Актуальные проблемы участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных дел и дел, рассматриваемых арбитражными судами

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ  
ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ 
ГРАЖДАНСКИХ, АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ  
И ДЕЛ, РАССМАТРИВАЕМЫХ  
АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ 
 
 
Сборник материалов семинара  
по обмену опытом 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2022 

УДК 347.962 
ББК 67.721-91+67.410.101 
       А43 
 
 
Под общей редакцией Н.Н. Карпова, заведующего кафедрой Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
Научное редактирование: 
О.В. Смирнова, профессор кафедры Университета прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
Д.С. Белоусова, доцент кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
Рецензенты:  
Н.В. Михлина, начальник управления по обеспечению участия прокуроров в 
гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Московской области; 
Г.Л. Куликова, доцент кафедры международного сотрудничества в сфере прокурорской деятельности, обеспечения представительства и защиты интересов 
Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах) Университета прокуратуры Российской Федерации, 
кандидат юридических наук. 
 
 
А43 
Актуальные проблемы участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных дел и дел, рассматриваемых арбитражными 
судами: сб. материалов семинара по обмену опытом / под общ. ред. Н.Н. Карпова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2022. – 100 с. 
 
Сборник сформирован из материалов выступлений участников семинара по 
обмену опытом, состоявшегося на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Университета прокуратуры Российской Федерации в апреле 2021 г. на учебном потоке повышения квалификации старших прокуроров, прокуроров управлений (отделов) прокуратур субъектов Российской 
Федерации и приравненных к ним иных специализированных прокуратур, 
участвующих в рассмотрении гражданских и административных дел судами 
апелляционной инстанции. 
Для преподавателей и слушателей образовательных организаций системы 
профессиональной переподготовки и повышения квалификации прокурорских 
работников, студентов юридических вузов, а также широкого круга читателей, 
интересующихся вопросами, связанными с обеспечением участия прокурора в 
рассмотрении судами гражданских, административных дел, а также дел, рассматриваемых арбитражными судами.  
Должности указаны на момент проведения семинара по обмену опытом. 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-91+67.410.101 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2022 
2 
 

М.Н. Мирошниченко, 
начальник первого отдела (зонального)  
кассационно-надзорного управления  
Главного гражданско-судебного  
управления Генеральной прокуратуры  
Российской Федерации, 
кандидат юридических наук 
 
Актуальные проблемы практики участия прокуроров  
в делах об оспаривании нормативных правовых актов 
 
Участие в делах об оспаривании нормативных правовых актов является одной из важнейших форм реализации полномочий 
прокурора в административном судопроизводстве и направлено 
на обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства в целом. 
Эффективность этой деятельности во много зависит от качества участия прокуроров в делах этой категории, в том числе 
наличия у прокуроров, участвующих в делах, необходимой подготовки и знаний судебной практики в целях недопущения ошибок при даче заключения, а также обеспечения своевременного 
оспаривания незаконных и необоснованных судебных постановлений путем обращения в суды вышестоящих инстанций.  
Вместе с тем, как показывает практика, не всегда прокурорами учитываются требования норм материального и процессуального права при даче ими заключения, а также обеспечивается 
проверка законности и обоснованности судебных постановлений 
по делам указанной категории, своевременное их оспаривание в 
суды апелляционной инстанции при наличии к тому оснований. 
Так, в 2020 г. с участием прокуроров судами первой инстанции рассмотрено 4734 административных дела этой категории, 
апелляционной инстанцией – 1957 административных дел.  
По 52 делам, рассмотренным районными (городскими) судами, 
решения отменены либо изменены, из них только по 22 делам, 
или 42,3%, по представлениям прокуроров.  
При этом одной из типичных ошибок прокуроров, участвующих в делах, являлось то, что ими не учитывались требования 
законодательства, имеющего бóльшую юридическую силу. 
3 
 

Так, апелляционным определением Забайкальского краевого 
суда от 18.06.2020 отменено решение Центрального районного 
суда г. Читы от 10.03.2020, которым удовлетворен иск Б. об оспаривании в части постановления Управления регулирования цен и 
тарифов городского округа «Город Чита» от 12.09.2017 № 34  
«Об установлении размера платы за помещение в общежитии».  
При рассмотрении дела установлено, что решением суда 
первой инстанции оспариваемый правовой акт признан недействующим в части включения в виды услуг платы по экстренному вызову охраны и содержание вахтовой службы. 
Отменяя решение и отказывая в удовлетворении требований, судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда указала на то, что плата за пользование жилым помещением в общежитии установлена в соответствии с положениями ст. 39 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 
«Об образовании в Российской Федерации» и приказом руководителя образовательного учреждения.  
Проживание в студенческом общежитии требует принятия 
дополнительных мер по обеспечению безопасности проживающих в нем лиц, в том числе несовершеннолетних обучающихся, 
путем работы вахтовой службы и наличием кнопки экстренного 
вызова охраны.  
Таким образом, включение оплаты указанных услуг в размер платы за пользование помещением в общежитии отвечает 
требованиям законодательства. 
Кроме того, практика показывает, что необходимыми условиями признания незаконными правовых актов являются не только несоответствие их правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.  
Прокурором Кондинского района ХМАО – Югры принесено 
апелляционное представление на решение Кондинского районного суда от 03.12.2019 об удовлетворении административного иска 
акционерного общества «Югра-Экология» о признании недействующим постановления от 24.12.2018 № 313-п «О внесении 
изменений в постановление администрации городского поселения Междуреченский от 14.05.2018 № 71-п «Об утверждении 
нормативов накопления твердых коммунальных отходов на тер4 
 

ритории городского поселения Междуреченский» в части определения нормативов накопления отходов для многоквартирных 
домов и индивидуальных жилых домов». 
Заявляя требование о незаконности решения суда первой 
инстанции, прокурор в апелляционном представлении сослался 
на отсутствие в деле объективных и достоверных доказательств 
нарушения оспариваемым правовым актом прав и законных интересов административного истца.  
Суд апелляционной инстанции в определении от 15.05.2020 
указал, что оспариваемый правовой акт непосредственно применялся к административному истцу как региональному оператору, 
следовательно, затрагивает его права и законные интересы.  
Также прокурором Кондинского района принесено апелляционное представление на решение от 22.06.2020 об удовлетворении административного иска акционерного общества «ЮграЭкология» о признании недействующим постановления от 
07.04.2020 № 59 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории городского поселения 
Мортка». 
Приведенные в апелляционном представлении прокурора 
доводы сводились к тому, что выводы суда о несоблюдении администрацией правил при проведении замеров твердых коммунальных отходов в учреждениях культуры, а также несоблюдение 
срока направления обращения, содержащего сведения о нормативах, подлежащих установлению или корректировке, в адрес российского экологического оператора в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2019  
№ 1815 недопустимо расценивать в качестве достаточных оснований для признания обжалуемого постановления незаконным. 
Отклоняя апелляционное представление прокурора, суд указал, что процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов существенно нарушена, поскольку замеры производились на территории только одного из четырех населенных 
пунктов, входящих в состав городского поселения Мортка. Примененный к фактическим замерам подход противоречил положениям Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правитель5 
 

ства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 (сведения 
предоставлены российским экологическим оператором). 
Решением Семилукского районного суда Воронежской области от 23.09.2019 отказано в удовлетворении требований Р. о 
признании недействующим административного регламента по 
предоставлению муниципальной услуги «Принятие на учет граждан, претендующих на бесплатное предоставление земельных 
участков».  
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды исходили из того, что оспариваемый нормативный акт принят органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации», а от 27.10.2010 № 210-ФЗ «Об организации 
предоставления 
государственных 
и 
муниципальных 
услуг», с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия 
правового акта. 
Прокурор в апелляционном представлении указывал, что, 
утвердив административный регламент, администрация превысила свои полномочия в сфере земельных отношений.  
Апелляционный суд в своем определении от 18.02.2020 согласился с выводами районного суда, установив, что оспариваемый административный регламент не определяет порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, и не 
устанавливает основания для принятия такого решения, а определяет порядок предоставления муниципальной услуги.  
Поскольку административный истец поставлена на учет в 
качестве имеющей право на бесплатное получение земельного 
участка в собственность, ее права оспариваемым нормативным 
актом не нарушены. 
Важным при участии в делах об оспаривании правовых актов также является учет того обстоятельства, что при отсутствии 
правового регулирования спорного вопроса применяются общие 
нормы действующего законодательства. 
Так, решением Новгородского районного суда Новгородской области от 31.01.2020 отказано в удовлетворении административного иска ООО «НовгородСИП» о признании недейству6 
 

ющим Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, утвержденного постановлением администрации Великого Новгорода от 20.04.2012 
№ 1500, в части установления минимального размера платы за 
право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее – Положение). 
Отменяя решение, суд апелляционной инстанции исходил из 
того, что в отсутствие специальных правил регулирования вопроса установления минимального размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на аукционе нормативные акты органов местного самоуправления должны соответствовать общим нормам гражданского законодательства о заключении договора на торгах, федеральным 
законам от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» и от 26.07.2006 
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции». Указанная позиция изложена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2004 № 209-О.  
Установленный нормативным актом размер платы за право 
заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной 
конструкции должен соответствовать принципу экономической 
обоснованности, обеспечивая недискриминационный доступ хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности, связанной с эксплуатацией рекламных конструкций. 
Апелляционные представления прокуроров отклонялись судом в основном в связи с различной оценкой собранных по делу 
доказательств, а также с расхождениями в толковании законодательства, примененного в конкретных делах. 
Порой без внимания прокуроров оставались очевидные 
нарушения норм материального и процессуального права, допущенные судами.  
Так, отменяя решение Алейского городского суда от 
10.09.2019 об отказе в удовлетворении административного иска 
П. о признании частично недействующим постановления администрации г. Алейска «О включении свободных жилых помещений в число служебных» и прекращая производство по делу, 
апелляционная инстанция Алтайского краевого суда установила 
наличие вступившего в законную силу решения суда о проверке 
7 
 

законности оспариваемой нормы, которым правовой акт признан 
соответствующим вышестоящему законодательству.  
Решением Суздальского районного суда Владимирской области от 24.01.2020 отказано в удовлетворении административного иска группы граждан о признании недействующим постановления администрации Суздальского района от 27.02.2019  
«Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории под размещение объектов индивидуального жилищного 
строительства на земельном участке в с. Суходол Суздальского 
района». В обоснование требований указано, что для заезда на 
проектируемую территорию недостаточно одной улицы, как 
предусмотрено в проекте, поскольку это значительно ухудшает 
бытовые условия жителей и нарушает право на благоприятную 
окружающую среду и условия жизнедеятельности. 
Суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении процедуры принятия оспариваемого правового акта и предположительном, субъективном характере доводов иска. Однако апелляционная инстанция отменила решение и удовлетворила административный иск, поскольку администрация Суздальского района 
нарушила порядок и сроки проведения публичных слушаний, 
установленные ст. 51 Градостроительного кодекса Российской 
Федерации. 
Определением апелляционной инстанции отменено решение 
Сарапульского городского суда Удмуртской Республики от 
23.12.2019, которым отказано в удовлетворении административного иска Т. о признании незаконным решения о предоставлении 
разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. 
При рассмотрении дела установлено, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок, смежный по отношению к участку, собственнику которого 
предоставлено разрешение на уменьшение минимального отступа 
от границ земельного участка. 
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление соответствует установленной для данного правового акта форме,  
виду, принято с соблюдением процедуры принятия и введения 
его в действие. Однако апелляционным определением Верховно8 
 

го суда Удмуртской Республики от 08.06.2020 решение суда по 
жалобе стороны отменено, исковые требования удовлетворены 
по причине отсутствия согласия правообладателя смежного земельного участка для сокращения минимальных отступов от границы его участка. 
С учетом изложенного необходимо уделять дополнительное 
внимание качеству подготовки участвующих в рассмотрении дел 
данной категории прокуроров, а также обеспечивать своевременное реагирование прокурорами на незаконные и необоснованные 
судебные постановления принесением апелляционных представлений. 
 
 
 
А.И. Ведмидь, 
прокурор отдела по обеспечению 
участия прокуроров в гражданском  
и арбитражном процессе  
(на правах управления)  
прокуратуры г. Севастополя 
 
Некоторые проблемы применения норм зарубежного  
законодательства на территории Республики Крым и города 
Севастополя при разрешении жилищных споров:  
прокурорская и судебная практика 
 
В выступлении хотелось бы остановиться на некоторых аспектах применения норм жилищного права в гражданском судопроизводстве, связанных с проблемными вопросами действия 
российского и украинского законодательства на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя.  
В связи с принятием в Российскую Федерацию Республики 
Крым и образованием в составе Российской Федерации двух новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя, Договором между Российской Федерацией и 
Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации 
новых субъектов от 18.03.2014, ратифицированным Федеральным 
9 
 

законом от 21.03.2014 № 36-ФЗ, Федеральным конституционным 
законом от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской 
Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» и иными актами федерального 
законодательства предусмотрено осуществление интеграции новых субъектов Российской Федерации в правовую систему  
России.  
Процесс данной интеграции предполагает внесение соответствующих изменений в действующие акты федерального законодательства, отражающие наличие в составе Российской Федерации новых субъектов и их статус, в том числе порядок и действие 
российского законодательства на территориях Республики Крым 
и города федерального значения Севастополя. 
Российское право для граждан, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя, было вынуждено допустить применение в правовом регулировании жилищных правоотношений с их участием украинского законодательства. С другой стороны, устанавливая переходный период, обеспечить в будущем полную подчиненность 
юрисдикции российского законодательства, что, в свою очередь, 
поднимает проблемы действия украинского законодательства в 
Российской Федерации во времени, в пространстве и по кругу 
лиц. 
Суды города федерального значения Севастополя столкнулись с исключительным для национальной правовой системы явлением – действие иностранного законодательства в Российской 
Федерации. 
В судебной практике города федерального значения Севастополя при рассмотрении споров о выселении следует обратить 
внимание на следующую особенность: суды рассматривают дела 
по правилам российского гражданского процессуального законодательства, а к материальным отношениям применяют правила 
международного частного права в случае, если спорные жилищные правоотношения возникли в период действия на территории 
города Севастополя норм украинского законодательства, т.е. до 
18.03.2014. 
10