Деятельность прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства (Сухаревские чтения)

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ  
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА  
И ГРАЖДАНИНА, ОХРАНЯЕМЫХ ЗАКОНОМ  
ИНТЕРЕСОВ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА 
 
 
(Сухаревские чтения) 
 
 
Сборник материалов 
V Всероссийской научно-практической  
конференции 
 
(Москва, 11 октября 2019 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 

УДК 347.962:342 
ББК 67.721-91+67.400 
       Д39 
 
 
Под общей редакцией О.С. Капинус, ректора Университета прокуратуры Российской 
Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
Научное редактирование А.Ю. Винокурова, главного научного сотрудника НИИ 
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
Составители: 
И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;  
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации; 
О.В. Сазанова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации; 
А.С. Семенов, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.  
 
Рецензенты:  
Н.Д. Бут, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; 
И.В. Гончаров, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор. 
 
 
 
Д39 
Деятельность прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод 
человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства 
(Сухаревские чтения): сб. материалов V Всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 11 окт. 
2019 г.) / под общ. ред. О.С. Капинус; [науч. ред. А.Ю. Винокуров; сост. И.А. Васькина 
и др.]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2020. – 440 с. 
 
В сборник включены доклады и выступления участников V Всероссийской научно-практической конференции «Деятельность прокуратуры Российской Федерации по 
защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства» (Сухаревские чтения), проведенной в Университете прокуратуры 
Российской Федерации 11 октября 2019 г., а также рекомендации, выработанные по 
итогам обсуждения темы конференции. В работе научного собрания приняли участие 
представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, российских научных 
и образовательных организаций, слушатели Университета прокуратуры Российской 
Федерации. 
Для работников прокуратуры, научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, магистрантов и студентов, интересующихся проблемами организации 
и деятельности российской прокуратуры. 
Должности участников конференции указаны на момент ее проведения. 
  
УДК 347.962:342 
ББК 67.721-91+67.400 
 
 
     © Университет прокуратуры  
                      Российской Федерации, 2020 
2 
 

 
Р.В. Жубрин, 
проректор – директор НИИ 
Университета прокуратуры 
Российской Федерации,  
доктор юридических наук  
 
Вступительное слово 
 
Уважаемые коллеги! 
Мы рады приветствовать вас в Университете прокуратуры 
Российской Федерации на V Всероссийской научно-практической 
конференции «Деятельность прокуратуры Российской Федерации 
по защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства» (Сухаревские чтения).  
Вот уже пятый год в стенах Университета Сухаревские чтения собирают гостей со всей страны. В нашем зале присутствуют 
представители законодательной, исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры, научных и образовательных организаций России. Уверен, что настоящий форум будет способствовать 
продуктивному обмену практическим опытом и дальнейшему 
взаимному сотрудничеству. 
Правозащитная функция является одной из важнейших для 
государств, выбравших демократический путь строительства институтов власти и создания гражданского общества. Значимыми 
постулатами такой деятельности являются нормативное закрепление основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых международным сообществом, а также формирование действенной системы защиты названных общечеловеческих ценностей и восстановления их в случае посягательств. 
Одна из основ конституционного строя нашего государства, 
закрепленная в ст. 2 Конституции Российской Федерации, гласит: 
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. 
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». На данном фундаментальном 
принципе базируются иные принципы права, на которых, в свою 
очередь, выстраивается обширная система законов и подзакон3 
 

ных актов, регламентирующих самые разнообразные общественные отношения. 
В современной России среди элементов государственного 
механизма реализации правозащитной функции свою нишу заняли органы прокуратуры. 
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельная отрасль в рамках функции прокурорского 
надзора был включен в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в 1995 г., что во многом обусловливалось 
предстоящим вступлением России в Совет Европы и потребностью акцентировать внимание как на международном уровне, так 
и внутри страны на правозащитной составляющей в надзорной 
деятельности прокурора. 
Принятие соответствующих изменений повлекло создание 
необходимых правовых механизмов и конкретную реализацию 
положений Конституции Российской Федерации, в том числе о 
том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Подтверждением этому служит то, что в ходе реализации 
данной функции прокуроры активно и целенаправленно выявляют нарушения прав человека и гражданина, добиваются привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших такие 
нарушения, принимают меры к восстановлению прав и законных 
интересов граждан, и тем самым защищают права миллионов 
россиян в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Только в 
2018 г. прокурорами выявлено и устранено свыше 2,6 млн нарушений законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и 
гражданина.  
В сложных социально-экономических условиях приоритетным направлением деятельности прокуроров является защита 
трудовых прав граждан. Злоупотребления работодателей, связанные с массовой невыплатой заработной платы, увеличивают социальную напряженность, влекут массовые протесты и выступления трудящихся. В результате комплекса организационных и 
правовых мер, реализованных органами государственной власти 
при участии прокуратуры Российской Федерации, ситуацию удалось в целом стабилизировать.  
4 
 

В целях восстановления нарушенных прав прокуроры применяют такую эффективную меру реагирования, как обращение в 
суд с иском (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 
В рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и 
гражданина на системной основе проводятся прокурорские проверки соблюдения прав инвалидов, пожилых, маломобильных 
граждан. Ежегодно в ходе таких проверок выявляется около  
100 тыс. нарушений, свидетельствующих о необходимости осуществления всеми органами государственной власти и органами 
местного самоуправления, организациями мер по соблюдению 
прав инвалидов, их интеграции в общество, созданию для них 
безбарьерной доступной среды во исполнение положений Конвенции о правах инвалидов (2006), ратифицированной Россией в 
мае 2012 г. 
Органы прокуратуры особое внимание уделяют защите прав 
и свобод человека и гражданина в условия чрезвычайных ситуаций. Осуществляя правозащитную деятельность, прокуроры применяют «комплексный цикл» – от приема пострадавших (включая работу временных приемных Генерального прокурора Российской Федерации), проверки исполнения законов при реализации мер государственной поддержки, признания домовладений 
непригодными для дальнейшего проживания до контроля за соблюдением градостроительных норм при строительстве жилых 
домов, предоставляемых пострадавшим взамен утраченного жилья, и целевым расходованием средств на строительство. При 
этом вопрос обеспечения жильем пострадавших граждан находится на постоянном контроле органов прокуратуры. 
В текущем году для принятия исчерпывающих мер по оказанию помощи гражданам г. Тулун Иркутской области, пострадавшим в результате наводнения, прокуроры создавали мобильные приемные. Были организованы круглосуточное дежурство, 
ежедневные проверки пунктов временного размещения на предмет наличия продовольствия, медикаментов и иных товаров первой необходимости, мониторинг гидрологической обстановки. 
5 
 

В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и 
гражданина Генеральный прокурор Российской Федерации взаимодействует с Уполномоченным по правам человека и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. 
В соответствии с положениями Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» омбудсмен ежегодно направляет доклад о 
своей деятельности Генеральному прокурору Российской Федерации, включающий и глубокие социологические исследования 
ситуации с правами человека в России, и описание наиболее актуальных правозащитных проблем, и перечень конкретных дел, 
жалоб и обращений граждан о нарушенных правах, а также рекомендации органам государственной власти, направленные на развитие общегосударственной системы обеспечения прав человека 
и решение назревших проблем в этой сфере. 
Со своей стороны, Генеральная прокуратура Российской 
Федерации ежегодно информирует Уполномоченного по правам 
человека о принятых органами прокуратуры мерах в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. 
Согласно рекомендациям, содержащимся в международных 
правовых документах, особое внимание в правозащитной деятельности прокуратуры уделяется защите прав и свобод несовершеннолетних граждан. Всеобщая декларация прав человека 
определила право детей на особую заботу и помощь. Подписав 
Конвенцию о правах ребенка и иные международные акты в сфере обеспечения прав детей, Российская Федерация выразила приверженность участию в усилиях мирового сообщества по формированию и поддержанию среды, комфортной и доброжелательной для жизни детей.  
Органами прокуратуры пресекаются нарушения прав детейинвалидов, в том числе на охрану жизни и здоровья, образование, 
на обеспечение беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры и к информации, на материальное обеспечение и социально-бытовое обслуживание, а также трудовых и жилищных прав. В последние годы в Российской Федерации усилен 
прокурорский надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, 
оставшихся без попечения родителей. 
6 
 

В условиях интенсивного развития массовых коммуникаций 
и информационных технологий все более актуальной становится 
деятельность органов прокуратуры по защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному 
развитию. 
С учетом важности вопросов защиты детей в Генеральной 
прокуратуре Российской Федерации создано управление по 
надзору за соблюдением законов о несовершеннолетних с возложением на него задачи комплексного решения проблем в этой 
сфере. Ежегодно органы прокуратуры выявляют более 600 тыс. 
нарушений законов в сфере соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних. 
Научная деятельность Университета прокуратуры Российской Федерации также направлена на разработку вопросов защиты прав и свобод человека. В прошедшем году завершены монографические исследования по таким темам, как: «Прокурорский 
надзор за исполнением законов о несовершеннолетних», «Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере 
защиты прав инвалидов», «Проблемы обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий средствами прокурорского надзора».  
Желаю всем участникам конференции найти среди многообразия тем и докладов много интересной и полезной информации. Надеюсь, что работа на секциях будет сопровождаться плодотворными и конструктивными дискуссиями. Успехов вам в повседневной научной деятельности и практической работе. 
7 
 

ДОКЛАДЫ И ВЫСТУПЛЕНИЯ 
НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ 
 
 
Ю.П. Синельщиков,  
первый заместитель председателя 
Комитета Государственной Думы 
по государственному строительству 
и законодательству,  
кандидат юридических наук,  
доцент, член-корреспондент РАЕН 
 
Пределы прокурорского надзора за соблюдением 
 прав и свобод человека и гражданина 
 
По оценкам практиков, эта отрасль прокурорского надзора 
занимает до 2/3 объема всей работы. Актуальность прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 
очевидна. Достаточно сказать, что около 30% жалоб, направляемых в Государственную Думу, депутаты передают для разрешения именно в прокуратуру. 
Когда-то Петр I создавал прокуратуру как орган, обеспечивающий надзор за соблюдением интересов государства. И сегодня фракция КПРФ в Государственной Думе, в состав которой  
я вхожу как депутат, считает, что прокурор прежде всего защищает государство, главное назначение которого – быть не ночным сторожем для крупного капитала, а обеспечивать свободное 
развитие каждого гражданина. Однако и в случае, когда интересы 
государства – это приоритет, остается непосредственный прокурорский надзор за соблюдением прав гражданина, даже несмотря 
на наличие в нашей стране множества правозащитных организаций. 
Попытаемся проанализировать пределы деятельности прокуратуры в этой сфере применительно к трем основным отраслям 
прокурорского надзора. 
Надзор за исполнением законов при осуществлении предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности. Здесь у прокуратуры нет конкурентов. Однако основные 
8 
 

усилия прокурора на практике направлены не на охрану чьихлибо прав, а на осуществление функции уголовного преследования. Прокуроры стыдятся и даже опасаются защищать законные 
интересы обвиняемого и потерпевшего. Многие гордятся тем, что 
перегибают палку в уголовном преследовании. Рамки этого 
надзора искусственно ограничены по воле правоохранителей  
в 2007 г. Тогда по инициативе депутатов из числа бывших сотрудников МВД России и других правоохранительных органов 
были внесены изменения в ст. 37 и другие статьи Уголовнопроцессуального 
кодекса 
Российской 
Федерации, 
которые  
повлекли ограничение внешнего контроля – прокурорского 
надзора – за предварительным расследованием. А это привело к 
деградации следствия. Большинство отмененных полномочий 
необходимо возвратить. Законопроект о расширении полномочий 
прокурора в досудебном судопроизводстве внесен 19 сентября 
2018 г. депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым,  
Н.В. Коломейцевым, И.И. Мельниковым, А.А. Пономаревым, 
Ю.П. Синельщиковым.  
Надзор за исполнением законов в местах лишения свободы.  
Он заметно эффективнее ведомственного контроля и не 
нуждается в помощи со стороны общественности, от которой нет 
и, вероятно, не будет толку. Проблема в одном – в данной отрасли зачастую не хватает прокурорской принципиальности. Устанавливать границы в этой сфере надзора необходимости нет. 
Надзор за соблюдением прав и свобод в так называемой общенадзорной сфере. Здесь прокурор нередко занимается тем, чем 
не следует. В публикациях последних лет встречались описания 
таких случаев применения полномочий прокуроров, как: своевременное сбивание сосулек с крыш домов; попытки перерасчета 
размера пенсии и платы за ЖКХ; взыскание зарплаты в пользу 
здоровых граждан, способных обратиться в суд лично; ремонт 
дворов и установление скамеек у подъездов; и т.д. К сожалению, 
к такой деятельности прокуроров нередко побуждают депутаты 
всех уровней. Ознакомление с практикой работы депутатов Государственной Думы показало, что они зачастую направляют в адрес прокуроров депутатские запросы, касающиеся не столько законности, сколько оперативно-хозяйственной деятельности предприятий и организаций. 
9 
 

Например, один из депутатов на основании обращений двух граждан 
направил письмо прокурору области с просьбой «в рамках своих полномочий принять меры». Из прокуратуры пришел ответ: «...По каждому заявителю, указанному в запросе, была проведена проверка. С целью 
устранения нарушений закона и в защиту интересов граждан районными 
прокурорами были направлены исковые заявления о понуждении профильного ведомства обеспечить лекарственными препаратами и медицинскими изделиями граждан». Жалобы таким образом удовлетворены. 
Депутаты также обращались к прокурору по поводу утечки 
газа в доме, ремонта лифта, улучшения освещения внутридворовых территорий, присвоения гражданину звания «Ветеран труда», 
гибели оленя, оказания помощи домовладельцам в регистрации 
прав на собственность и т.д. Разумеется, депутат должен решать 
вопросы избирателей. Но в указанных ситуациях обращения и 
запросы к прокурору необоснованны. Во-первых, заявители до 
прихода к депутату нигде не были. Во-вторых, во всех перечисленных случаях депутаты ранее трудились в соответствующих 
регионах на ответственных должностях в органах исполнительной власти и могли решить возникшие проблемы по телефонному 
звонку. 
В стране множество правозащитных и иных организаций, 
способных вести такую работу. Председатель Совета при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека Михаил Федотов сообщает: «На первое 
место вышло право на здоровую окружающую среду, на второе – 
право на справедливый суд, на третье – право на честные, свободные выборы». С учетом этого наука должна, наконец, четко 
сформулировать направления прокурорской деятельности в сфере так называемого общего надзора. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10