Актуальные проблемы прокурорской деятельности
Сборник материалов научно-практической конференции (г. Москва, 23 октября 2020 г.)
Покупка
Новинка
Издательство:
Университет прокуратуры Российской Федерации
Под общ. ред.:
Коваль Наталья Викторовна
Год издания: 2021
Кол-во страниц: 164
Дополнительно
Сборник сформирован по материалам докладов участников научно-практической конференции «Актуальные проблемы прокурорской деятельности», проведенной на факультете магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации 23 октября 2020 г.
Для преподавателей и студентов юридических вузов, а также широкого круга читателей, интересующихся вопросами деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Подготовлен с использованием СПС «КонсультантПлюс».
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на дату проведения конференции.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Специалитет
- 40.05.02: Правоохранительная деятельность
- 40.05.04: Судебная и прокурорская деятельность
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов
УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Сборник материалов научно-практической конференции (г. Москва, 23 октября 2020 г.) Москва ● 2021
УДК 347.962 ББК 67.721-9 А43 Под общей редакцией Н.В. Коваль, декана факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук. Редакционная коллегия: О.М. Бойченко, старший лаборант кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации; О.А. Гуйва, старший научный сотрудник факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации; И.Б. Кардашова, профессор кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; И.А. Королев, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук; Е.А. Куницына, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук; М.А. Сильнов, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; О.А. Яловой, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. Рецензенты: Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; Е.А. Борисенко, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. А43 Актуальные проблемы прокурорской деятельности: сб. материалов науч.практ. конф. (г. Москва, 23 окт. 2020 г.) / под общ. ред. Н.В. Коваль; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2021. – 164 с. Сборник сформирован по материалам докладов участников научно-практической конференции «Актуальные проблемы прокурорской деятельности», проведенной на факультете магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации 23 октября 2020 г. Для преподавателей и студентов юридических вузов, а также широкого круга читателей, интересующихся вопросами деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Подготовлен с использованием СПС «КонсультантПлюс». Нормативные правовые акты приведены по состоянию на дату проведения конференции. УДК 347.962 ББК 67.721-9 ©Университет прокуратуры Российской Федерации, 2021 2
Введение Важнейший элемент образовательного процесса в магистратуре заключается в научно-исследовательской работе студента, направленной на раскрытие способностей обучающегося к творческой деятельности, возможность рассмотреть его профессиональные навыки через сформированную научно-теоретическую базу и правовое пространство, выявить проблемы реализации соответствующих норм, выработать пути их решения, в том числе посредством разработки предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства, или правоприменительной практики. На факультете магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации используются различные формы исследовательской работы и их сочетание с узкими профильными дисциплинами, что позволяет магистранту глубоко и качественно изучить интересующие его правовые вопросы в рамках будущей профессии. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы прокурорской деятельности» прошла на факультете магистерской подготовки в 2020 г. в восьмой раз и фактически ее можно назвать традиционной, что позволяет проводить научные изыскания на регулярной основе, стимулирует исследовательский интерес и дает студентам возможность оценить и внедрить результаты свой работы. Конференция, состоявшаяся в 2020 г. в заочном формате, дала возможность участвовать в ее работе представителям прокуратур субъектов Российской Федерации, работникам и обучающимся Университета прокуратуры Российской Федерации и его филиалов, Академии Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, Саратовской государственной юридической академии, Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя и других образовательных организаций. Предоставленные участниками материалы касаются актуальных и приоритетных направлений прокурорской деятельно3
сти, в том числе надзорного сопровождения реализации национальных проектов, особенностей надзора за исполнением законов в различных сферах правоотношений и законностью правовых актов, надзора за соблюдением прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, трудовых и иных социальных прав граждан, роли прокурора в защите публичных интересов, в том числе при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, реализации координационной и иных функций прокуратуры. Важность поставленных перед органами прокуратуры целей – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, фактическое повышение роли органов прокуратуры в реализации правозащитной функции государства, обеспечение независимости от региональных органов власти и другие причины повлекли соответствующие изменения в ст. 129 Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов. Произошедшие изменения законодательства, обозначенные Генеральным прокурором Российской Федерации И.В. Красновым на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 17 июня 2020 г. задачи органов прокуратуры на текущий и последующий периоды1 предопределили необходимость серьезного научно обоснованного осмысления в том числе вопросов, касающихся основных направлений деятельности, системы и организации прокуратуры, средств реагирования на нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина, осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в отдельных сферах, участия прокурора в рассмотрении дел судами. Указанные и иные актуальные аспекты прокурорской деятельности предложены к обсуждению в представленных материалах. Сборник – результат научно-исследовательских изысканий ученых, практических работников и студентов, изучающих 1 Доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 17 июня 2020 года. URL: https://genproc.gov.ru/special/smi/appearences/1864604 (дата обращения: 15.12.2020). 4
юриспруденцию, рекомендуется для всех интересующихся современными научными проблемами. Представляется, что материалы сборника окажут помощь и практическим прокурорским работникам, так как в нем рассматриваются особенности реализации полномочий прокурора при выполнении различных функций, комплекс стоящих перед прокурорами задач и алгоритмы действий для их решения. Н.В. Коваль, декан факультета магистерской подготовки, кандидат юридических наук 5
А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор О роли прокурора в защите публичных интересов при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях Как известно, действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ или Кодекс)1 отнес прокурора к числу участников производства по делам об административных правонарушениях, закрепив в п. 2 ч. 1 ст. 25.11 среди прочих полномочий его право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. В процессе работы над монографией, посвященной роли прокуроров в административном преследовании2, мы высказали позицию о том, что участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях с точки зрения функциональности следует рассматривать, исходя из того, что: во-первых, сопровождая в суде общей юрисдикции и арбитражном суде возбужденное по собственной инициативе дело об административном правонарушении, он тем самым исполняет «обвинительную» роль, осуществляя функцию административного преследования, поскольку априорно заинтересован в вынесении в отношении привлекаемого к ответственности лица постановления о назначении административного наказания3; 1 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (с посл. изм.). 2 Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации: теоретические, правовые и организационные аспекты: монография / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М.: Проспект, 2019. 3 Согласно данным ведомственного отчета по форме АДМ «Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», утвержденного в действующей редакции приказом Генерального прокурора РФ от 30.05.2019 № 366, в 2019 г. судами общей юрисдикции рассмотрено 76 892 (в 2018 г. – 6
во-вторых, вступая по собственной инициативе, что дозволяет ему законодательство, в процесс в суде общей юрисдикции по делу об административном правонарушении, возбужденному не им, прокурор реализует полномочия в рамках традиционной функции участия в рассмотрении дел судами и при этом заинтересован не в конкретном результате, а в вынесении объективного и справедливого решения, основанного на требованиях закона1; в-третьих, участвуя в порядке § 2 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)2 в рассмотрении арбитражным судом собственного заявления об оспаривании постановления органа административной юрисдикции, вынесенного в отношении субъекта предпринимательской деятельности, прокурор также действует в рамках функции участия в рассмотрении дел судами, однако в данном случае он имеет непосредственный интерес – удовлетворение изложенных в заявлении требований3. Таким образом, мы имеем в совокупности неоднородный характер деятельности прокурора, связанной с его участием в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Исходя из этого, с учетом заявленной темы выступления хотелось бы определиться, во всех ли отмеченных состояниях прокурор выступает в защиту публичных интересов. Для начала уточним, что же в рассматриваемом контексте можно и нужно понимать в качестве публичного интереса. Аб 74 132; в первом полугодии 2020 г. – 35 645) возбужденных прокурорами дела об административных правонарушениях, в том числе с участием прокурора – 75 239 (в 2018 г. – 72 319; в первом полугодии 2020 г. – 34 520), а арбитражными судами – соответственно 7787 (в 2018 г. – 8056; в первом полугодии 2020 г. – 3017) и 7259 (в 2018 г. – 7428; в первом полугодии 2020 г. – 2720). 1 В соответствии с данными ведомственного отчета по форме АДМ в 2019 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении в том числе судами общей юрисдикции (раздельно данные не учитываются) 591 023 дел об административных правонарушениях (в 2018 г. – 611 582; в первом полугодии 2020 г. –306 354). 2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012 (с посл. изм.). 3 В силу данных ведомственного отчета по форме ГАС «Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве», утвержденного в действующей редакции приказом Генерального прокурора РФ от 29.05.2018 № 322, в 2019 г. арбитражными судами рассмотрено 55 (в 2018 г. – 39; в первом полугодии 2020 г. – 22) заявлений прокуроров об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. 7
страгируясь от различных подходов к определению этого понятия, излагаемых в трудах классиков теории государства и права, подчеркнем, что для прокуроров в их повседневной деятельности неоспоримыми ориентирами1 выступают закрепленные в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»2 цели деятельности прокуратуры Российской Федерации как государственно-правового института, среди которых выделяется защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видим, эта цель «разбивается» на три вектора, связанных с защитой соответственно личного, общественного и публичного интересов. Было бы неправильным отождествлять публичный интерес исключительно с государством как таковым, пусть даже позиционируя его через совокупность выполняющих различные функции органов и организаций федерального уровня. Законодатель четко развивает идею защиты публичных интересов в тех же ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации3 и 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации4, где предусматривается обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением (административным исковым заявлением) в том числе в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, публичный интерес напрямую связан с функционированием публично-правовых образований, и роль прокурора в его защите в общем смысле заключается в своевременном вмешательстве посредством данного ему законом инструментария, в том числе и процессуального характера, в случае возникновения угроз указанным интересам со стороны тех или иных субъектов правоотношений, неправомерное поведение которых можно рассматривать в качестве повода, корреспондирующего законодательно установленным основаниям для прокурорского вмешательства. 1 Это прямо вытекает из ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации. 2 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (с посл. изм.). 3 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391 (с посл. изм.). 4 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532 (с посл. изм.). 8
Статья 1.2 КоАП РФ, раскрывая задачи законодательства об административных правонарушениях, выделяет среди них защиту установленного порядка осуществления государственной власти, а также защиту законных экономических интересов государства от административных правонарушений. Принимая во внимание отведенную законодателем в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ универсальную роль прокуроров в части возбуждения дел об административных правонарушениях, а равно допускаемое упомянутым п. 2 ч. 1 ст. 25.11 Кодекса их право участвовать в рассмотрении в том числе судами общей юрисдикции любых дел об административных правонарушениях, можно констатировать, что прокуроры прямо или косвенно в любом случае применения соответствующих полномочий защищают публичный, а конкретно государственный интерес, коль скоро государство – Российская Федерации в лице законодателей, с одной стороны, установило определенные требования и запреты, невыполнение (нарушение) которых преследуется в рамках Кодекса, а с другой стороны, презюмировало в ст. 1.6 в качестве принципа обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями, роль прокурора в реализации которого также весьма значима. Вместе с тем, избегая такого подхода, обладающего очевидным свойством спекулятивности, ограничимся вопросами, напрямую корреспондирующими приведенным задачам законодательства об административных правонарушениях. Обратимся к перечню статей так называемой исключительной компетенции, закрепленному в упомянутой ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, поскольку действующая система ведомственного учета деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере позволяет конкретно оценить результаты именно на этом направлении. Если брать во внимание первую из перечисленных задач – защиту установленного порядка осуществления государственной власти, то среди закрепленных за прокурорами составов административных правонарушений ни одна из статей, входящих в гл. 17 «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» Кодекса, не числится. Исключение составляет затрагивающая интересы института прокуратуры (правда, «на паях» с органами административной юрисдик9
ции, дознания и предварительного следствия)1 ст. 17.7 «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении», по которой в 2019 г. судами общей юрисдикции рассмотрено 6252 дел об административных правонарушениях, в том числе с участием прокурора – 6073 (в 2018 г. – соответственно 6569 и 6380; в первом полугодии 2020 г. – 2656 и 2567)2. К исключительной компетенции прокуроров относится возбуждение дел о ряде административных правонарушений, объединенных гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления», и здесь уместно назвать относящиеся к антикоррупционному механизму ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»3 и 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего»4 КоАП РФ, призванные защищать интересы государства, вытекающие в том числе из выполнения конвенционных обязательств, что напрямую связано с престижем России на международной арене. Говоря об участии прокуроров в рамках производства по делу об административном правонарушении в выполнении такой 1 Здесь можно говорить о защите исключительно ведомственного интереса, однако прокуратура Российской Федерации – неотъемлемое звено в государственно-правовом механизме, в силу чего игнорирование законных требований прокурора справедливо рассматривать как такое же нарушение установленного порядка осуществления государственной власти, как и схожие деяния в отношении иных представителей государства (судей, судебных приставов и др.), ответственность за которые установлена другими статьями гл. 17 КоАП РФ. 2 Обращает на себя внимание пусть и незначительное, но расхождение в цифрах, свидетельствующее о том, что далеко не во всех случаях прокуроры участвуют в рассмотрении судами возбужденных дел по ст. 17.7 КоАП РФ. 3 Согласно данным ведомственного отчета по форме АДМ, в 2019 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении 379 из 384 (в 2018 г. – 484 из 497 соответственно; в первом полугодии 2020 г. – 166 из 169) рассмотренных судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по ст. 19.28 КоАП РФ. 4 Согласно данным ведомственного отчета по форме АДМ, в 2019 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении 5662 из 5830 (в 2018 г. – 4800 из 4972 соответственно; в первом полугодии 2020 г. – 2940 из 3066) рассмотренных судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по ст. 19.29 КоАП РФ. 10