Правовое регулирование прокурорской деятельности: история и новации (Сухаревские чтения)

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:  
ИСТОРИЯ И НОВАЦИИ 
 
(Сухаревские чтения) 
 
 
Сборник материалов 
VIII Всероссийской научно-практической  
конференции 
 
(Москва, 7 октября 2022 г.) 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2023 
 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
     П68 
 
 
Под общей редакцией Р.В. Жубрина, проректора – директора НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук. 
 
Научное редактирование А.Ю. Винокурова, профессора кафедры Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
Составители: 
О.В. Боброва, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук; 
Е.А. Непомнящая, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской 
Федерации; 
Н.В. Трошина, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
Рецензенты: 
Н.Д. Бут, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и 
укрепления законности в социально-экономической сфере, доктор юридических 
наук, доцент; 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном 
судопроизводстве и арбитражном процессе, доктор юридических наук, профессор. 
 
 
П68 
Правовое регулирование прокурорской деятельности: история и новации  
(Сухаревские чтения): сб. материалов VIII Всеросс. науч.-практ. конф. (Москва, 
7 окт. 2022 г.) / под общ. ред. Р.В. Жубрина; [под науч. ред. А.Ю. Винокурова; сост. 
О.В. Боброва, Е.А. Непомнящая, Н.В. Трошина]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2023. – 428 с. 
 
В сборник включены доклады и выступления участников VIII Всероссийской 
научно-практической конференции «Правовое регулирование прокурорской деятельности: история и новации (Сухаревские чтения)», проведенной в Университете прокуратуры Российской Федерации 7 октября 2022 г., а также рекомендации, выработанные по итогам обсуждения темы конференции. В работе научного собрания приняли участие представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, российских научных и образовательных организаций, слушатели Университета прокуратуры Российской Федерации. 
Для работников прокуратуры, научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, магистрантов и студентов, интересующихся проблемами организации и деятельности российской прокуратуры. 
Должности выступающих указаны на момент проведения конференции. 
  
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
      
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2023 
2 
 

Р.В. Жубрин, 
проректор – директор НИИ  
Университета прокуратуры  
Российской Федерации,  
доктор юридических наук 
 
Вступительное слово 
 
Уважаемые коллеги! 
Приветствую вас на очередных, VIII Сухаревских чтениях, 
посвященных памяти видного государственного деятеля, участника Великой Отечественной войны, советского и российского 
ученого-юриста, действительного государственного советника 
юстиции, Заслуженного юриста РСФСР, Почетного работника 
прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, 
профессора Александра Яковлевича Сухарева. 
Обращаясь к теме конференции, отмечу, что роль права в деятельности прокуратуры сложно переоценить. Прокурор в полном 
смысле этого слова является представителем закона, действует на 
основании закона, руководствуясь законом и под защитой закона. 
Поэтому во все исторические периоды руководство нашей страны 
обращало пристальное внимание на правовую регламентацию работы прокуроров. 
В этом году мы отметили 300-летний юбилей прокуратуры 
России, которая создана знаменитым именным указом Петра I.       
И в этом же году исполнилось 30 лет Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», регламентирующему деятельность прокуратуры России в соответствии с потребностями современного демократического общества и государства.   
Правовые основы прокурорской деятельности включают в 
себя не только организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, но и нормативные 
правовые акты всех уровней, в том числе международного. Происходящие изменения в социальной и экономической жизни страны 
требуют постоянного развития и совершенствования правового регулирования работы прокуроров. При этом важно избегать коллизий норм и правовых пробелов, которые не только негативно отражаются на работе прокуроров, но и создают риски нарушения прав 
3 
 

и свобод граждан, причинения ущерба государственным и публичным интересам.    
Активное участие в совершенствовании правовых основ прокурорской деятельности принимают представители не только 
наших законодательных органов, но и представители Генеральной 
прокуратуры Российской Федерации, где создано профильное правовое управление, и, конечно, научного сообщества.  
В связи  с этим отрадно видеть в стенах Университета 
наших уважаемых гостей: Александра Богдановича Карлина – заместителя председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, доктора юридических наук, профессора; Юрия Петровича 
Синельщикова – первого заместителя председателя Комитета 
Государственной Думы по государственному строительству и 
законодательству, кандидата юридических наук, доцента; Сергея 
Алексеевича Бессчасного – начальника Главного управления 
правовой статистики и информационных технологий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук; Артура Завалуновича Завалунова – начальника правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук; Дениса Анатолиевича Кунёва – 
заместителя начальника Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук. 
Прежде всего, хочу выразить признательность за ваше личное участие в научном форуме. Новые идеи, опыт и инициативы, 
предложенные нашими гостями и участниками сегодняшней 
научно-практической конференции, несомненно, найдут свое 
практическое применение в укреплении правовых основ прокурорской деятельности. 
Желаю участникам конференции успешной и плодотворной 
работы. 
 
 
 
 
 
4 
 

А.В. Козлов, 
советник Уполномоченного  
по правам человека  
в Российской Федерации  
 
Приветственное слово от Уполномоченного по правам  
человека в Российской Федерации Т.Н. Москальковой 
 
Дорогие коллеги, рада приветствовать вас на конференции, 
посвященной развитию правового регулирования деятельности 
органов прокуратуры. 
На каждом этапе своей 300-летней истории прокуратура доказывала профессионализм и востребованность – обеспечивала законность деятельности органов и организаций, реализовывала 
свои полномочия при расследовании преступлений, при рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных дел. 
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской 
Федерации тесно взаимодействует с органами прокуратуры – мы 
проводим совместные приемы, рассматриваем обращения граждан, 
обсуждаем системные проблемы защиты прав на экспертных площадках. Мы работаем сообща по самому широкому спектру тем. 
Результат – тысячи людей, получивших поддержку и защиту. 
Продолжаем взаимодействие в том числе по контролю законности при проведении объявленной Президентом Российской Федерации частичной мобилизации, по защите прав семей, эвакуированных из Донбасса. 
В деятельности государственных органов всегда имеются 
зоны роста. Сегодня импульс к развитию государственного механизма – интеграция в Россию Донецкой и Луганской народных 
республик, Запорожской и Херсонской областей. 
Перед прокуратурой стоит немало задач в части гармонизации прокурорского надзора в новых субъектах Российской Федерации. Убеждена, что эти задачи в скором времени будут решены. 
Хочу пожелать всем участникам конференции плодотворной 
и результативной работы. Выражаю надежду, что сегодняшние обсуждения позволят продвинуться в выработке стратегических решений по дальнейшему укреплению надзора за законностью в 
нашей стране. 
5 
 

М.М. Мавропуло, 
советник отдела по обеспечению  
деятельности Уполномоченного  
при Президенте Российской Федерации  
по правам ребенка 
 
Приветственное слово от Уполномоченного 
при Президенте Российской Федерации по правам ребенка  
М.А. Львовой-Беловой 
 
Уважаемые коллеги, приветствую вас на восьмых Сухаревских 
чтениях! Сегодня в вашей повестке – важные вопросы, которые касаются правового регулирования деятельности прокуратуры как в 
уголовно-правовой сфере, так и вне ее. 
Позвольте поблагодарить вас за многолетнее и плодотворное 
сотрудничество, которое сложилось между институтом уполномоченных по правам ребенка и органами прокуратуры. Мы с вами 
взаимодействуем практически в ежедневном режиме – вместе 
стоим на страже прав и законных интересов детей нашей страны, 
работаем по отдельным случаям и способствуем принятию системных решений в области защиты детства. 
Зачастую именно благодаря своевременной реакции прокуроров нам удается оперативно разрешить многие непростые ситуации, с которыми к нам обращаются. Только за текущий год в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и прокуратуры 
субъектов Российской Федерации для проверки изложенных заявителями фактов и восстановления прав несовершеннолетних 
нами было направлено более 700 писем. 
Самые распространенные темы касались прав наиболее уязвимых категорий детей – обеспечения несовершеннолетних с инвалидностью и ограниченными возможностями здоровья лекарственными препаратами и средствами реабилитации, защиты жилищных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся 
без попечения родителей, пресечения и предупреждения преступлений в отношении несовершеннолетних. 
Друзья, мы всегда открыты к диалогу и готовы оказывать вам 
всяческую поддержку. Желаю интересных дискуссий и полезных 
решений на благо каждого маленького жителя нашей страны.  
6 
 

А.З. Завалунов,  
начальник правового управления  
Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации,  
кандидат юридических наук 
 
Приветственное слово 
 
Уважаемые организаторы и участники Всероссийской 
научно-практической конференции, уважаемые коллеги! Сегодня 
нам предстоит осветить широкие вопросы, касающиеся правовых 
основ прокурорской деятельности, их истории и новации. История 
возникновения прокуратуры насчитывает уже 300 лет.   
12 января 1722 г. в соответствии с именным высочайшим указом Петра I была учреждена российская прокуратура. Текст указа 
гласил «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Оберпрокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые 
должны будут рапортовать Генерал-прокурору». 
При создании Петром I прокуратуры перед ней ставилась задача уничтожить или ослабить зло от неправосудия, взяточничества и беззакония. 
Первым Генерал-прокурором Сената император назначил 
графа Павла Ивановича Ягужинского. Представляя его сенаторам, 
Петр I сказал: «Вот око моё, коим я буду все видеть». Эта же мысль 
нашла отражение и в Указе от 27 сентября 1722 г. «О должности 
Генерал-прокурора». Указ также устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и 
руководству подчиненными органами прокуратуры. 
 С течением времени менялась социально-экономическая ситуация в стране, происходили процессы перестройки государственной системы. Перед прокуратурой ставились новые задачи. 
После распада СССР в январе 1992 г. главой государства был подписан новый Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», а в дальнейшем Конституция России, принятая в 1993 г., в ст. 129 закрепила принцип единства и централизации системы органов прокуратуры. В результате законодательных 
преобразований прокуратура Российской Федерации оконча7 
 

тельно сформировалась в структурный самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. В принятом законе отсутствовал надзор за исполнением законов гражданами и судом, был установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Совсем иным стало содержание прокурорского надзора. Утвержден и последовательно приводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод 
человека и гражданина.   
Связь времен продолжается. Сегодня перед прокурорами ставятся более сложные задачи. Масштабные реформы, реализация 
национальных проектов требуют нового качества прокурорского 
надзора с тем, чтобы правозащитный и правоохранительный потенциал прокуратуры реально способствовал развитию демократического правового государства. 
Уважаемые коллеги! В числе приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры продолжает оставаться борьба с 
преступностью и коррупцией, защита прав и законных интересов 
граждан, обеспечение единства правового пространства страны.  
В настоящее время органы прокуратуры придают важное значение своевременному информированию представителей законодательных и исполнительных органов власти всех уровней о состоянии законности и складывающейся правоприменительной 
практике. Именно в этом и видится основное направление деятельности прокуратуры, от которого во многом зависят благосостояние и правовая защищенность наших граждан, безопасность и интересы нашего государства.  
Безусловно, одним из эффективных методов совершенствования правовых основ государственной деятельности является реализация Генеральной прокуратурой Российской Федерации правомочий по участию в правотворческой деятельности, которые закреплены в ст. 1 и 9 закона о прокуратуре. В центре постоянного 
внимания находятся проблемы совершенствования уголовного и 
уголовно-процессуального законодательства, законодательства, 
связанного с недопущением избыточного государственного регулирования, направленного на защиту интересов семьи, несовершеннолетних.     
На нашей конференции есть уникальная возможность обменяться опытом, получить ответы на интересующие нас вопросы. 
8 
 

От возможности применения на практике новейших научных 
изысканий во многом зависят стабильность и порядок в обществе, 
устойчивое развитие государства. Я уверен, что полученная сегодня информация будет полезна всем участникам конференции.  
 Сегодняшнее обсуждение, возможно, позволит нам выявить 
какие-либо проблемы и вопросы правовой регламентации деятельности прокуратуры и определить способы их разрешения. Здесь 
присутствуют очень авторитетные и уважаемые люди из Федерального Собрания, из органов прокуратуры, имеющие научный и 
практический опыт. Уверен, что общение с такими людьми, их доклады будут полезны для всех.   
Желаю всем продуктивной и успешной работы. Благодарю за 
внимание.  
 
 
 
А.Б. Карлин, 
заместитель председателя  
Комитета Совета Федерации  
по конституционному  
законодательству и  
государственному строительству,  
доктор юридических наук, профессор 
 
Прокурорский надзор в контексте развития 
конституционного законодательства 
 
К проблемам прокурорского надзора имею самое непосредственное отношение. В канун 300-летия российской прокуратуры 
отметил личный профессиональный юбилей – 50-летие профессиональной деятельности. Из этих 50 лет больше половины (28 лет) 
отданы прокурорской работе.  
Одним из главных своих учителей в профессии считаю Александра Яковлевича Сухарева. Твердо убежден, что значение его 
деятельности и личности для укрепления правовых основ российской государственности очень значимо, а его наследие подлежит 
очень глубокому, всестороннему изучению и оценке. 
9 
 

Сегодня, с высоты пройденного исторического пути, для всех 
нас стали очевидными причины процессов, происходивших в 
нашей стране в конце 1980-х – начале 1990-х гг. Мы отдаем себе 
отчет в том, что многочисленные нападки на советское государство как «носителя лживой идеологии» преследовали генеральную 
цель – деформацию и разрушение нашей государственности в целом. Нападки эти были ориентированы прежде всего на важнейшие государственные институции того времени. Органы прокуратуры закономерно оказались в эпицентре борьбы. Именно Александру Яковлевичу  Сухареву принадлежит значимая роль в отражении многочисленных нападок на прокуратуру. Эти нападки 
проявлялись иногда в грубой, агрессивной форме, несли элементы 
травли самых известных и эффективных представителей прокурорского цеха, как его производственной, так и научной части. 
Александра Яковлевича знали, знают и будут помнить как авторитетного профессионала и в международном сообществе.        
Он был инициатором и активным участником ряда международных организаций юридического профиля. В центре его интересов 
находились вопросы преследования нацистских военных преступников. В частности, он много времени уделял исследованию материалов Нюрнбергского, Хабаровского международных трибуналов, оценке их значения в историческом контексте. Он не уставал 
повторять, что идеология нацизма и фашизма еще не изжила себя, 
борьба с ней актуальна в современном мире. На протяжении нескольких последних лет мы с горечью понимаем, каким провидцем был этот человек.  
Историческая правда рано или поздно восторжествует. 
Настанет день и час, когда механизмы и институции уголовно-правовой защиты человека от преступлений нацизма и фашизма будут 
остро востребованы. В связи с этим мы еще не раз обратимся к 
научному наследию Александра Яковлевича Сухарева.  
Через год с небольшим мы будем праздновать 30-летие Конституции Российской Федерации. Рассуждая о проблемах прокурорского надзора в контексте развития конституционного законодательства, я имею в виду в первую очередь конституционное законодательство пореформенной России. Мне довелось быть непосредственным свидетелем и участником многих процессов на разных этапах формирования новой конституционной реальности. 
10