Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2019 году. Выпуск 8

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ 
ПРОКУРАТУРЫ 
В 2019 ГОДУ 
 
 
Сборник научных докладов 
 
 
Выпуск 8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 

УДК 347.962  
ББК 67.721  
    Н34  
 
 
 
Под общей редакцией О.С. Капинус, ректора Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора.  
 
Научное редактирование:  
К.И. Амирбеков, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктор юридических наук.  
 
Составители:  
И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;  
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации.  
 
Рецензенты:  
А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
Н.В. Буланова, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
  
Н34 
Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2019 году: 
сб. науч. докл. Вып. 8 / под общ. ред. О.С. Капинус; Ун-т прокуратуры Рос. 
Федерации. – М., 2020. – 268 с.  
 
 
В сборник включены научные доклады по актуальным проблемам деятельности прокуратуры, противодействия преступности, подготовленные 
в Университете прокуратуры Российской Федерации в 2019 г.  
Для работников органов прокуратуры, правоохранительных и контрольно-надзорных органов, а также для преподавателей, аспирантов и 
студентов Университета прокуратуры Российской Федерации.  
 
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721 
 
 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2020 
2 
 

Уважаемые читатели!  
 
Вашему вниманию предлагается восьмой выпуск серийного 
издания Университета прокуратуры Российской Федерации – 
сборника научных докладов, посвященных различным аспектам 
деятельности прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности.  
Результаты исследований в сфере обеспечения законности и 
правопорядка, прокурорской деятельности, проведенных научными сотрудниками Университета, находят отражение не только 
в монографиях, научно-практических и учебных пособиях, научных статьях, но и в научных докладах, которые направляются в 
подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации 
для использования в практической работе. Так, в 2019 г. подготовлено 7 научных докладов, сокращенные варианты которых 
вошли в сборник.  
Сборник состоит из двух разделов: в первый включены работы по проблемам прокурорского надзора и иной прокурорской 
деятельности, второй посвящен проблемам противодействия преступности.  
При подготовке научных докладов авторами проведен 
анализ 
законодательства, 
ведомственных 
организационнораспорядительных и иных документов, правоприменительной 
практики, с учетом которого разработаны предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, организации 
прокурорской деятельности.  
Полагаем, представленные научные доклады вызовут интерес ученых и практиков и внесут вклад в развитие науки, будут 
способствовать повышению эффективности деятельности прокуратуры.  
 
О.С. Капинус,  
ректор Университета прокуратуры  
Российской Федерации,  
доктор юридических наук, профессор,  
государственный советник  
юстиции 2 класса  
3 
 

РАЗДЕЛ I 
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
 
Аналитические основы надзорной деятельности 
в сфере профилактики правонарушений1 
 
Авторы: А.Н. Ларьков (руководитель), заведующий лабораторией НИИ Университета, доктор юридических наук, профессор; Т.В. Раскина, заместитель заведующего лабораторией 
НИИ Университета, кандидат юридических наук. 
 
До недавнего времени ученые и практики высказывали 
различные мнения относительно того, являются ли органы прокуратуры субъектом профилактической работы. По большей 
части это было следствием отсутствия в Федеральном законе от 
17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» 
(далее – Федеральный закон № 2202-I) такого направления, как 
профилактика правонарушений. Принятие Федерального закона 
от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики 
правонарушений в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 182-ФЗ), казалось бы, расставило все по местам, 
закрепив за органами прокуратуры статус субъекта профилактики правонарушений. Однако отмечаемое многими авторами 
несовершенство правового регулирования общественных отношений в сфере профилактики правонарушений, в том числе законодательной регламентации участия органов прокуратуры в 
этой работе, определяет необходимость системного анализа 
сущности профилактики правонарушений, ее правовых основ, 
различных аспектов надзорной деятельности прокуроров в сфере профилактики правонарушений2.  
 
 
                                                 
1 Научный доклад подготовлен в соответствии с п. 25 Плана работы Университета прокуратуры Российской Федерации на 2019 год, направлен в Главное управление по 
надзору за исполнением федерального законодательства и правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Извлечение. 
2 Использованы правовые документы по состоянию на 1 августа 2019 г. 
4 
 

1. Понятие и сущность 
профилактики правонарушений 
 
Законодательное определение понятия «профилактика правонарушений» дано в ст. 1 Федерального закона № 182-ФЗ. Профилактикой правонарушений признается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и 
условий, способствующих совершению правонарушений, а также 
на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного 
поведения.  
Под правонарушением понимается преступление или административное правонарушение. Согласно ст. 14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, 
запрещенное уголовным законом под угрозой наказания. Определение административного правонарушения закреплено в ст. 2.1 
КоАП РФ. Это противоправное, виновное действие (бездействие) 
физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных 
правонарушениях1 установлена административная ответственность. 
Действия физического лица, не влекущие за собой административную или уголовную ответственность, но нарушающие 
общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц, признаются антиобщественным поведением.  
Особенности профилактики правонарушений в отдельных 
сферах общественных отношений определяются соответствующими федеральными законами. Некоторые из них также содержат определение понятия «профилактика»2. Анализ правовых 
норм демонстрирует приверженность законодателя единому под                                                 
1 Более подробно о региональном законодательстве об административных правонарушениях см.: Теоретические основы и прикладные проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / [А.Ю. Винокуров и др.]; рук. авт. коллектива А.Ю. Винокуров; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. С. 241–243. 
2 Федеральные законы от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ст. 1), от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики 
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст. 1), от 06.03.2006 № 35-ФЗ 
«О противодействии терроризму» (ст. 3), от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии 
коррупции» (ст. 1). 
5 
 

ходу к определению профилактики через акцент на ее направленность на недопущение нарушений закона. Это логично, поскольку слово «профилактика», происходящее от греческого prophylacticos, означает предохранительный и подразумевает любое мероприятие, направленное на предотвращение чего-либо1.  
Таким образом, согласно действующему законодательству 
профилактика правонарушений – это деятельность по реализации 
мер, направленных на: 
1) выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению: 
виновного общественно опасного деяния, запрещенного 
уголовным законом под угрозой наказания; 
противоправного, виновного действия (бездействия), за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации 
об административных правонарушениях установлена административная ответственность; 
2) оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения уголовных или административно наказуемых деяний, а также нарушения общепринятых норм поведения 
и морали, прав и законных интересов других лиц.  
В юридической литературе под выявлением причин и условий, способствующих совершению преступлений, понимается 
криминологическая профилактика. Она является центральным и 
сложнейшим предметом исследований криминологии – науки о 
состоянии, динамике, причинах преступности, мерах по ее предупреждению. До сих пор в науке нет единого понимания относительно природы причин и условий преступности, как нет и 
унифицированного определения профилактики преступности. 
Тем не менее за многолетний период научных исследований 
накоплены обширный опыт и знания о профилактике преступности и роли прокуратуры в этой работе2.  
                                                 
1 См.: Большой словарь иностранных слов / сост. А.Ю. Москвин. М., 2008. С. 463; 
Надель-Червинская М.А., Червинский П.П. Большой толковый словарь иностранных 
слов: в 3 т. Т. 2. Ростов н/Д., 1995. С. 514. 
2 См.: Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика: 
теория, опыт, проблемы. М., 2001; Алексеев А.И., Куракин Л.Л. Криминологические основы деятельности прокуратуры по предупреждению преступлений: науч.-метод. пособие. М., 2007; Звирбуль В.К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности (научные основы). М., 1971; Миньковский Г.М., Арзуманян Т.М., Звирбуль В.К. и др. 
6 
 

Подобное нельзя сказать о профилактике административных 
правонарушений. Криминологической наукой профилактика 
непреступных нарушений закона рассматривается лишь в том 
объеме и в таком аспекте, которые нужны для разработки мероприятий по профилактике преступности. Речь идет о так называемых фоновых явлениях, которые, как отмечает Ю.М. Антонян, 
хотя и не относятся к преступным, но сами по себе представляют 
немалую общественную опасность, активно питают преступность, выступают в качестве ее благоприятного фона, влияют на 
нравственность общества в целом1.  
Первая попытка исследования причин и условий совершения административных правонарушений как таковых, безотносительно преступлений, была предпринята в 1979 г. Тогда же было 
высказано мнение о необходимости новой науки – деликтологии2. До настоящего времени ученые продолжают обосновывать 
востребованность административной деликтологии как самостоятельной науки, изучающей состояние, структуру, динамику административных правонарушений, их причины и условия, а также 
разрабатывающей меры по их предупреждению. Пока же в стране 
нет даже единого статистического учета выявленных административных правонарушений, а ведомственная статистическая 
отчетность по зарегистрированным административным правонарушениям имеет разобщенный характер и не отражает в полной 
мере состояние административной деликтности, масштабы которой исчисляются десятками миллионов административных правонарушений, ежегодно регистрируемых только органами внутренних дел. А кроме них к субъектам административной юрисдикции, как известно, относятся иные федеральные и региональные органы исполнительной власти, федеральные и мировые 
                                                                                                                                                        
 
Деятельность органов расследования, прокуратуры и суда по предупреждению преступлений / под ред. Н.В. Жогина. М., 1962; Работа прокурора по предупреждению 
правонарушений: материалы науч.-практ. конф. курсов Прокуратуры СССР. Харьков, 
1968; Раскина Т.В. Теоретические аспекты аналитической деятельности прокуроров 
по профилактике преступности и правонарушаемости // Криминолог. журн. Байкал. 
гос. ун-та экономики и права. 2016. Т. 10. № 1; Теоретические основы предупреждения преступности на современном этапе развития российского общества / под общ. 
ред. Р.В. Жубрина. М., 2016. 
1 Антонян Ю.М. Криминология. М., 2012. С. 501. 
2 См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 
1979. С. 181–182. 
7 
 

судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, 
Банк России и другие органы1. 
Административные правонарушения и преступления, как и 
изучающие их науки, имеют много общего. О связи между административной деликтностью и преступностью позволяет говорить 
наличие в законах смежных составов правонарушений. Как не раз 
доказано наукой и подтверждено практикой, причины многих преступлений и административных правонарушений, а также условия, 
способствующие их совершению, похожи. А в некоторых случаях, 
когда речь идет, например, об институте административной преюдиции2, причины и условия преступления и административного 
правонарушения являются идентичными. В связи с этим ученые не 
без оснований высказываются о возможности использования в исследовании причин административных правонарушений и разработке мер по их профилактике приемов, средств, методов криминологии3.  
Однако не всегда административное правонарушение «перерастет» в преступление. Более того, сегодня нет достаточных 
данных, основанных на научных исследованиях и подтвержденных практикой, позволяющих автоматически переносить детерминанты криминогенного поведения в область административных правонарушений. Для профилактики административных 
правонарушений важно выявлять и изучать причины и условия, 
способствующие именно этим нарушениям. Сказанное относится 
и к факторам, детерминирующим антиобщественное поведение.  
Что касается отдельного выделения в детерминационном 
комплексе правонарушений обстоятельств, являющихся причинами, и обстоятельств, являющихся условиями, следует согласиться с 
                                                 
1 См.: Теоретические основы и прикладные проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 245–246. 
2 Федеральный закон от 03.07.2016 № 323-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации 
по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности». 
3 См.: Лазарев Б.М., Лунев А.Е. Основы законодательства об административных правонарушениях // Сов. гос-во и право. 1981. № 4. С. 25; Теоретические основы предупреждения преступности на современном этапе развития российского общества / под общ. 
ред. Р.В. Жубрина. С. 499. 
8 
 

мнением А.Э. Жалинского, утверждающего об отсутствии такой 
необходимости из-за ненужного загромождения науки1. 
Как любая урегулированная правом деятельность, профилактика правонарушений осуществляется определенным кругом субъектов, наделенных соответствующими полномочиями и несущих 
ответственность за их надлежащее выполнение. К ним относятся 
федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры 
Российской Федерации, следственные органы СК России, органы 
государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Данный перечень является исчерпывающим.  
Общими для всех субъектов требованиями к осуществлению 
данной деятельности являются: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина, законность, обеспечение системности и единства подходов, открытость, непрерывность, последовательность, своевременность, объективность, достаточность и 
научная обоснованность принимаемых мер профилактики правонарушений; компетентность при осуществлении профилактики 
правонарушений, ответственность субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина. 
Что касается видов профилактики, законодатель разграничивает их в зависимости от объекта воздействия. Если мероприятия направлены на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих совершению 
правонарушений или облегчающих их совершение, то следует 
говорить об общей профилактике правонарушений.  
Осуществление воспитательных мероприятий в отношении 
определенных в ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 182-ФЗ категорий лиц в целях недопущения ими антиобщественного поведения, а также устранение факторов, отрицательно влияющих 
на их поведение, законодатель признает индивидуальной профилактикой. К ней относится также оказание помощи лицам, 
пострадавшим от правонарушений или подверженным риску 
стать таковыми.  
                                                 
1 См.: Жалинский А.Э. Обновление криминологии // Рос. криминолог. взгляд. 2011. № 2. 
С. 168.  
9 
 

На практике и в научных изысканиях, преимущественно 
криминологической направленности, работа с потенциальными 
жертвами противоправных деяний образует виктимологическую 
профилактику. Она представляет собой деятельность по предупреждению правонарушений посредством снижения для отдельных субъектов риска стать потерпевшими от правонарушений. 
Данный вид профилактики правонарушений осуществляется по 
разным направлениям виктимологии (криминальная, деликтная, 
ювенальная, гендерная, коррупционная) в зависимости от изучаемых объективных обстоятельств социализации, а также личностных характеристик, служебных опасностей и иных факторов.  
Кроме того, в науке классификация профилактики правонарушений проводится и по иным основаниям. Например, по масштабу реализуемых мероприятий выделяют профилактику федерального, регионального, местного, отраслевого уровней. По содержанию профилактические меры разграничивают на меры политического, правового, экономического, социального характера. 
По времени реализации профилактика может быть ранней, непосредственной и профилактикой рецидива. Такое разграничение 
не ограничивается теоретическими разработками, поскольку имеет непосредственное применение на практике, например при разработке профилактических программ.   
 
2. Особенности правового положения органов 
прокуратуры в системе субъектов профилактики 
правонарушений 
 
Статьей 5 Федерального закона № 182-ФЗ закреплено, что 
органы прокуратуры являются субъектом профилактики правонарушений. Непосредственно профилактическая роль российской 
прокуратуры отражена в ст. 9 Федерального закона № 182-ФЗ. 
Указанная норма конкретизирует деятельность прокуроров, указывая, что профилактика осуществляется посредством обеспечения надзора за исполнением законов.  
Поскольку общими целями деятельности прокуратуры в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 2202-I являются 
обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также 
10