Актуальные проблемы прокурорской деятельности

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
 
Сборник материалов 
научно-практической конференции 
(г. Москва, 15 ноября 2019 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
    А43 
 
 
 
Под общей редакцией Н.В. Коваль, декана факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук. 
 
 
 
Редакционная коллегия: 
 
О.М. Бойченко, старший лаборант кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации; 
 
Е.А. Борисенко, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук; 
 
О.А. Гуйва, старший научный сотрудник факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации;  
 
И.Б. Кардашова, профессор кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; 
 
Т.П. Кесареева, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
 
О.А. Яловой, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета 
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
Н.В. Буланова, заведующий кафедрой основ прокурорской деятельности 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических 
наук, доцент; 
 
В.В. Лошкарев, начальник отдела № 3 управления по надзору за следствием 
и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Самарской области, 
кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
А43 
Актуальные проблемы прокурорской деятельности: сб. материалов науч.практ. конф. (г. Москва, 15 нояб. 2019 г.) / под общ. ред. Н.В. Коваль; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2020. – 120 с. 
 
 
 
Сборник сформирован по материалам выступлений участников научно 
 
практической конференции «Актуальные проблемы прокурорской деятельности», проходившей на факультете магистерской подготовки Университета 
прокуратуры Российской Федерации 15 ноября 2019 г. 
Для преподавателей и студентов юридических вузов, а также широкого 
круга читателей, интересующихся вопросами деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.  
Подготовлен с использованием СПС «КонсультантПлюс». 
 
 
 
 
 
 
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9  
 
 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
 
 
 
 
 
 
Российской Федерации, 2020 
2 
 

Введение 
 
Проведение научно-практической конференции «Актуальные 
проблемы прокурорской деятельности» стало значимой традицией 
на факультете магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации. Уже седьмой раз проводится научная 
дискуссия по различным вопросам прокурорского надзора и иным 
направлениям деятельности органов прокуратуры.  
Президент Российской Федерации на торжественной встрече, посвященной 297-й годовщине образования российской прокуратуры, подчеркнул, что ее миссия заключается в олицетворении справедливости государства, отстаивании верховенства закона и единства правового пространства страны. 
Назначение прокуратуры Российской Федерации, являющейся уникальнейшим государственным органом, тесно связано с 
укреплением законности и правопорядка в стране. Органы прокуратуры составляют единую централизованную систему федеральных органов, уполномоченных осуществлять от имени государства 
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов.  
Высокий правозащитный потенциал прокуратуры Российской Федерации играет важнейшую роль в обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов 
общества и государства. На заседании Совета Федерации в 
2018 г. Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка, в частности, отметил, 
что прокурорами было оспорено 5 тыс. противоречащих федеральному законодательству региональных актов и 170 тыс. муниципальных, которые были приведены в соответствие.  
Основные задачи деятельности прокуратуры состоят в своевременном установлении нарушений закона, устранении способствующих этому условий и факторов либо их нейтрализации, 
принятии мер к предупреждению нарушений законов. 
В настоящее время важным является прокурорский надзор 
за законностью в сфере стратегических национальных приоритетов. В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации 
национальных проектов» органы прокуратуры обеспечивают 
надзорное сопровождение реализации 12 национальных проектов 
3 
 

для решения масштабных задач по научно-технологическому и 
социально-экономическому развитию Российской Федерации.  
Так, в рамках реализации национального приоритета «Государственная и общественная безопасность» осуществляется надзор 
за исполнением законов в сфере противодействия экстремизму и 
терроризму, борьбы с преступностью и коррупцией. В 2018 г. прокурорами было внесено 65 тыс. актов реагирования в связи с выявленными нарушениями закона. В результате впервые за последние 10 лет уменьшилось число экстремистских преступлений 
(на 16,8%) и деяний террористического характера (на 10%).  
При реализации приоритета «Повышение качества жизни 
российских граждан» прокуратурой осуществляется надзор за 
исполнением законов в социальной сфере. За 2018 г. по результатам работы прокуроров возбуждена 1 тыс. уголовных дел о невыплате зарплаты, дисквалифицировано 136 недобросовестных руководителей, погашено 26 млрд руб. долгов, восстановлены права 
более полумиллиона граждан.  
Вместе с тем существуют определенные проблемы в нормативном правовом регулировании прокурорской деятельности, 
требующие дальнейшего совершенствования законодательства.  
В современных реалиях научному осмыслению подлежит 
ряд вопросов, касающихся целей, задач, основных направлений 
деятельности, системы и организации прокуратуры, средств реагирования на нарушения законности, осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в отдельных сферах, участия прокурора в рассмотрении дел судами. 
В рамках научного диспута предлагаются к обсуждению различные актуальные аспекты деятельности органов прокуратуры.  
В работе научной конференции принимают участие работники органов прокуратуры, научно-педагогические работники Университета прокуратуры Российской Федерации и других образовательных учреждений, аспиранты, магистранты и бакалавры.  
Желаю всем интересной и плодотворной работы по важнейшим проблемам прокурорской деятельности!  
 
Н.Э. Шалумова,  
проректор, 
кандидат юридических наук, доцент 
 
4 
 

А.Ю. Винокуров,  
главный научный сотрудник 
НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор 
 
К вопросу о необходимости легализации 
поручения Президента Российской Федерации 
как основания для проведения прокурорами 
«общенадзорной» проверки 
 
В одной из своих статей1, анализируя особенности законодательного регулирования надзорной деятельности органов прокуратуры в Республике Казахстан, мы обратили внимание на то, 
что одним из оснований для проведения прокурорами проверок в 
рамках надзора за исполнением законов2 в силу подп. 1 п. 3 ст. 6 
Закона Республики Казахстан от 30.06.2017 № 81-VI «О прокуратуре»3 выступают поручения Президента Республики Казахстан. 
В связи с этим нелишним было бы определиться, насколько законодательный почин наших зарубежных коллег может быть востребован в российских условиях и имеются ли к этому реальные 
предпосылки. 
Для выяснения складывающейся обстановки нами был проведен анализ информации в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» (далее – СПС «КонсультантПлюс»), касающейся 
тех поручений Президента Российской Федерации, в которых в 
качестве адресанта конкретного требования выступает Генеральная прокуратура Российской Федерации4. Допускаем при этом, 
что далеко не все поручения главы государства нашли свое отражение в названном информационном источнике, поскольку ряд 
                                                          
 
1 См.: Винокуров А.Ю. Регламентация проведения прокурорами надзорных проверок в 
новом Законе Республики Казахстан «О прокуратуре» // Законность. 2018. № 2.  
2 В оригинале это звучит как «проверка соблюдения законности». 
3 URL: http://www.adilet.zan.kz (дата обращения: 30.10.2019). 
4 Подчеркнем, что непосредственно Генеральный прокурор Российской Федерации 
упоминается только как лицо, ответственное за доклад к конкретно установленному 
сроку о результатах реализации мероприятия, которое адресовано Генеральной прокуратуре Российской Федерации. 
5 
 

из них может обладать в силу своего содержания свойствами недоступности для широкого круга пользователей информации, однако и «видимая» часть таких документов дает определенные поводы для размышления, что, в свою очередь, позволяет прийти к 
значимым выводам. 
Отметим, что всего удалось установить 17 находящихся в открытом доступе поручений Президента Российской Федерации, 
причем основная их часть – 15 документов, или 88,2% от общего 
количества, были вынесены за последние менее чем два года        
(с начала 2018 г. по настоящее время). Напомним при этом, что 
первым подобного рода документом с определенной долей 
условности можно считать Национальный план противодействия 
коррупции на 2010–2011 годы, утвержденный главой государства 
31.07.2008 № Пр-15681, поскольку речь идет именно о поручении, 
причем оно является единственным из всего массива изученных, 
имеющим официальный источник опубликования2.  
В порядке уточнения отметим, что далеко не все из изученных поручений содержат требования о проведении проверок Генеральной прокуратурой Российской Федерации. В некоторых из 
них, включая упомянутое, высшему звену системы прокуратуры 
Российской Федерации предписывается как самостоятельно, так 
и во взаимодействии с другими федеральными органами, включая Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, 
Следственный комитет Российской Федерации и др., осуществить 
ряд мероприятий аналитического, законотворческого и иного характера, причем доля таких «непроверочных» поручений в общем 
количестве изученных составила чуть больше трети – 6 поручений, 
или 35,3%. 
Вместе с тем подчеркнем, что еще в двух случаях вопрос о 
проведении органами прокуратуры проверки вытекает из анализа 
сути конкретного поручения, поскольку непосредственно о проверочных мероприятиях дословно речь не идет. 
                                                          
 
1 Рос. газ., 2008. 5 авг. 
 
2 Все остальные поручения просто размещены в СПС «КонсультантПлюс».  
6 
 

Так, подп. «ж» п. 1 утвержденного Перечня поручений по 
итогам Прямой линии с Владимиром Путиным1 Правительству 
Российской Федерации вменялось совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации принять меры, направленные 
на устранение нарушений законодательства Российской Федерации в сфере выплаты заработной платы, в том числе отдельным категориям работников бюджетной сферы экономики, о 
чем доложить до 1 октября 2019 г., а в последующем – один раз в 
полгода. В свою очередь утвержденный 12.09.2019 № Пр-1818 
Перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства по сохранению озера Байкал и его экологическому 
оздоровлению в п. 6 предписывает Генеральной прокуратуре Российской Федерации совместно с ФСБ России и МВД России дать 
(с последующим докладом до 1 марта 2020 г.) правовую оценку деятельности работников организаций и должностных лиц органов 
исполнительной власти всех уровней, включая контрольнонадзорные органы, на Байкальской природной территории: 
а) по исполнению законодательства Российской Федерации в 
области охраны озера Байкал, в том числе федеральной целевой 
программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы»; 
б) по проведению неотложных селезащитных и противопаводковых работ; 
в) по включению объектов накопленного вреда окружающей 
среде, в том числе подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению, в соответствующий реестр и ликвидации негативных экологических последствий; 
г) по организации туризма; 
д) по обращению с отходами производства и потребления, в 
том числе на картах-накопителях ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат». 
Комментируя приведенные примеры, подчеркнем, что не 
нужно быть крупным специалистом в области прокурорского 
                                                          
 
1 В СПС «КонсультантПлюс» дата подписи этого поручения главой государства отсутствует, что скорее всего – результат технической ошибки при передаче соответствующих данных в информационный ресурс. С учетом установленного срока отчетности 
речь идет о первом полугодии 2019 г.  
7 
 

надзора, чтобы понимать сущность тех реальных мероприятий, 
которые следует провести органам прокуратуры для исполнения 
указанных требований. Причем в первом случае речь идет о полномасштабной проверке, поскольку нет четкого указания на конкретные проблемные регионы, а инциденты с невыплатой заработной платы существуют практически везде. В ситуации с Байкальской природоохранной территорией при казалось бы акцентированной локализации места проведения проверок все равно 
вопрос поставлен на усмотрение организаторов проверок, что 
опять-таки предполагает широкий охват имеющих непосредственное и косвенное отношение к соответствующей сфере правоотношений поднадзорных органов и лиц.  
Наконец, основную, непосредственно ориентированную на 
проведение проверок группу поручений можно разделить на две 
составляющие. 
Во-первых, в нескольких документах (таких выявлено три, 
или 27,3% от числа содержащих указания о проведении проверок) речь идет о проведении Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверок совместно с другими федеральными 
органами, причем не всегда названный орган прокуратуры выступает в качестве первого соисполнителя. Так, согласно п. 8 
утвержденного 22.02.2018 № Пр-321ГС Перечня поручений по 
итогам заседания Госсовета по вопросам повышения инвестиционной привлекательности регионов ФАС России совместно с Росреестром и Генеральной прокуратурой Российской Федерации 
было предписано провести проверку соблюдения антимонопольного законодательства Российской Федерации в части, касающейся ценообразования на кадастровые работы, с докладом об 
этом до 1 июня 2018 г. 
В свою очередь на «первенство» Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации среди равных (поскольку речь идет о соисполнительстве) указано: 
в п. 3 утвержденного 12.10.2018 № Пр-1879 Перечня поручений по вопросам реализации проекта строительства Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области, где 
совместно со Следственным комитетом Российской Федерации и 
Счетной палатой Российской Федерации поручено провести про8 
 

верку соблюдения интересов Российской Федерации1 при заключении и выполнении государственных контрактов и обоснованности увеличения стоимости строительства ЦКАД, с докладом о 
результатах не позднее 15 января 2019 г.; 
в п. 2 утвержденного 17.07.2019 № Пр-1382 Перечня поручений по результатам проверки исполнения законодательства и 
решений Президента по вопросам жилищного строительства, которым при участии Минстроя России и Роспотребнадзора предписано провести комплексную проверку соблюдения законодательства органами исполнительной власти субъектов Российской 
Федерации и органами местного самоуправления при осуществлении функций по контролю за качеством возводимых жилых 
домов, о чем предстоит отчитаться к 1 декабря 2019 г. 
В утвержденном 20.07.2019 № Пр-1418 Перечне поручений 
по итогам пленарного заседания VI медиафорума независимых 
региональных и местных средств массовой информации «Правда 
и справедливость» подп. «а» п. 8 предписывал непосредственно 
Генеральной прокуратуре Российской Федерации провести проверку соблюдения законодательства Российской Федерации при 
строительстве многоквартирного дома, расположенного по адресу: Иркутская обл., г. Тайшет, ул. Транспортная, д. 105 (срок исполнения к 1 сентября 2019 г.), что является единственным, а потому прецедентным случаем конкретизации главой государства 
предмета проверки, и это можно рассматривать в буквальном 
смысле не как поручение, а как фактическую информацию о факте нарушения закона, а п. 9 при участии Росфинмониторинга и 
Банка России вменялось провести проверку соблюдения законодательства Российской Федерации лизинговыми компаниями и 
физическими лицами, заключившими договоры купли-продажи и 
договоры лизинга, в соответствии с которыми физическое лицо 
обязуется продать транспортное средство (предмет лизинга) лизингодателю (покупателю) и одновременно выступает в качестве 
лизингополучателя в пределах одного лизингового правоотношения, и при необходимости представить предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, 
                                                          
 
1 Напомним, что согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорами проводятся проверки исполнения законов.  
9 
 

касающейся повышения уровня правовой защищенности физических лиц при заключении и исполнении таких договоров (доложить до 1 октября 2019 г.). 
Остальные пять поручений (45,5%) из числа акцентированных на проверочные мероприятия адресуются исключительно 
Генеральной прокуратуре Российской Федерации, причем в одних случаях речь шла о конкретизации предмета проверки1, а в 
других допускалось широкое усмотрение2, что нельзя признать 
правильным. 
Подводя итог сказанному, отметим, что с учетом все более 
распространяющейся практики возложения на Генеральную прокуратуру Российской Федерации обязанностей по проведению 
проверок исполнения законов3 при доработке проекта нового федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует среди оснований проведения прокурорами проверок исполнения закона отдельно предусмотреть и поручения Президента 
Российской Федерации.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                          
 
1 Например, п. 3 утвержденного 29.12.2018 № Пр-2556 Перечня поручений по итогам 
пресс-конференции Президента поручалось проверить соблюдения требований законодательства Российской Федерации в части, касающейся обеспечения охраны и защиты лесов при осуществлении строительства коттеджей в микрорайоне Снеговая Падь г. Владивостока, о чем доложить до 15 марта 2019 г. 
2 К примеру, п. 3 утвержденного 17.12.2018 № Пр-2417 Перечня поручений по усилению эффективности контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения 
государственных и муниципальных нужд предписывалось провести проверку соблюдения законодательства по вопросам утверждения федеральными органами исполнительной власти и применения заказчиками типовых контрактов, типовых условий контрактов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд со сроком исполнения до 1 апреля 2019 г. 
3 В большинстве поручений без учета требований ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» некорректно ставится вопрос о проверке соблюдения 
законодательства (Российской Федерации).  
10