Проблемы обеспечения законности при осуществлении прокурорской деятельности

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
ЗАКОННОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ 
ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
 
Сборник материалов круглого стола 
факультета подготовки научных кадров  
Университета прокуратуры Российской Федерации 
(Москва, 28 февраля 2022 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2022 

УДК 347.962 
ББК 67.721 
    П78 
 
 
 
Под редакцией С.Н. Будая, декана факультета подготовки научных кадров 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических 
наук, доцента.  
 
 
 
 
 
Составители: 
Т.Н. Григорьева, научный сотрудник факультета подготовки научных кадров 
Университета прокуратуры Российской Федерации; 
 
А.С. Скопинова, специалист по учебно-методической работе факультета подготовки научных кадров. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
Н.В. Володина, профессор кафедры философии, социально-гуманитарных дисциплин и физического воспитания Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доктор философских наук; 
 
Е.Ю. Лихачёва, заведующий кафедрой организационно-аналитического обеспечения деятельности и управления в органах прокуратуры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.    
 
 
 
 
 
П78 
Проблемы обеспечения законности при осуществлении прокурорской деятельности: сб. материалов круглого стола фак. подготовки науч. кадров Ун-та 
прокуратуры Рос. Федерации (г. Москва, 28 февраля 2022 г.) / под ред. С.Н. Будая; 
Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2022. – 140 с. 
 
 
 
 
 
В сборник включены статьи участников круглого стола, состоявшегося в 
Университете 28 февраля 2022 г., в которых рассматриваются актуальные вопросы теории и практики прокурорской деятельности, в том числе организации 
надзора за исполнением законов в различных сферах общественных отношений. 
 
Для студентов, аспирантов и лиц, прикрепленных к Университету прокуратуры Российской Федерации для подготовки диссертации на соискание ученой 
степени кандидата наук, юридических вузов, работников органов прокуратуры, 
правоохранительных и контрольно-надзорных органов, научных и педагогических работников.  
 
Должности авторов указаны на дату проведения круглого стола. 
 
Текст статей представлен в авторской редакции. 
                                                                             
УДК 347.962 
ББК 67.721 
 
                                                                           © Университет прокуратуры 
                                                                                        Российской Федерации, 2022 
2 
 

Е.А. Алексеенко, 
аспирант очной формы обучения 
Университета прокуратуры 
Российской Федерации 
 
ГЕНЕЗИС МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ 
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 
В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА 
И ГРАЖДАНИНА 
 
 
«Понеже ничто так ко укреплению государства нужно есть, 
как крепкое хранение прав гражданских»1. Значимость этой мысли, воплощенной в Указе Петра I, сложно переоценить. Но как 
заметил Н.М. Карамзин «законы хороши, но их надобно еще хорошо исполнять, чтобы люди были счастливы»2. 
Понять роль прокуратуры в защите гражданских и общечеловеческих прав поможет исторически-правовой анализ ее деятельности. За основу возьмем начальную и конечную организационно-правовые формы прокуратуры, существовавшие в каждом из трех наиболее заметных этапов государственнополитического строя нашей страны – Российская империя, СССР 
и Российская Федерация.  
В 1722 г. учреждены должности генерал- и обер-прокурора. 
«Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных»3 – 
так характеризовал Петр Великий свое «творение».  
Заседая в Сенате, Синоде, а также в Коллегиях, Мануфактур- и Статс-Конторах, Магистратурах и Надворных Судах4, про                                          
 
1 О хранении прав гражданских: Указ от 17.04.1722. Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: https://constitution.garant.ru/history/ 
(дата обращения: 01.03.2022). 
2 Карамзин Н.М. Письма Русского путешественника. М.: Наука, 1984. С. 501. 
3 Инструкция Обер-Прокурору Святейшего синода: Указ именной от 13.06.1722. Текст: 
электронный 
// 
Официальный 
интернет-портал 
правовой 
информации. 
URL: 
https://constitution.garant.ru/history/ (дата обращения: 01.03.2022). 
4 О должности Прокурора в Коллегиях, Мануфактур- и Статс-Конторах, в Магистратах 
и в Надворных Судах: Указ именной от 27.04.1722 // Прокуратура Рос. империи в 
документах, 1722–1917: [электронное научное издание] / В.В. Лавров, А.В. Ерёмин, 
Н.М. Иванова; под. ред. Г.В. Штадлера. СПб., 2019.  
3 
 

курор был «повинен смотреть накрепко …»1, чтобы дела «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламенту и указам отправлялись…»2. 
Арсенал мер прокурорского реагирования того времени не 
отличался разнообразием и состоял из «предложения с напоминанием», «предостережения» и «протестации»3. Последнее давало прокурору право «дело остановить» и «донести государю»4 о 
выявленных нарушениях, в том числе в сфере гражданских прав. 
Эффективности работы прокуроров препятствовала их малочисленность (к 1723 г. прокуратура включала в себя всего 20 прокуроров5), а также скудость арсенала мер прокурорского реагирования.  
В период правления Николая II, благодаря судебной реформе 
Александра II, прокуратура приобрела обвинительно-надзорный 
характер. Отныне обер-прокуроры, прокуроры и товарищи прокуроров состояли при судах, судебных департаментах и палатах, где 
обязаны были давать заключения, выступая по уголовным делам в 
качестве «обличителя»6 обвиняемого, а в гражданские дела вступать лишь в ограниченных случаях, например для защиты нуждающихся в попечении государства.  
Неким отступлением от основного направления деятельности являлось право прокурора «доносить»7 Министру юстиции 
через прокурора Судебной палаты о выявленных при рассмотрении дела фактах неполноты закона. Кроме того, губернские про                                          
 
1 О должности Генерал-Прокурора: Указ именной от 27.04.1722. Текст: электронный // 
Официальный интернет-портал правовой информации. URL: https://constitution.garant.ru/ 
history/ (дата обращения: 01.03.2022). 
2 Указ именной от 13.06.1722.  Текст: электронный // Официальный интернет-портал 
правовой информации. URL:  https://constitution.garant.ru/history/ (дата обращения: 
01.03.2022). 
3 О должности Генерал-Прокурора: Указ именной от 27.04.1722. Текст: электронный // 
Официальный интернет-портал правовой информации. URL: https://constitution.garant.ru/ 
history/(дата обращения: 01.03.2022). 
4 Там же. 
5 Прокуратура Российской империи в документах, 1722–1917: [электронное научное 
издание] / В.В.Лавров, А.В. Ерёмин, Н.М. Иванова; под. ред. Г.В. Штадлера. 
6 Устав уголовного судопроизводства Высочайше, утвержденный 20 ноября 1864 г. // 
ПСЗРИ. Т. 39. № 41476. 
7 Учреждение судебных установлений Высочайше утвержденное // Прокуратура Российской империи в документах, 1722–1917: [электронное научное издание] / 
В.В.Лавров, А.В. Ерёмин, Н.М. Иванова; под. ред. Г.В. Штадлера.  
4 
 

куроры входили в состав губернских присутствий, например, по 
крестьянским делам и воинской повинности; заседали в особых 
присутствиях для «освидетельствования» умалишенных1; осуществляли наблюдение и участие в «управлении тюрьмами»2, а 
также надзирали за соблюдением прав задержанных. 
Таким образом, в функции прокурора косвенно входил 
надзор за соблюдением прав самой уязвимой категории граждан.  
Между тем на объективность прокурора по защите «основ 
гражданской свободы»3 в уголовном процессе влияла заинтересованность прокурора, наделенного правом возбуждать уголовное дело, надзирать за следственными действиями и давать указания полицейским чинам по вопросам производства дознания. 
Таким образом, существовала тенденция превращения прокуратуры в орган, выполняющий исключительно функции судебного 
преследования.  
Пришедшая на смену царизму советская республика в максимально короткие сроки провела работу по конституционному 
закреплению нового государственного строя. Уже в 1918 г. была 
принята Конституция СССР, в которой, к сожалению, не нашлось 
места прокуратуре и общепризнанным человеческим правам, 
подмененным гражданскими правами, распределяемыми по принципу классовой принадлежности. Но, как заметил А. Тойнби, история часто демонстрирует нам «циклическую динамику развития»4. И вслед за правами граждан на исторические подмостки 
советской России возвращается прокуратура. 
28 мая 1922 г. ВЦИК был подписан закон, воссоздавший прокуратуру как единый централизованный орган государственного 
надзора, входящий в состав Народного комиссариата юстиции.  
                                          
 
1 Наказ Министра Юстиции, Генерал-Прокурора чинам прокурорского надзора Судебных Палат и Окружных Судов 1896 г. Текст: электронный // Официальный интернетпортал правовой информации. URL: https://constitution.garant.ru/history/ (дата обращения: 05.03.2022). 
2 О некоторых изменениях и дополнениях в законах о правах и обязанностях лиц прокурорского надзора: мнение  Государственного  совета,  высочайше утвержденное 7 марта 
1866 г. // ПСЗРИ. Т. 41. № 43077. 
3 Об усовершенствовании государственного порядка: Манифест от 17.10.1905. Текст: 
электронный 
// 
Официальный 
интернет-портал 
правовой 
информации. 
URL: 
https://constitution.garant.ru/history (дата обращения: 04.03.2022). 
4 Тойнби А. Постижение истории / пер. с англ. М.,1991. С. 136. 
5 
 

Прокурору были возвращены функции, осуществлявшиеся 
им незадолго до революции 1917 г., а также на него был возложен надзор «за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций 
и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования 
против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений»1.  
При этом, осуществляя надзор за органами власти, органы 
прокуратуры фактически сами были их частью, так как возглавлял прокуратуру входивший в состав исполнительной власти 
«Народный Комиссар Юстиции»2. Кроме того, прокуратура была 
лишена права приостанавливать действие незаконных актов и 
приговоров, а сама процедура внесения протестов усложнилась.  
В 1977 г. законодатель четко определил положение прокуратуры в системе государственной власти, закрепив в специальной главе Конституции СССР ее статус как независимой, централизованной и единой системы. Кроме того, гражданские права 
больше не распределялись по классовому признаку. 
Принятый в 1979 г. Закон СССР № 1162-X «О прокуратуре 
СССР» расширил полномочия органов прокуратуры. Впервые в 
Законе в качестве одной из основных задач прокурорской деятельности 
была 
прямо 
заявлена 
охрана 
«социальноэкономических, политических и личных прав и свобод граждан, 
провозглашенных СССР и советскими законами»3.  
Арсенал мер прокурорского реагирования не только расширился, но и приобрел дополнительный вес. К примеру, внесенный 
протест на нормативный акт или приговор являлся основанием 
для приостановления его действия до рассмотрения протеста. 
Обязательный характер также приобрели требования, направляемые прокурором.  
                                          
 
1 Положение о прокурорском надзоре: Постановление ВЦИК от 28.05.1922. Текст: 
электронный 
// 
Официальный 
интернет-портал 
правовой 
информации. 
URL: 
https://constitution.garant.ru/history (дата обращения: 08.03.2022). 
2 Там же. 
3 О прокуратуре СССР: Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-X. Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: https://constitution.garant.ru/history 
(дата обращения: 01.03.2022). 
6 
 

После распада СССР, принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не только гарантировала соблюдение общечеловеческих прав наравне с гражданскими, но и, благодаря усилиям Генерального прокурора Российской Федерации А.И. Казанника1, 
узаконила статус прокуратуры как единой централизованной системы. 
Ныне действующий Федеральный закон № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее –  закон о прокуратуре) 
задал новое направление в деятельности прокуратуры. В первую 
очередь, надзор за действиями граждан был исключен из полномочий прокуратуры. Теперь в законе о прокуратуре надзору за 
соблюдением прав и свобод человека и гражданина отводятся 
уже не отдельные нормы, а самостоятельная глава. В рамках данного надзора прокурор уполномочен обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации; представлять и защищать интересы страны в Суде Евразийского экономического союза и 
Экономическом суде Содружества Независимых Государств; обращаться в суд в защиту человека по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам, не способного лично отстаивать в суде 
свои права; проводить проверки по обращению граждан и т.д. 
В настоящий момент прокуратура лишена права возбуждать 
и прекращать уголовные дела; ее роль в процессе уголовного судопроизводства резко снизилась2; протесты больше не являются 
основанием для приостановления действия правового акта или 
приговора, за исключением актов, предусматривающих смертную 
казнь, а порядок проведения прокурорских проверок все больше 
выстраивается по аналогии с органами государственного и муниципального контроля. 
Между тем законодатель расширил перечень форм деятельности прокуратуры. К таковым можно отнести координацию деятельности и взаимодействие. При этом сущность или механизм 
реализации последнего явления законодатель не раскрыл, огра                                          
 
1 Власова М.А. Загадка главы 7 Конституции РФ, или О том, кто спас российскую прокуратуру от ликвидации в 1993 году // Конституц. и муницип. право. 2020. №10.  
2 Прокурор-следователь: революция началась: интервью с С.Ю. Лапиным. Текст: электронный 
// 
Официальный 
интернет-портал 
правовой 
информации. 
URL: 
https://basa.garant.ru/5373042// (дата обращения: 04.03.2022). 
7 
 

ничившись указанием лишь на формы взаимодействия при осуществлении некоторых видов надзора.   
Таким образом, можно сделать вывод о том, что:  
прокуратура на протяжении всей своей истории прямо или 
косвенно осуществляла надзор за защитой прав граждан; 
включение прокуратуры в состав одного из органов власти, 
а также сужение мер прокурорского реагирования может явиться 
препятствием для эффективного осуществления прокурорского 
надзора за соблюдением прав граждан; 
перечень мер прокурорского реагирования постоянно расширяется и может быть условно классифицирован как меры прокурорского реагирования (представления, протесты и т.д.) и меры, направленные на предупреждение нарушений (предупреждение, взаимодействие, координация); 
границы явления, именуемого «взаимодействием», законодателем четко не определены. Механизмы его реализации законом не регламентированы. 
8 
 

А.Н. Артамонова, 
аспирант заочной формы обучения 
Университета прокуратуры 
Российской Федерации,  
помощник Басманного межрайонного 
прокурора г. Москвы 
   
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ 
СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ НОРМАТИВНОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 
ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ 
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ ПО УГОЛОВНЫМ 
ДЕЛАМ О ЯТРОГЕННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЯХ 
 
Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования как одна из основных отраслей прокурорского надзора регламентирован гл. 3 Федерального закона от 
17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».  
В ст. 29  закона о прокуратуре закреплен предмет надзора за 
исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 
Так, предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых 
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 
Вместе с тем для каждого направления надзорной деятельности, для каждого участка надзора необходимо более детально и 
четко формулировать предмет надзора. Осуществляя прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия по уголовным делам о ятрогенных преступлениях, необходимо учитывать специфику как самих ятрогенных 
преступлений, так и особенности их расследования. 
Термины «ятрогения» и «ятрогенные преступления» длительное время известны науке, но для правоприменителей (следователей, прокуроров и судей) указанная группа ятрогенных 
9 
 

преступлений является новой, о чем свидетельствует анализ статистических данных.  
В условиях стремительного развития медицины, появления 
новых заболеваний,  например таких, как COVID-19, который 
распространился по территории всего мира и стал мировой эпидемией, а вместе с тем применения новых методов лечения, в том 
числе технологий телемедицины, с помощью которых диагноз и 
лечение назначаются без обязательного личного посещения лечащего врача, возрастает вероятность увеличения врачебных 
ошибок, выражающихся в поставлении неправильного диагноза, 
назначении неверного лечения, неоказании своевременной помощи больному. В связи с этим усиление роли прокурора, прежде 
всего на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, является особенно актуальным. 
Специфика расследования преступлений, совершенных медицинскими работниками, обусловливает особенности организации и осуществления прокурорского надзора в указанной сфере. 
Так, предмет прокурорского надзора в указанной сфере 
охватывает расследование ятрогенных преступлений, т.е. преступлений против жизни и здоровья, совершенных медицинскими работниками. 
 Вместе с тем ни уголовное, ни гражданское, ни административное законодательство Российской Федерации не содержит 
нормативного закрепления понятий «ятрогения» или «ятрогенные преступления», «ятрогенные правонарушения». 
Ятрогени́я – болезнь, развившаяся вследствие неосторожных действий врача. Впервые понятие «ятрогения» использовано 
в 1925 г. немецким  психиатром Освальдом Бумке в работе «Врач 
как причина душевных расстройств» («Der Arzt als Ursache 
seelischer Störungen»). В работе указанное явление понимается 
как причинение вреда пациенту неосторожным, непродуманным 
словом врача.  
Вплоть до 70-х гг. ХХ в. ятрогения понималась исключительно в психиатрическом понимании, обозначая психогенные 
болезни, возникающие от неосторожного высказывания врача1. 
                                          
 
1 Лысенко В.М., Лысенко О.В., Зарецкий М.М., Черников Е.Э. К вопросу o ятрогенных 
заболеваниях // Науч. вестн. Национального мед. ун-та имени А.А. Богомольца, 2009.  
10