Государственная и муниципальная служба в России: история, современные проблемы и перспективы развития (к 300-летию введения Табели о рангах)

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
СЛУЖБА В РОССИИ:  
ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ  
И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ 
 
(к 300-летию введения Табели о рангах) 
 
 
Сборник статей 
по материалам межвузовской  
научно-практической конференции 
 
(Москва, 19 мая 2022 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2022 
 
 

УДК 35.08 
ББК 66.033.141.3 
        Г72 
 
Под общей редакцией И.В. Гончарова, заведующего кафедрой государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
Составитель:  
Д.В. Колыхалов, доцент кафедры государственного строительства и 
права Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат исторических наук, доцент. 
 
Рецензенты:  
И.В. Горошко, заведующий отделом правовой статистики и информационного обеспечения прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор технических наук, профессор;    
И.В. Рыжих, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических 
наук, доцент. 
 
 
 
Государственная и муниципальная служба в России: история, современные проблемы и перспективы развития (к 300-летию введения Табели о рангах): сб. ст. по материалам межвуз. науч.-практ. 
конф. (Москва, 19 мая 2022 г.) / под общ. ред. И.В. Гончарова;  
[сост. Д.В. Колыхалов]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М.,  
2022. – 143 с. 
 
Сборник посвящен истории и актуальным проблемам государственной и муниципальной службы. 
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, 
а также практических работников. 
Материалы конференции могут быть использованы студентами при 
изучении юридических дисциплин, а также при написании квалификационных, курсовых и других письменных работ. 
Издание подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс». 
 
УДК 35.08 
ББК 66.033.141.3 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2022. 
2 
 

Е.В. Авраамова,  
доцент кафедры конституционного  
и международного права 
Всероссийского государственного  
университета юстиции  
(РПА Минюста России), 
кандидат юридических наук, доцент 
 
Ю.С. Капитонова,  
старший преподаватель  
департамента публичного права  
Национального исследовательского  
университета «Высшая школа  
экономики» 
 
Совершенствование законодательства Российской Федерации 
в сфере правового регулирования муниципальной службы 
в Российской Федерации 
 
Муниципальная служба, являясь публично-правовым институтом, отличается достаточно выраженным социальным характером функционирования. Муниципальная служба как комплексный 
институт отрасли муниципального права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе 
организации и осуществления муниципальной службы, обеспечения ее эффективного функционирования, установления гарантий 
деятельности муниципальных служащих, правового закрепления 
прав, гарантий, обязанностей и ответственности муниципальных 
служащих. 
Согласно Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ  
«О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба, представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на 
должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). 
Трудно переоценить значение общественных отношений, 
связанных с организацией муниципальной службы и выполнением 
3 
 

возложенных на нее задач и функций. Местное самоуправление, 
являясь одной из основ конституционного строя Российской Федерации, невозможно без существования такого института, как муниципальная служба. Непосредственные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления являются приоритетными, и приоритет этот незыблем, но невозможно не признать, 
что основной функционал, в том числе и по реализации решений, 
принятых населением путем использования форм непосредственной демократии на местном уровне, осуществим только при условии наличия аппарата реализации указанных выше решений, коим 
и является муниципальная служба. В силу своей важности и необходимости для осуществления и реализации функций, без осуществления и реализации которых невозможно, в принципе, осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, 
институт муниципальной службы занимает важнейшее наряду с 
иными институтами, необходимыми для осуществления местного 
самоуправления, место в правовой системе Российской Федерации. 
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской 
Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные 
правовые акты субъектов Российской Федерации уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан,  
и иные муниципальные правовые акты. 
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят 
в систему органов государственной власти. В соответствии с новой редакцией ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти 
входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного 
решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Поправки, внесенные в ст. 132 Конституции Российской Федерации в ходе общероссийского голосования 
01.07.2020, закрепляющие вхождение органов местного само4 
 

управления в единую систему публичной власти Российской Федерации, на наш взгляд, являются необходимыми на современном 
этапе осуществления и развития местного самоуправления в Российской Федерации и, соответственно, на современном этапе организации муниципальной службы и выполнения возложенных на 
нее задач. 
Согласно ст. 42 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации» правовое регулирование муниципальной 
службы, включая требования к должностям муниципальной 
службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии 
с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Таким образом, в соответствии с Федеральным законом  
№ 131-ФЗ непосредственное правовое регулирование отношений, 
связанных с муниципальной службой, осуществляется Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в 
Российской Федерации». Указанный федеральный закон является 
базовым, основополагающим нормативным правовым актом для 
всей системы муниципальной службы в Российской Федерации, 
регулирующим широкий круг отношений, предметом регулирования которого являются отношения, связанные с поступлением на 
муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан 
иностранных государств – участников международных договоров 
Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные 
граждане имеют право находиться на муниципальной службе прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с 
определением правового положения (статуса) муниципальных 
служащих. 
Из-за постоянного развития и совершенствования отношений, возникающих в сфере осуществления местного самоуправления и, соответственно, в сфере функционирования института муниципальной службы в Российской Федерации, положения действующего законодательства, регулирующего отношения в указанной сфере, также нуждаются в своевременном совершенствовании правового механизма регулирования отношений в данной 
5 
 

сфере. В Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», на сегодняшний день 
внесено сорок поправок. Соответственно, так как правовое регулирование муниципальной службы, как сказано выше, также осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации и на 
местном уровне, совершенствование и развитие законодательства 
и нормативного правового регулирования отношений в указанной 
сфере осуществляется и на указанных уровнях правового регулирования. В силу первостепенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого на федеральном уровне, 
не умаляя значимость правового регулирования, осуществляемого 
на других уровнях, стоит остановиться на положениях Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ целью которых является в 
первую очередь, как указано выше, совершенствование правого 
регулирования в соответствии с потребностями и необходимостью 
совершенствования процесса осуществления в Российской Федерации местного самоуправления в целом.  
Основными задачами и целью совершенствования и развития 
правового регулирования муниципальной службы является дальнейшее развитие муниципальной службы как основного, на местном уровне, социального института управления и организации 
жизнедеятельности жителей муниципальных образований. Указанное развитие невозможно без совершенствования правовой 
базы, регулирующей отношения, связанные с организацией муниципальной службы и выполнением возложенных на нее задач и 
функций, структуры муниципальной службы, в целях оптимизации и дальнейшего совершенствования правового статуса и 
уровня социальной защищенности муниципальных служащих, 
процедуры замещения должностей муниципальной службы и порядка прохождения муниципальной службы, правового закрепления прав, обязанностей и ответственности муниципальных служащих, правового регулирования основ материально-финансового и 
организационно-технического 
обеспечения 
муниципальной 
службы. 
Таким образом, на основании всего вышесказанного законодательство Российской Федерации в сфере правого регулирования 
муниципальной службы находится в состоянии постоянного и не6 
 

обходимого совершенствования, целью которого является формирование целостной, упорядоченной, функционально наполненной 
системы муниципальной службы. Дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования института муниципальной службы в Российской Федерации и, соответственно, отношений в сфере осуществления местного самоуправления в Российской Федерации в целом является необходимой мерой и средством 
оптимизации эффективности взаимодействия населения муниципального образования и органов местного самоуправления в целях 
осуществления эффективного процесса решения вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования, дальнейшего совершенствования и развития гражданского общества в Российской Федерации. 
 
 
 
С.Е. Байкеева, 
профессор кафедры истории  
государства и права  
Санкт-Петербургского университета  
МВД Российской Федерации,  
кандидат юридических наук, доцент 
 
Трансформация чинопроизводства в Российской Империи  
на основе петровской табели о рангах 
 
Современное российское общество находится на этапе глубокого реформирования всех сфер его жизнедеятельности. Особенно 
важной становится реорганизация общественно-политических и 
государственно-правовой структур. Построение принципиально 
нового государственного аппарата является важнейшей задачей, 
стоящей перед руководством государства. Начавшиеся в 1990 г. 
преобразования, их сложность и неоднозначность результатов показали потребность государства в создании новой системы государственной службы и ее правового регулирования, обеспечивающих достойное социально-правовое и материальное обеспечение 
государственных служащих.  
7 
 

В России издавна общественное положение лица, его статус 
и возможности определялись близостью его к верховной власти,  
к государственным органам, чем ближе был доступ лица к органам 
государственного управления, тем более высокое положение оно 
занимало в обществе. Степень близости к верховной власти определялась в том числе и пожалованием чином. 
Награждение лиц почетным званием-чином велось в России 
издавна и получило свое распространение в период Московского 
государства. Первоначально «при награждении чином обращалось 
постоянное внимание и на занимаемую должность и более высший 
чин ни при каких обстоятельствах не давался лицу, занимавшему 
не соответствующую по тогдашним понятиям значению чина 
должность»1. Однако необходимо отметить, что получение определенной должности еще не давало права на чин, который еще следовало заслужить. Чиновников в Московском государстве было 
немного, награждение чином проводилось нечасто и получить чин 
могли далеко не все государственные служащие, дабы широкой 
«раздачей» чинов не умалить их значение. Такой порядок вещей 
изменился только с приходом к власти Петра I. Создание в России 
правительственных учреждений европейского толка стало предпосылкой изменения системы чинопроизводства. Император не мог 
оставить без внимания обеспечение новых учреждений принципиально новым чиновничьим корпусом.  
С образованием Российской империи и проведением масштабных реформ государственного аппарата стала очевидной острая проблема организации государственной службы, решить которую была призвана созданная императором иерархическая система чинов, титулов и званий. Эта система предполагала укрепление дисциплины и субординации и являлась стимулом последовательного продвижения по служебной лестнице государственных 
служащих в соответствии с их способностями и заслугами. 
Ее правовой основой явилась «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...», введенная в действие  
24 января 1722 г. С введением Табели о рангах чином стали называть ранг служащего-чиновника по установленной иерархической 
                                                          
 
1 Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: ист. очерк В.А. Евреинова / 
[Влад. Евреинов]. СПб.: тип. А.С. Суворина, 1887. С. 7. 
8 
 

шкале из 14 классов. Предусматривалась возможность поступления на государственную службу представителей и других сословий с получением соответствующих классных чинов, а впоследствии и дворянства1.  
Желая возвысить гражданскую службу, предоставить преимущество только тем лицам, которые лично показали заслуги перед монархом и государством, Петр предоставил лицам, достигшим определенного чина по занимаемой ими должности, права состояния в дворянстве (личном и потомственном). Выслуга чина  
7-го класса в статской службе и первого офицерского чина в военной службе давала возможность выслужившему его получение 
потомственного дворянского звания. Таким образом, с одной стороны, лица самого низкого состояния получали возможность достигать самых высших чинов, а с другой стороны, уже не знатность происхождения давала право на чин или должность, а определенный чин, т.е. заслуги, оказанные на государственной службе, 
давали право потомственного дворянского звания. Чины становились наградой за безупречную службу чиновника. Также законодателем для поощрения особо отличившихся служащих вводилось 
пожалование орденами. 
Коренное дворянство, как повелось издавна на Руси, составляло главное служилое сословие, предназначением которого являлась служба государю и государству, что определяло его особые 
преимущества и обязанности, но не могло искоренить частое 
стремление бояр к уклонению от государственных дел. Петр I не 
упразднил права и преимущества дворянства, но предоставил возможность получить дворянство лицам недворянского происхождения через оказание государственных заслуг, тем самым побуждая дворян не избегать государственной службы. Так, к примеру, 
дети, родившиеся у военного чиновника, дослужившегося до оберофицерского чина, после его присвоения становились дворянами, 
а родившиеся ранее не являлись дворянами. В качестве исключения в случае, когда у чиновника не появлялось детей после получения чина, по его ходатайству предусматривалась возможность 
                                                          
 
1 Байкеева С.Е. Эволюция законодательства о гражданском чинопроизводстве в системе 
государственной службы Российской империи // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. 
2007. № 4 (36). С. 19. 
9 
 

присвоения дворянства одному из сыновей чиновника, родившихся ранее. Это положение распространялось только на воинские чины. Указ Петра I от 10 января 1722 г. «О причислении к 
дворянству для лиц недворянского происхождения, дослужившихся до обер-офицерского чина, и их детей, родившихся по получении означенного чина родителями» особо подчеркивал это 
правило: «...Протчие же чины, как гражданские, так и придворные, 
которые в рангах не из дворян, оных дети не суть дворяне»1. 
Учреждая служилое сословие, к обязанности которого относилось осуществление государственной службы, дворянство стало 
подчиняться новому устройству, регламентированному Табелью о 
рангах и Уставами о государственной службе, которыми каждый 
дворянин обязывался с молодости и до старости служить государю 
и государству на статской, военной или придворной службе. Таким образом, государственное устройство и управление, по замыслу императора, являлось в то же время и организацией дворянского сословия.  
После смерти Петра I начались отступления от установленной Табелью о рангах системы чинопроизводства. Кандидаты на 
должности стали назначаться без внимания к предыдущим заслугам и занимаемым должностям, широко применялись «скачки» через одну или несколько должностей. И.М. Катаев отмечал в своем 
исследовании: «Старинный взгляд на гражданскую должность, как 
пожалование для личного обогащения, продолжает жить, несмотря на борьбу с ним...»2. Существующий в России порядок, при 
котором преимущественно дворяне находились на государственной службе, повлек за собой их стремление к таковой не только к 
материальному обогащению, но и к получению более высокого общественного статуса. В рассматриваемый период дворяне уже с 
юности стремились к занятию государственных должностей, а их 
образование готовило их к деятельности на служебном поприще. 
Таким образом, трансформация системы чинопроизводства 
обусловила выработку целого ряда нормативных документов, ре                                                          
 
1 Бумаги императора Петра I / Изд. академиком А. Бычковым. СПб.: [В тип. 2-го  
отд-ния Собств. Е. И. В. канцелярии], 1873. С. 439.  
2 Катаев И.М. Дореформенная бюрократия: по запискам, мемуарам и литературе. СПб.: 
Кн-во типо-лит. «Энергия», 1914. С. 15.  
10