг. вышли в свет первые монографии по общему 
надзору и по прокурорскому надзору в целом. В юридических вузах с 1954 г. была введена учебная дисциплина «Прокурорский 
надзор в СССР» и издано учебное пособие по нему. На Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности (в составе которого в 1963 г. был образован сектор прокурорского надзора) возложена комплексная разработка 
проблем прокурорского надзора2. 
Важным моментом в юридической жизни страны явилось издание в 1966 г. первого учебника по прокурорскому надзору3, подготовленного коллективом научных и практических работников. 
Наличие в системе советского права самостоятельной отрасли – прокурорского права – было аргументировано и обосновано в конце 60-х гг. XX в. В.Г. Мелкумовым путем анализа выработанных теорией права признаков разграничения отраслей.  
Во внимание принималось существо предмета правового регулирования, характеризующегося органическим единством норм, относящихся к прокурорскому надзору (в основе которого лежит 
единство соответствующих общественных отношений), и свойственного данной отрасли метода правового регулирования (совокупности способов, приемов и средств, при помощи которых осу                                                          
 
1 Скворцов К.Ф., Рагинский М.Ю. Становление и развитие науки прокурорского надзора // 
Вопр. борьбы с преступностью. М.: Юрид. лит., 1974. № 20. 
2 Березовская С.Г., Звирбуль В.К. О научной разработке проблем прокурорского надзора // 
Сов. гос-во и право. 1964. № 12.  
3 Прокурорский надзор в СССР / отв. ред. М.П. Маляров. М.: Юрид. лит., 1966.  
4 
 

ществляется правовое воздействие в данной области общественных отношений). Рассматривая особенности отраслевого положения субъектов отношений, автор отмечал отсутствие у прокуратуры (за небольшим, оговоренным в законе исключением) прав 
распорядительного характера, а также специфику правовых 
средств и мер воздействия, способов, оснований и процедуры их 
применения, состоящую в том, что «прокурор в подавляющем 
большинстве случаев непосредственно сам не применяет никаких 
существующих средств защиты, но может прибегнуть к любому из 
них, ставя перед соответствующим органом вопрос о применении 
присущих ему средств правового воздействия»1. 
Основанное трудами С.Г. Березовской и ее соратников учение о прокурорском надзоре обозначило в том числе и фундамент 
присущей современной науке о прокурорской деятельности терминологии. 
С 1972 г. прокурорский надзор был признан самостоятельной 
научной специальностью. В дальнейшем с изменением нормативного закрепления номенклатур специальностей научных работников (научных специальностей) ее шифр и наименование обозначались следующим образом: 
12.00.02: Государственное право и управление, административное и финансовое право, прокурорский надзор, советское строительство (1972 г.); 
12.00.09: Уголовный процесс, судоустройство, прокурорский 
надзор, криминалистика; 
12.00.11: Судоустройство, прокурорский надзор, адвокатура; 
12.00.11: Судоустройство, прокуратура; адвокатура; нотариат;  
12.00.11: Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура; 
12.00.11: Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности; 
12.00.11: Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность; 
                                                          
 
1 Мелкумов В.Г. Прокурорское право как самостоятельная отрасль советского права // 
Правоведение. 1968. № 6.  
5 
 

5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки 
(включающее направление исследований «Прокуратура в системе 
публичной власти» (2021 г.). 
При этом специальность научных работников высшей квалификации на данный момент рассматривается как совокупность 
знаний, умений и навыков, приобретенных на базе высшего образования в результате проведения самостоятельной творческой работы по постановке и решению определенных профессиональных 
задач в рамках конкретной отрасли наук, заканчивающейся публичной защитой диссертации соискателем ученой степени на заседании диссертационного совета. Отрасли науки, в свою очередь, 
рассматриваются как дисциплины, в которых осуществляются 
научные исследования и разработки. Отрасли науки характеризуются наличием конкретного предмета исследований и сферы интересов ученых, организационных форм их кооперации, научной 
периодики и других изданий, системы подготовки кадров соответствующего профиля. Классификация отраслей науки строится по 
их предметным, методологическим и функциональным признакам 
и отражает дифференциацию наук. Принятая классификация позволяет осуществить распределение научных работников высшей 
квалификации по областям, характеризующим отличия в направлениях их научной деятельности1.  
Стоит заметить, что формулировка наименования научной 
специальности в номенклатуре (а также отсутствие ее закрепления 
в качестве самостоятельной, как и достаточно обобщенное обозначение соответствующего направления исследований в паспорте 
научной специальности 5.1.2) вряд ли препятствует успешному 
проведению диссертационных исследований как по прокурорской, 
так и по любой иной юридической проблематике – достаточно 
вспомнить фундаментальные работы С.Г. Березовской2 и  
В.К. Звирбуля3, подготовленные до 1972 г.  
Оценка перспективности направлений развития научной 
мысли и качества научных разработок по критерию имеющих в 
                                                          
 
1 «ОК 017-2013. Общероссийский классификатор специальностей высшей научной квалификации» (принят и введен в действие приказом Росстандарта от 17.12.2013 № 2255-ст). 
2 Березовская С.Г. Охрана прав граждан в деятельности Советской прокуратуры:  
дис. … д-ра юрид. наук. М., 1965. 
3 Звирбуль В.К. Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью: 
дис. … д-ра юрид. наук. М., 1969. 
6 
 

большей степени технический характер классификаций отраслей 
науки и научных специальностей не имеет под собой объективного основания (хотя, разумеется, и знаменует собой определенные одобренные, как можно полагать, научным сообществом подходы к характеру исследований). 
Более того, нельзя не заметить актуальных направлений поиска, на которые ориентирует научных работников новая номенклатура, предусматривающая выполнение задач, связанных с исследованием вопросов функционирования прокуратуры, в аспектах, свойственных публично-правовым (государственно-правовым) наукам (собственно, как это и предполагалось при изначальном обособлении соответствующей научной специальности). Применение межотраслевых подходов, комплексный анализ общественных процессов способны позитивно повлиять на теоретическую значимость диссертационных исследований, обусловливая 
их существенный вклад в развитие науки о прокурорской деятельности и совершенствование ее научного обеспечения. 
 
 
 
К.И. Амирбеков,  
заведующий отделом НИИ  
Университета прокуратуры  
Российской Федерации, 
доктор юридических наук  
 
Теоретический подход к определению понятий  
объекта и предмета прокурорского надзора  
 
Однозначного определения понятий объекта и предмета прокурорского надзора за исполнением законов нет ни в науке о прокурорской деятельности, ни в законе1. 
                                                          
 
1 Действующий Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской 
Федерации» (далее здесь и по тексту сборника – закон о прокуратуре) использует термин 
«предмет» относительно надзорной деятельности прокуратуры, по-разному формулируя 
его значение для разных отраслей прокурорского надзора. Понятие «объект» закон о прокуратуре вообще не использует. 
7 
 

Под объектами прокурорского надзора ученые преимущественно понимают органы, учреждения, организации и их должностных лиц, в отношении которых осуществляется прокурорский 
надзор1.  
Однако должностных лиц, а также руководителей коммерческих и некоммерческих организаций (далее – управленческие 
лица), выступающих в определенных случаях субъектами прокурорско-надзорных правоотношений, ученые иногда также называют субъектами прокурорского надзора, обосновывая это их 
«статусом индивида»2.  
Высказано также мнение, согласно которому на одном 
направлении прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов3. 
Как видно, в приведенных определениях не содержится полного научно обоснованного определения понятия «объект прокурорского надзора», а подчеркивается тот или иной его признак без 
учета положений теории государства и права, согласно которым 
(положениям) прокурорский надзор за исполнением законов является разновидностью юридической деятельности государственного органа4. Поскольку положения теории государства и права 
для науки о прокурорской деятельности, помимо всего прочего, 
выполняют методологическую роль, представляется обязательным учитывать эти ее положения.  
В теории государства и права под юридической деятельностью государственного органа понимают осуществляемое путем 
совершения соответствующих юридически значимых действий с 
использованием правовых средств взаимодействие государствен                                                          
 
1 Рябцев В.П. Основные понятия курса «Прокурорский надзор» // Прокурорский надзор: 
учеб. для вузов / под ред. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М.: Норма, 2008. С. 34; Казарина А.Х. 
Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2005. С. 46. 
2 Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011.  
№ 3 (23). С. 23.  
3 Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора // Прокурорский надзор: 
учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд. М.: Юрайт, 2010. С. 16. 
4 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Дело, 2016. С. 24–25.  
8 
 

ного органа как субъекта права с иными субъектами права по осуществлению воздействия на юридические явления для достижения 
целей своей деятельности.  
Как видно, объектом юридической деятельности государственного органа, согласно науке теории государства и права, являются не субъекты, вступающие с ним в правоотношения, а юридические явления, подвергаемые данным органом воздействию в 
рамках взаимодействия с другим субъектом правоотношения.  
В процессе этого воздействия происходит как формирование, закрепление и применение права (правообразование и правореализация), так и сохранение (или преобразование) правовых и вытеснение (устранение) из правовой системы не правовых явлений 
(правонарушений)1. Юридическими явлениями здесь выступают 
создающие правовые последствия продукты деятельности субъектов, вступающих в правоотношения с государственным органом,  
а не сами субъекты. Поскольку это воздействие всегда осуществляется строго в пределах функций и компетенции государственного органа, для достижения исключительно тех целей, которые 
установлены законом, то и границы объекта его деятельности 
ограничены этими параметрами (функциями, компетенцией и целями).  
Исходя из этих теоретических положений, прокурорский 
надзор за исполнением законов можно сформулировать как юридическую деятельность прокуратуры Российской Федерации, осуществляемую в рамках правоотношений, одним из субъектов которых всегда является прокурор, а другим(и) – поднадзорный(е) 
прокуратуре субъект(ы), суть которой (деятельности) заключается 
в воздействии прокуратуры на юридические значимые продукты 
деятельности поднадзорных органов, организаций их должностных и управленческих лиц для достижения установленных законом целей прокурорского надзора2. При этом суть воздействия 
                                                          
 
1 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: автореф. 
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 8; Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 505; Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы 
юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования 
правового государства: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2000. С. 27; Малько А.В. 
«Правовая жизнь» как важнейшая категория юриспруденции // Журн. рос. права. 2000. 
№ 2.  
2 Эти правоотношения в литературе называются также прокурорско-надзорными. 
9 
 

прокуратуры заключается в сохранении и закреплении законных, 
преобразовании и устранении незаконных правовых явлений. 
При таком методологическом подходе становится очевидным, что объектом прокурорского надзора за исполнением законов являются не сами поднадзорные органы, организации, должностные и управленческие лица, а их юридические акты-действия 
и акты-решения либо их бездействие, поскольку именно последние подвергаются воздействию прокуратуры. Поэтому прокурор 
при осуществлении надзора за исполнением законов выявляет 
нарушение закона, совершенное не объектом надзора, а поднадзорным субъектом1. 
В ст. 21 закона о прокуратуре в качестве предмета прокурорского надзора за исполнением законов названы соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации перечисленными в 
этой же статье органами, организациями, должностными и управленческими лицами, а также соответствие закону издаваемых ими 
правовых актов. Из данных положений закона вытекает, что предметом прокурорского реагирования являются несоблюдение Конституции Российской Федерации, неисполнение законов и несоответствие закону издаваемых поднадзорными субъектами правовых актов, что обусловливает необходимость оценки прокурором 
подвергаемого проверке в рамках осуществления надзора юридического акта. Именно это обстоятельство указывает на то, что 
предметом прокурорского надзора за исполнением законов является свойство (сторона, элемент) объекта, которое подлежит 
оценке и реагированию со стороны прокурора с использованием 
своих полномочий для устранения нарушений закона, выразившихся в несоблюдении Конституции Российской Федерации, неисполнении законов и несоответствии закону правовых актов,  
в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления 
законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также 
охраняемых законом интересов общества и государства.  
                                                          
 
1 См.: Хусяйнова С.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищнокоммунального хозяйства на современном этапе: автореф. дис. … канд. юрид. наук / 
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. С. 9, 15. 
10