Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ЗАЩИТА ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ,  
ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ 
РОДИТЕЛЕЙ 
 
 
 
Сборник материалов круглого стола 
(Москва, 26 марта 2020 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 

УДК 347.639 
ББК 67.404.53 
     З40 
 
 
 
Под редакцией А.П. Горелика, заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук, доцента. 
 
 
 
Научный редактор А.В. Гришин, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
Н.В. Буланова, заведующий кафедрой основ прокурорской деятельности 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических 
наук, доцент;  
 
 
 
А.А. Опалева, профессор кафедры государственного строительства и 
права Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.                                                
 
 
 
 
 
З40 
Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: 
сб. материалов круглого стола (Москва, 26 марта 2020 г.) / под общ. ред.  
А.П. Горелика; науч. ред. А.В. Гришин; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – 
М., 2020. – 148 с. 
 
       
 
 
 
В основу сборника легли статьи и тезисы выступлений участников 
круглого стола «Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», проведенного 26 марта 2020 г. кафедрой гражданско-правовых дисциплин и юридическим факультетом Университета прокуратуры 
Российской Федерации. 
 
Для научных и педагогических работников, практических работников 
органов прокуратуры и иных органов государственной власти и органов 
местного самоуправления, аспирантов и соискателей, студентов высших 
учебных заведений, а также для всех, кто интересуется проблемами защиты 
прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 
 
Тексты статей даны в авторской редакции. Отдельные позиции, высказанные авторами статей и тезисов, могут не совпадать с мнением составителей сборника.  
 
                                УДК 347.639 
ББК 67.404.53 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2020 
2 
 

Введение 
 
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию 
демократическим федеративным правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а 
признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2). 
Статья 38 Конституции Российской Федерации гарантирует 
защиту государством материнства и детства, семьи. 
В особой заботе нуждаются дети-сироты и дети, оставшиеся 
без попечения родителей, которые в силу возраста, правового статуса, уровня социализации в обществе не могут в полной мере самостоятельно защитить свои права и законные интересы.  
На реализацию прав детей направлены принимаемые в последние годы на федеральном и региональном уровне различные 
нормативные правовые акты, в их числе – Указ Президента Российской Федерации от 29.05.2017 № 240, которым 2018–2027 годы 
в Российской Федерации объявлены Десятилетием детства. 
Вместе с тем, несмотря на принимаемые на государственном 
уровне и на уровне субъектов Российской Федерации меры, 
направленные на должную реализацию прав детей-сирот и детей, 
оставшихся без попечения родителей, состояние законности в рассматриваемой нами сфере правоотношений вызывает обоснованную обеспокоенность.  
Повсеместно нарушаются права детей-сирот на социальное 
обеспечение, образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, жилищные и иные социальные права.  
В этих условиях защита прав таких детей в силу ее актуальности и значимости остается в последние годы одним из приоритетных направлений деятельности не только органов прокуратуры, но и иных органов государственной власти и органов местного самоуправления, правозащитных и иных организаций.  
Вместе с тем вопросам защиты прав детей-сирот не во всех 
субъектах Российской Федерации уделяется должное внимание. 
Имеют место недостатки в работе органов опеки и попечительства, иных органов власти и органов местного самоуправления, организаций для детей-сирот, призванных обеспечивать надлежащую защиту таких детей.  
3 
 

На эффективности защиты прав детей-сирот негативно отражаются также несовершенство законодательства, особенно регионального, отсутствие единой правоприменительной практики, 
единства теоретических подходов к проблемам защиты детей-сирот в различных сферах их жизнедеятельности. 
Все это обусловило необходимость проведения круглого 
стола, посвященного проблемам защиты прав детей-сирот и детей, 
оставшихся без попечения родителей.  
При подготовке сборника авторами использовалась справочно-правовая система «КонсультантПлюс».  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 

Раздел I. Теоретические, правовые и прикладные 
аспекты защиты прав детей-сирот и детей, 
оставшихся без попечения родителей 
 
И.Б. Кардашова,  
профессор кафедры  
Университета прокуратуры 
Российской Федерации, 
доктор юридических наук, 
профессор 
 
Дети-сироты как субъекты административной опеки  
 
В современных условиях развития российского социального 
государства особое значение приобретают вопросы обеспечения 
прав и свобод человека и гражданина, благосостояния и социальной справедливости каждого, чему способствует административная опека как государственная забота о лицах, нуждающихся в социальной защите.  
Административная опека является смежной по отношению к 
гражданско-правовой опеке. Различие между ними состоит в том, 
что гражданско-правовая опека, заключающаяся в законной поддержке и заботе о воспитании, осуществляется физическим лицом 
(опекуном), а административная опека в виде материальной и иной 
помощи оказывается государственными органами (должностными 
лицами). 
Несмотря на то что административная опека осуществляется 
в отношении многих категорий граждан, в законодательстве это 
понятие отражения не нашло. В теории административного права 
отдельные аспекты административной опеки разработаны недостаточно, в отличие от гражданского права. В научной литературе 
термин «административная опека» впервые использовал ученыйадминистративист Д.Н. Бахрах, который значительное внимание 
уделял субъектам административной опеки, обладающим особым 
правовым статусом1. К таким субъектам принято относить две категории лиц: во-первых, жертв экстремальных ситуаций (безра                                                 
1 См.: Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права. Свердловск: Изд-во 
СЮИ, 1985. С. 5–6. 
5 
 

ботных, вынужденных переселенцев, беженцев, участников боевых действий и др.); во-вторых, лиц, нуждающихся в помощи со 
стороны государства (сирот, инвалидов, членов многодетных семей и др.). Таким образом, административная опека является 
неотъемлемой составляющей  обеспечения прав и свобод человека 
и гражданина.  
Осуществляемая на основе принципов законности и гуманизма административная опека подразумевает учет ресурсов государства при оказании помощи нуждающимся в ней, а основными 
направлениями административной опеки выступают выплата денежных средств и (или) оказание иной материальной помощи на 
регулярной основе, социальные льготы, оказание помощи в трудоустройстве и др. 
В Российской Федерации в целом сформирована правовая основа осуществления административной опеки в отношении детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Основным законом выступает Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ       
«О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот 
и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон      
№ 159-ФЗ), относящий к категории детей-сирот лиц в возрасте до 
18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.  
Осуществление административной опеки связано с выполнением множества административных процедур образовательными, 
медицинскими организациями, организациями, оказывающими 
социальные услуги на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, на муниципальном уровне, а также за счет средств частных лиц. Имеют правовую регламентацию виды деятельности и 
оказываемых услуг этими организациями, порядок принятия решений по устройству детей-сирот, а также требования к условиям 
пребывания их в организациях1. Деятельность организаций для детей-сирот строится на «принципах наилучшего обеспечения интересов детей, гуманизма, общедоступности, приоритета общечеловеческих ценностей, гражданственности, свободного развития 
личности, защиты прав и интересов детей и светского характера 
образования» в соответствии с норами Всеобщей декларации прав 
                                                 
1 Постановление Правительства РФ от 24.05.2014 № 481 «О деятельности организаций 
для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них 
детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2887. 
6 
 

человека и Конвенции о правах ребенка. В этих организациях содержится около 35 тыс. детей-сирот, из которых передается на воспитание в семью или возвращается родителям менее половины1. 
Поэтому при помещении ребенка под надзор в такие учреждения 
должны создаваться необходимые условия для содержания, воспитания и образования в зависимости от его состояния здоровья и 
потребностей. 
В алгоритме осуществления административной опеки в отношении детей-сирот можно выделить определенные этапы. Первый 
этап – признание компетентным органом лица субъектом административной опеки на основании заявления, к которому прикладываются документы, подтверждающие его правовой статус (свидетельства о смерти родителей, распоряжение органа опеки и попечительства об установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними2 и др.). После проверки документов принимается 
решение о признании лица сиротой, которое служит юридическим 
основанием для установления над ним административной опеки. 
Второй основной этап связан с реализацией социальной помощи и 
предоставлением законных льгот. Третий завершающий этап характеризует прекращение административной опеки в связи с окончанием срока, на который был признан правовой статус сироты 
при достижении им 18-летнего возраста. Следует отметить, что Законом установлены дополнительные гарантии по социальной поддержке и «лицам из числа детей-сирот в возрасте от 18 до 23 лет, 
у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба 
или единственный родитель», т.е. Закон распространяет право на 
дополнительные гарантии лицам, уже переставшим  быть детьми3.  
Дополнительные гарантии детям-сиротам закреплены в    
ст. 6–10 Закона в области образования, медицинского обеспечения, прав на имущество и жилое помещение, на труд и социальную 
защиту по безработице, на судебную защиту. Например, дети-сироты, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, зачисляются на курсы по подготовке к поступлению в 
                                                 
1 См.: Огурцова М.Л. Защита прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Защити 
меня. 2019. № 2. С. 31–33. 
2 См.: Федеральный закон № 159-ФЗ; ст. 8, п. 8 ч. 1 ст. 92, 981, 1091 Жилищного кодекса РФ. 
3 См.: Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.  
7 
 

учреждения среднего и высшего профессионального образования 
без взимания с них платы за обучение; они вправе получать бесплатное второе начальное профессиональное образование. При обучении в государственных и муниципальных учреждениях начального, 
среднего и высшего профессионального образования они имеют 
полное государственное обеспечение вплоть до окончания образовательного учреждения. Кроме того, воспитанники этих образовательных учреждений по окончании обучения обеспечиваются 
«комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем, оборудованием 
либо по желанию выпускника денежной компенсацией и единовременным денежным пособием». 
Разумеется, методика осуществления административной 
опеки обширна и выработано немало эффективных мероприятий, 
но продолжаются поиски новых способов социальной защиты 
учреждениями в зависимости от уровня экономического развития 
и исторических особенностей регионов страны. В результате реализации ранее действовавшей Национальной стратегии действий 
в интересах детей на 2012–2017 годы, представившей систему 
национальных стратегических приоритетов в этой области, за пять 
лет сократилось количество детей-сирот. Так, в 2019 г. в России их 
насчитывалось около пятидесяти тысяч, что на 15 процентов 
меньше предыдущего года. Стратегией национальной безопасности развитие службы охраны материнства и детства определено 
важнейшим направлением обеспечения национальной безопасности. Указом Президента Российской Федерации 2018–2027 годы 
объявлены Десятилетием детства. Получил правовую регламентацию  на федеральном и региональном уровне порядок функционирования государственного банка данных о детях, оставшихся без 
попечения родителей, в целях оказания им социальной и правовой 
помощи1.  
Одной из мер, направленных на совершенствование законодательства в сфере защиты прав детей, является реформирование 
сети и деятельности учреждений для детей-сирот и определение 
координирующего федерального органа исполнительной власти 
                                                 
1 Федеральный закон от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, 
оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1643. 
8 
 

по выработке и реализации государственной политики в этой области. В настоящее время таким государственным органом является Министерство труда и социального развития Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке и реализации 
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты детей1.  
Таким образом, административная опека выступает эффективным инструментом реализации политики российского социального государства, направленной на защиту прав и законных интересов детей-сирот. 
 
 
С.В. Комарова,  
заместитель директора 
ГБУ ЦССВ «Наш дом»,  
кандидат педагогических 
наук 
 
Центр содействия семейному воспитанию  
как современная форма организации помощи детям,  
оставшимся без попечения родителей 
 
Центр содействия семейному воспитанию – новая формация 
организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения 
родителей, в Москве. Правовая основа реформирования традиционных для России детских домов – постановление Правительства 
Российской Федерации от 24.05.2014 № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения 
родителей». 
В основу концепции нового учреждения положен принцип 
социального партнерства с ребенком, семьей, представителями общественных институтов.  
                                                 
1 Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положения о 
Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации». URL: http://www.pra 
vo.gov.ru. 
9 
 

Идея нового учреждения объединяет в себе опыт практической работы сиротских учреждений Москвы с известным позитивным опытом работы социальных служб Финляндии, Швеции.   
Принципиально новые идеи данной модели: 
приоритетность сохранения для ребенка кровной семьи 
(работа с кровной семьей);  
направленность на передачу ребенка в замещающую семью 
при невозможности сохранения кровной семьи; 
создание условий для формирования привязанности у ребенка, 
проживающего в учреждении, в случае невозможности передачи его 
в семью (за счет новой системы работы воспитателей по принципу 
«близкий взрослый»). 
Системный эффект создаваемой модели:  
модернизация существующей системы сиротских учреждений, 
ориентированной на содержание, а не на социализацию детей-сирот; 
апробация комплексного подхода к решению проблемы 
сиротства и его профилактики;  
формирование новых профессиональных компетенций для 
специалистов психологических и педагогических специальностей, 
работающих с детьми-сиротами, семьями в ситуации кризиса, 
молодыми людьми из числа детей-сирот. 
Один из первых в Москве Центров содействия семейному 
воспитанию –  ГБУ ЦССВ «Наш дом» – появился в апреле 2013 г. 
Возникновение Центра продиктовано необходимостью создания 
единого реабилитационного пространства с возможностью оказания комплекса социально-правовых и психолого-педагогических 
услуг различным категориям семей и детей, нуждающихся в помощи государства. 
Остановимся подробнее на основных направлениях деятельности Центра содействия семейному воспитанию.  
Работа с кровной семьей воспитанников ориентирована на 
возвращение воспитанников в кровные семьи или оказание помощи в налаживании и поддержании отношений ребенка и семьи 
в случае невозможности возвращения, что ранее не рассматривалось как задача учреждения для детей-сирот. Это, несомненно, являлось одним из препятствий психологической реабилитации детей, оторванных от близких и родных людей.  
10