Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Выпуск 3

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
Сборник материалов 
круглого стола и научного диспута, 
проведенных научным объединением 
«Прокурорская деятельность» в 2021 г. 
 
Выпуск 3 
 
 
 
 
 
Москва ● 2022 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
       А43 
 
 
Под научной редакцией Н.В. Субановой, проректора Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктора юридических наук, доцента; А.Ю. Винокурова, 
ведущего научного сотрудника НИИ Университета прокуратуры Российской       
Федерации, доктора юридических наук, профессора.  
 
Составители: 
И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской 
Федерации;  
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации. 
 
Рецензенты: 
Е.Ю. Лихачёва, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук; 
Т.В. Раскина, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
А43 
Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации: 
сб. материалов круглого стола и науч. диспута, провед. науч. объед. «Прокурорская деятельность» в 2021 г. / под науч. ред. Н.В. Субановой; А.Ю. Винокурова; 
[сост. И.А. Васькина, Н.А. Кулакова]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – 
Вып. 3. – М., 2022. – 152 с.  
 
В сборник включены доклады и выступления участников проведенных 
научным объединением «Прокурорская деятельность» Университета прокуратуры Российской Федерации круглого стола «Предмет и пределы надзора за исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: проблемы межотраслевого разграничения» (19 мая 2021 г.) и научного 
диспута «Функции как основные направления деятельности прокуратуры: признаки и содержание» (22 сентября 2021 г.). 
Для работников прокуратуры, научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, магистрантов и студентов, интересующихся вопросами 
прокурорской деятельности. 
Должности выступающих указаны на момент проведения научных мероприятий. 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2022 
 
 
2 
 

В соответствии с п. 1 разд. 2 Положения о научном объединении «Прокурорская деятельность» федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Университет прокуратуры Российской Федерации», утвержденного приказом и.о. ректора Университета прокуратуры Российской Федерации от 28.04.2022 № 203, основными целями научного 
объединения «Прокурорская деятельность» являются: 
развитие научных исследований проблем функционирования 
прокуратуры в системе публичной власти; 
содействие удовлетворению потребности общества и государства, органов и организаций прокуратуры в высококвалифицированных кадрах с высшим образованием, научных и научно-педагогических кадрах высшей квалификации, имеющих соответствующую научную специализацию. 
 
3 
 

Часть 1 
 
Предмет и пределы прокурорского надзора  
за соблюдением Конституции Российской Федерации 
и исполнением законов, надзора за соблюдением  
прав и свобод человека и гражданина  
 
 
 
К.И. Амирбеков, 
заведующий отделом  
НИИ Университета прокуратуры  
Российской Федерации, 
доктор юридических наук  
 
Поводы и основания, предмет и содержание проверки  
исполнения законов как критерии соблюдения пределов 
прокурорского надзора за исполнением законов 
 
Проблема пределов надзора за исполнением законов связана 
с правовой неопределенностью положений закона, определяющих 
не только круг субъектов и объектов надзора, нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на органы 
прокуратуры, юридическую природу надзорных полномочий прокурора, но и поводы, основания, предмет и содержание проверки 
исполнения законов. 
Дело в том, что в законе нет определения понятия прокурорской проверки исполнения законов (далее – проверка), ее содержания (перечня юридических действий, осуществляемых прокурором в рамках проверки), повода, основания и предмета,  
а в науке и на практике зачастую эти категории и пределы проверки определяются без привязки к процессу осуществления 
надзора за исполнением законов и к его пределам. Если же проверку рассматривать в контексте этой привязки и пределов данного направления надзора, то она выступает не только юридической формой и правовым инструментом осуществления надзора, 
выявления прокурором нарушений закона, установления лиц, их 
4 
 

совершивших, но и практическим ориентиром определения границ и пределов самого надзора за исполнением законов. Обладая 
такими свойствами, проверка не охватывает всего содержания 
надзора за исполнением законов, занимает промежуточную стадию в процессе его реализации, пределы ее ограничены пределами 
надзора. В то же время повод и основание, предмет и содержание 
проверки определяют на практике пределы надзора. Поэтому вмешательство прокурора в правоотношения без повода и основания 
для проведения проверки, неправильное определение предмета 
проверки или осуществление в процессе проверки действий, на которые у прокурора нет полномочий, равносильно выходу прокурора за пределы надзора за исполнением законов. 
В теории прокурорской деятельности существуют различные 
определения понятия прокурорской проверки исполнения законов1, которые не имеют принципиальных отличий, но каждое из 
них акцентирует внимание на одну или несколько сторон проверки, не привязывая ее к системе мер по реализации прокуратурой Российской Федерации надзора за исполнением законов и без 
учета пределов этой деятельности. 
Система мер по реализации данной деятельности с учетом ее 
пределов включает последовательно совершаемые прокурором с 
использованием своих полномочий юридические действия, 
направленные на поиск, накопление и анализ информации о нарушениях закона, определение необходимости принятия мер реагирования для устранения нарушений закона, предмета проверки и 
ее пределов, вынесение решения о проведении проверки, ознакомление с этим решением руководителя (представителя) проверяемой организации, совершение проверочных действий с использованием полномочий прокурора, установление обстоятельств нарушения закона и лиц, его совершивших, юридическую оценку результатов проверки, в том числе квалификацию нарушений закона, составление документа о результатах проверки, принятие 
                                                          
 
1 Ломовский В.Д. Прокурорская проверка исполнения законов: учеб. пособие. Тверь, 1993. 
С. 7; Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к 
организации и проведению прокурорской проверки // Рос. юрид. журн. 2013. № 1. С. 181; 
Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учеб. пособие / под ред.  
О.Н. Коршуновой. СПб., 2014. С. 4–5, 7; Проверка прокурором исполнения законов: пособие / под ред. Н.В. Субановой. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 11. 
5 
 

мер прокурорского реагирования по устранению выявленных 
нарушений закона и привлечению к юридической ответственности 
лиц, их совершивших, контроль за рассмотрением актов прокурорского реагирования, оценку результатов принятых мер. 
При рассмотрении проверки через призму такого подхода к 
пониманию процесса осуществления надзора за исполнением законов становится очевидным, что, будучи юридической формой и 
правовым инструментом реализации данной деятельности, она 
проводится после осуществления подготовительных действий и 
заканчивается до принятия мер прокурорского реагирования. Как 
юридическая форма промежуточной стадии реализации данной 
работы проверка представляет собой внешне выраженную правовую определенность и обязательность соблюдения правовой оболочки, последовательность совершаемых прокурором с использованием своих полномочий проверочных действий, а как инструмент ее реализации – совокупность проверочных действий прокурора по выявлению и исследованию нарушений закона. Юридические действия, совершаемые прокурором до вынесения решения о 
проведении проверки (т.е. до начала проверки) и после ее завершения, находятся за рамками проверки. Однако это не означает, 
что последние не охватываются процессом реализации деятельности по надзору за исполнением законов. Процесс осуществления 
надзорной деятельности шире по содержанию, чем процесс прокурорской проверки. 
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре 
Российской Федерации (далее – закон о прокуратуре*) термин, связанный с прокурорской проверкой, использует в абз. 2 п. 1 ст. 22, 
где дается перечень надзорных полномочий прокурора с формулировкой «прокурор вправе проверять исполнение законов». Это 
дает повод некоторым авторам рассматривать проверку в качестве 
полномочия прокурора1. Но полномочием прокурора является не 
проверка, а право на ее проведение, т.е. на осуществление проверочных действий. Поэтому нелогично считать, что использованная в законе формулировка дает основание отождествлять понятия 
«прокурорская проверка» и «полномочие прокурора».  
                                                          
 
* Данное сокращение использовано здесь и далее в тексте сборника. 
1 См., например, упомянутое учебное пособие под ред. О.Н. Коршуновой. С. 4. 
6 
 

Таким образом, проверка выступает и промежуточной стадией, и юридической формой, и правовым инструментом осуществления прокуратурой Российской Федерации надзора за исполнением законов, а ее содержанием является совокупность конкретных юридических действий прокурора, совершаемых им с использованием своих полномочий, юридическая сила и пределы которых ограничены пределами предмета надзора.  
Между тем до настоящего времени законодатель не установил полный и закрытый перечень юридических действий прокурора, осуществляемых им в рамках проверки, как, например,  
в досудебном производстве относительно следственных действий, 
производимых следователем в ходе расследования преступления – 
наиболее опасного нарушения закона.  
В связи с этим Е.Л. Никитин обращал внимание на то, что  
«в отличие от процедуры предварительного расследования в уголовном судопроизводстве или административного расследования 
в административном процессе порядок проведения прокурорской 
проверки недостаточно законодательно урегулирован», что «влечет отсутствие четкости в определении обязательности и последовательности совершения тех или иных формально-юридических 
действий, различные подходы к порядку производства проверочных действий…»1.  
Как показывает практика прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы, формализовать и 
определить в законе полный и закрытый перечень проверочных 
действий прокурора в данной сфере практически невозможно.  
В этом нет и необходимости, так как любое юридическое действие 
прокурора, осуществляемое им в рамках проверки, прямо привязано к конкретным его полномочиям, перечень которых в законе 
определен четко и расширительному толкованию не подлежит.  
С другой стороны, чрезмерная формализация проверочных действий прокурора в данной сфере противоречит правовой природе 
деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов, 
                                                          
 
1 Никитин Е.Л. Концептуальный подход к определению функций и системы полномочий 
прокуратуры в России // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2008. № 6 (8). 
С. 58–64. 
7 
 

которая в системе государственного правообеспечительного механизма имеет межотраслевой, надведомственный и универсальный 
характер1, обусловливающий его компенсаторное предназначение 
в этом механизме, и ограничен требованием закона о запрете подмены других государственных органов, в том числе осуществляющих контрольную (надзорную) деятельность в той же сфере правоотношений вне уголовно-правовой сферы, что и прокурорский 
надзор за исполнением законов. 
С учетом этих пределов и ограничений сложилась богатая 
практика прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы, позволяющая в методическом плане определить перечень юридических действий прокурора, которые он 
может совершать в рамках проверки с учетом таких пределов и 
ограничений, как недопустимость подмены иных государственных органов, вмешательства во внутрихозяйственные дела проверяемой организации, требования представления документов и материалов, имеющихся в общем доступе, и т.п. В литературе такой 
перечень определен обобщенно в количестве 11 юридических действий прокурора2.  
Безусловно, процесс и результаты совершения проверочных 
действий прокурор должен документировать и документы вместе с 
истребованными копиями, справками, объяснениями и иными материалами приобщать в надзорное производство, которое заводится 
по каждой проверке и хранится в прокуратуре, проводившей ее. 
По поводу последовательности проверочных действий 
можно констатировать, что в первую очередь выносится решение 
о проведении проверки, затем с решением знакомят руководителя 
проверяемой организации (или ее представителя), в последнюю 
очередь составляется акт (справка) о результатах проверки. Вести 
речь о соблюдении обязательной последовательности остальных 
                                                          
 
1 Абзац 6 п. 3 постановления Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу 
о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 
статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений 
«Агора», … и гражданки С.А. Ганнушкиной». 
2 См. об этом подробнее: Амирбеков К.И. Невозможность подтверждения или опровержения информации о фактах нарушения законов как основание проведения прокурорской проверки исполнения законов // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 
2018. № 2 (64). С. 61–64. 
8 
 

проверочных действий будет некорректно и методически неправильно. Последовательность осмотра и изучения документов проверяемой организации, истребования их копий или справок, заключений специалистов и т.д. должен устанавливать осуществляющий проверку прокурор, исходя из тактических соображений, 
предмета проверки, характера решаемых задач, а также конкретных обстоятельств. 
Правильное определение повода и основания проведения 
проверки имеет существенное значение для соблюдения пределов 
надзора за исполнением законов, так как проведение проверки без 
повода и основания, установленных законом, ведет к выходу за 
пределы надзора, что равносильно нарушению закона самим прокурором.  
При оценке качества и эффективности осуществления 
надзора за исполнением законов в качестве критерия правомерности принятия прокурором решения о проведении проверки  
(т.е. правомерности вмешательства в конкретные правоотношения) учитывается наличие и основания, и повода, поскольку информация о нарушении закона, чтобы получить статус повода для 
проведения проверки, должна быть отражена и зафиксирована в 
конкретном носителе, в силу чего она и становится поводом. Основанием считается не сама по себе информация, а наличие в ней достаточных данных, указывающих на признаки конкретного нарушения закона. Информация, не «предметизированная» в виде конкретного носителя, имеет характер иллюзии и не может приобрести статус повода. Поэтому и невозможно установить наличие (отсутствие) в такой информации достаточных данных, указывающих 
на признаки какого-либо нарушения закона. 
В литературе отмечается, что «повод и основание осуществления прокурором надзорной проверки – это реальные понятия, не 
совпадающие, но неразрывно между собою связанные, существующие в единстве с другими категориями… При их терминологическом определении допустимо исходить из некоторой аналогии с 
уголовным процессом, где схожие категории разработаны предельно четко»1. 
                                                          
 
1 Яшин В.Н., Победкин А.В. Возбуждение уголовного дела. Теория, практика, перспективы: учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002. С. 30;  
9 
 

Если же обратиться к уголовному процессу, то в качестве поводов для возбуждения уголовного дела закон предусматривает 
«предметизированную» в конкретных носителях информацию о 
преступлении (заявление о преступлении, сообщение о преступлении, оформленное в виде рапорта соответствующего должностного лица, явка с повинной, постановление прокурора, материалы 
Центрального банка Российской Федерации, материалы конкурсного управляющего (ликвидатора), а в качестве основания – наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления 
(ст. 140 УПК РФ). Разумеется, достаточные данные должны содержаться не в абстрактном пространстве, а в информации, отраженной в указанных носителях. 
Повод представляет собой юридический факт, при наличии 
которого прокурор уполномочен совершать действия, направленные на оценку имеющейся информации на предмет наличия в ней 
оснований вступать в надзорные правоотношения. Повод выступает исходным моментом для начала действий по подготовке и 
принятию решения о проведении проверки. Поводами называют 
также источники первичных сведений о нарушениях закона1. 
В соответствии с п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и 
свобод человека и гражданина» в качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа 
статистики, прокурорской и правоприменительной практики,  
а также другие материалы, содержащие достаточные данные о 
нарушениях закона, включая обращения физических и юридических лиц, сообщения средств массовой информации и т.п. 
Таким образом, поводом для проведения проверки является 
наличие информации о нарушении закона, фиксированной в виде 
конкретного материального носителя, а основанием – наличие в 
                                                          
 
Якупов Р.Х. Уголовный процесс: учебник для вузов / науч. ред. В.Н. Галузо. М.: ТЕИС, 
2001. С. 284; и др. 
1 Теоретические и организационные основы прокурорской проверки: монография /  
[Н.Д. Бут и др.]; под общ. ред. Н.В. Субановой. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 
2015. С. 76. 
10