Система функций прокуратуры Российской Федерации (Сухаревские чтения)

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
СИСТЕМА ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
 
(Сухаревские чтения) 
 
 
 
Сборник материалов 
VI Всероссийской научно-практической 
конференции 
 
(Москва, 9 октября 2020 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2021 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
    С40 
    
 
 
Под общей редакцией О.С. Капинус, ректора Университета прокуратуры Российской 
Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
 
 
Научное редактирование А.Ю. Винокурова, главного научного сотрудника НИИ 
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, 
профессора. 
 
 
 
Составители: 
 
И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской 
Федерации;  
 
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации; 
 
А.С. Семенов, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
Н.Д. Бут, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и 
укрепления законности в социально-экономической сфере, доктор юридических 
наук; 
 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном 
судопроизводстве и арбитражном процессе, доктор юридических наук, профессор. 
 
 
 
С40 
Система функций прокуратуры Российской Федерации (Сухаревские чтения): 
сб. материалов VI Всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 9 окт. 2020 г.) / под общ. ред. 
О.С. Капинус; [под науч. ред. А.Ю. Винокурова; сост. И.А. Васькина, Н.А. Кулакова, 
А.С. Семенов]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2021. –  438 с. 
 
 
 
В сборник включены доклады и выступления участников VI Всероссийской 
научно-практической конференции «Система функций прокуратуры Российской 
Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина» (Сухаревские чтения), 
проведенной в Университете прокуратуры Российской Федерации 9 октября 2020 г., 
а также рекомендации, выработанные по итогам обсуждения темы конференции.     
В работе научного собрания приняли участие представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, российских научных и образовательных организаций, 
слушатели Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
Для работников прокуратуры, научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, магистрантов и студентов, интересующихся проблемами организации и деятельности российской прокуратуры. 
 
Должности выступающих указаны на момент проведения конференции. 
  
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2021 
2 
 

Вступительное слово 
 
О.С. Капинус,  
ректор Университета прокуратуры 
Российской Федерации, 
доктор юридических наук,  
профессор 
 
Уважаемые коллеги! 
Мы рады приветствовать участников VI Всероссийской 
научно-практической конференции «Система функций прокуратуры Российской Федерации» (Сухаревские чтения). 
«Сухаревские чтения» согласно сложившейся многолетней 
традиции приурочены ко дню рождения видного государственного деятеля А.Я. Сухарева и собирают гостей со всей страны. 
В этом году наше мероприятие проходит в заочной форме. 
Такое решение было принято в связи с особенностями санитарноэпидемиологической обстановки, вызванной пандемией новой 
коронавирусной инфекции. Вместе с тем любой желающий мог 
направить тезисы своей статьи для включения ее в сборник материалов научно-практической конференции. 
В работе форума принимают участие представители законодательной, исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры, научных и образовательных организаций России. 
Уверена, что мероприятия подобного рода, пусть и проводимые в заочной форме, будут способствовать продуктивному 
обмену практическим опытом и дальнейшему взаимному сотрудничеству. 
14 марта 2020 г. Президентом Российской Федерации подписан Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», согласно которому впервые в современной российской истории на конституционном уровне получило закрепление положение о многофункциональном статусе института прокуратуры.  
3 
 

В научной и учебной литературе до настоящего времени отсутствует единообразное понимание структуры осуществляемой 
прокуратурой Российской Федерации деятельности, что обусловливает необходимость разработки концептуальных основ системы ее функций и проблем законодательной регламентации последних. 
Следует отметить, что и в советский период делались попытки по разграничению функций и иных направлений деятельности органов прокуратуры, основанные как на нормах действовавшего тогда законодательства, так и на авторских подходах. 
Ученые исходили из конституционных положений от том, 
что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры 
осуществляют высший надзор за исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как 
отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР 
(ст. 113 Конституции СССР 1936 г.). Однако происходящие в 
стране процессы, определяющие состояние законности и правопорядка, потребовали изучения новых видов деятельности прокуратуры, их законодательного закрепления. 
Результатом научных разработок, воспринятых прокуратурой и законодателем, стало расширение в Законе СССР «О прокуратуре СССР» (1979 г.) перечня функций прокуратуры посредством включения в него участия в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов, разработки мер предупреждения преступлений и иных правонарушений, координации 
борьбы с преступностью и иными правонарушениями. 
Особенно остро необходимость научного обеспечения теории функций прокуратуры проявилась в 90-е гг. ХХ в. 
В этот период развернулась дискуссия о роли и предназначении прокуратуры, о сохранении ее прежних функций либо о 
наделении ее только функцией поддержания обвинения в суде по 
аналогии с зарубежными прокуратурами. 
Особое место рассматриваемой проблематике уделялось в 
двух часто цитируемых работах, изданных в НИИ проблем 
укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, – докладах «Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период» и 
«Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры 
(в условиях переходного периода)». 
4 
 

Научная деятельность Университета прокуратуры Российской Федерации в настоящее время также направлена на разработку вопросов, касающихся системы функций прокуратуры России, которая развивается в соответствии с возрастанием роли 
надзорного органа в решении государственных задач, выделяются новые виды и направления деятельности. Поэтому требуется 
дополнительное научное обоснование их места в соответствующей классификации. 
В качестве функций как важнейших видов прокурорской деятельности, правовое регулирование которых сопровождается закреплением полномочий прокуроров на законодательном уровне, 
выступают: прокурорский надзор с учетом его отраслевого разделения в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», уголовное преследование; координация деятельности 
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие 
прокурора в рассмотрении судами дел в рамках конституционного, административного, арбитражного и гражданского судопроизводства, а также в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. 
В последние годы с учетом изменений в законодательстве, а 
также проведенных научных исследований список функций дополнили: административное преследование, а также контроль за 
соответствием расходов лиц, замещающих государственные 
должности, и иных лиц их доходам. Кроме того, на функциональный статус может претендовать государственный единый 
статистический учет, поскольку законодательство в этой сфере 
дополняется новыми нормами. 
В теории прокурорской деятельности отдельные авторы под 
функциями позиционируют также международное сотрудничество 
прокуратуры и участие прокурора в правотворческой деятельности, 
однако эти тезисы требуют дополнительного обоснования. 
В качестве самостоятельных направлений внешнефункциональной деятельности прокуратуры, не имеющих функционального статуса, рассматриваются: содействие выполнению задач 
уголовно-исполнительного законодательства, представительство 
прокуратуры в органах публичной власти; взаимодействие с органами публичной власти и институтами гражданского общества; 
5 
 

мониторинг правоприменения; предупреждение правонарушений, работа с обращениями и прием населения. 
Желаю всем участникам конференции найти среди многообразия тем и докладов интересную и полезную информацию. 
Успехов вам в повседневной научной деятельности и практической работе. 
 
 
6 
 

Секция 1. 
Теоретические аспекты функциональной  
деятельности прокуратуры 
 
А.Ю. Винокуров, 
главный научный сотрудник 
НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктор 
юридических наук, профессор 
 
Сравнительное исследование функции прокурорского 
надзора прокуратуры Донецкой Народной Республики 
и прокуратуры Российской Федерации 
 
Донецкая Народная Республика была образована в 2014 г. в 
результате возникших противоречий с высшими органами власти 
Украины после осуществленного в том же году государственного 
переворота и наряду с Луганской Народной, Нагорно-Карабахской, 
Приднестровской Молдавской республиками, а также республиками Абхазия и Южная Осетия и относится к так называемым государственным образованиям на территории постсоветского пространства. 
Особенности функционирования государственно-правовых 
институтов, в том числе прокуратуры, в указанных республиках 
представляют интерес для исследователей, что видно на примере 
работ, опубликованных в последние годы В.Н. Турковой1. Определенное внимание отдельным аспектам деятельности органов 
прокуратуры названных государственных образований уделяли в 
своих статьях и мы2. 
                                                          
 
1 См.: Туркова В.Н. Прокуратуры новых государственных образований: учеб. пособие.  
Иркутск: Изд-во ИРНИТУ, 2016. 170 с.; Ее же. История и современные характеристики 
прокуратур новых государственных образований: монография. Иркутск: Изд-во ИРНИТУ, 
2018. 250 с.  
2 См., напр.: Винокуров А.Ю. Правовое регулирование надзора за соблюдением прав и 
свобод человека и гражданина в государственных образованиях на постсоветском пространстве // Защита прав и свобод человека в деятельности прокуратуры Российской 
Федерации и Республики Южная Осетия: сб. материалов круглого стола (Москва, 25 
янв. 2019 г.) / под общ. ред. Г.Л. Куликовой; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 
2019.   
7 
 

В рамках настоящего исследования постараемся дать краткую характеристику осуществляемой прокуратурой Донецкой 
Народной Республики (далее – ДНР) функции прокурорского 
надзора путем сравнения ее с аналогичной деятельностью прокуратуры Российской Федерации (далее – РФ). 
Касаясь вопросов конституционно-правового статуса, отметим, что в ч. 1 ст. 81 (гл. 7 «Судебная власть и прокуратура в 
Донецкой Народной Республике») Конституции ДНР, утвержденной постановлением Верховного Совета ДНР от 14.05.2014 
№ 1-1, закреплено, что «Прокуратура Донецкой Народной Республики осуществляет надзор за соблюдением настоящей Конституции и исполнением законов на территории Донецкой 
Народной Республики, выполняет иные функции, установленные 
законом»1. Как видим, эта формулировка частично напоминает 
содержание ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, вступившей в силу в 
новой редакции с 4 июля 2020 г. 
Базовые положения о функциональности прокуратуры ДНР 
по примеру России нашли свое закрепление в не так давно принятом (уже втором по счету, а первый принимался в 2016 г.)     
Законе ДНР от 10.09.2018 № 243-IHC «О прокуратуре» (далее – 
Закон о прокуратуре ДНР)2, который в рассматриваемой части 
фактически дословно дублирует положения Федерального закона 
от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» 
(далее – Закон о прокуратуре РФ), что свидетельствует о взятом 
ориентире на «российскую» модель построения прокуратуры, которая в настоящее время серьезно отличается от украинской, где 
шесть лет назад отказались от «общего» надзора3.      
Говоря о функции прокурорского надзора, подчеркнем, что 
в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре ДНР так же, как и в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ, имеет место перечисление пяти надзорных отраслей, содержание которых (за исключением надзора за 
исполнением законов государственными исполнителями органов 
государственной исполнительной службы – аналога российского 
                                                          
 
1 www.dnrsovet.su (дата обращения: 01.10.2020). 
2 www.dnrsovet.su (дата обращения: 01.10.2020). 
3 См.: Закон Украины от 14.10.2014 № 1697-VII «О прокуратуре» // www.kodeksy.com.ua 
(дата обращения: 01.10.2020).  
8 
 

надзора за исполнением законов судебными приставами)1 отражено в разд. III, где подобно Закону о прокуратуре РФ в отдельных главах раскрывается содержание:      
1) надзора за исполнением законов2 (который осуществляется в отношении органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов 
контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций3. Предметом 
охватывается так же, как и в России, соответствие законам издаваемых указанными органами и лицами правовых актов (гл. 1). 
Как видим, круг поднадзорных прокурорам органов, организаций 
и лиц, с одной стороны, напоминает (за некоторыми изъятиями – 
Следственный комитет РФ, общественные наблюдательные комиссии) соответствующий перечень в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре РФ. В то же время упоминание «органов исполнительной 
власти» без исключений позволяет высказать предположение, что 
сюда же правомерно включить и Правительство ДНР4.  
Фактически дословно воспроизводятся ст. 22, 23, 24, 25¹ 
российского законодательного акта относительно надзорных 
полномочий (также ст. 22), особенностей принесения протеста на 
незаконный правовой акт (ст. 23), вынесения постановления об 
устранении нарушений закона (ст. 24), объявления предостережения о недопустимости нарушений закона (ст. 26), а в ст. 25 по                                                          
 
1 Подчеркнем, что в ранее действовавшем Законе ДНР от 29.04.2016 № 122-IHC          
«О прокуратуре Донецкой Народной Республики» (далее – Закон о прокуратуре ДНР 
2016 г.) (www.dnrsovet.su (дата обращения: 01.10.2020) упоминание о данном направлении (отрасли) прокурорского надзора отсутствовало. При этом отметим, что на официальном сайте Народного Совета ДНР информация о принятии законодательного акта, 
аналогичного Федеральному закону от 21.07.1997 № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации», равно как и Федеральному закону от 
02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», отсутствует. 
2 В ч. 1 ст. 1 Закона ДНР 2016 г. прокуратура ДНР определялась как система органов, 
осуществляющих надзор за исполнением не только законов, но и нормативных правовых актов Главы ДНР, правда, в п. 1 ч. 2 этой же статьи «общенадзорная» отрасль не 
учитывала этот нюанс, а вот в ч. 1 ст. 23 при характеристике предмета надзора он воспроизводился. 
3 В Законе о прокуратуре ДНР 2016 г. в круг поднадзорных в п. 1 ч. 2 ст. 1 также включались физические лица – предприниматели, однако в ч. 1 ст. 23 предметом надзора 
они не охватывались. 
4 Согласно ч. 1 ст. 1 Закона ДНР от 30.11.2018 № 02-IIHC «О Правительстве Донецкой 
Народной Республики» Правительство ДНР является высшим республиканским исполнительным органом государственной власти. 
9 
 

мимо постановления о возбуждении производства об административном правонарушении1 закреплено, как это имело место и 
в Законе о прокуратуре РФ до сентября 2007 г., право выносить 
постановление о возбуждении уголовного дела. 
Что касается оснований и порядка проведения прокурорами 
проверок, то п. 2–15 Закона о прокуратуре ДНР дословно воспроизводят аналогичные нормы Закона о прокуратуре РФ. 
Здесь же с точки зрения научной классификации «общего» 
надзора упомянем предусмотренное ст. 10 Закона о прокуратуре ДНР проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, базовые положения которой нашли отражение в аналогичном российскому2 Законе ДНР от 14.09.2018 
№ 244-IHC «Об антикоррупционной экспертизе нормативных 
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»3, который  относительно компетенции прокуратуры фактически 
слово в слово дублирует ст. 3 российского одноименного законодательного акта.  
Закон ДНР от 09.06.2015 № 51-IHC «О противодействии 
экстремистской деятельности»4 применительно к надзорным 
полномочиям прокуроров (объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 6), 
вынесение предупреждения общественному или религиозному 
объединению или иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 7), вынесение предупреждения о недопустимости распространения экстремистских 
материалов через средства массовой информации и осуществления ими экстремистской деятельности (ст. 8), вынесение решения 
о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом заявления о ликвидации 
либо запрете деятельности общественного или религиозного объ                                                          
 
1 В ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре ДНР так же, как и в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ, 
речь идет о постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении. 
2 См.: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе 
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. 
№ 29. Ст. 3609. 
3 URL: www.dnrsovet.su (дата обращения: 01.10.2020). 
4 URL: www.dnrsovet.su (дата обращения: 01.10.2020). 
10