Актуальные проблемы участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ 
ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ, 
АДМИНИСТРАТИВНОМ 
СУДОПРОИЗВОДСТВЕ 
И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ 
 
 
Сборник материалов семинара 
 по обмену опытом 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2020 

УДК 347.962 
ББК 67.721-92 
    А43  
 
 
 
Редакционная коллегия: 
 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
 
О.В. Смирнова, профессор кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
 
А.В. Савельева, доцент кафедры Университета прокуратуры Российской 
Федерации. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
В.С. Мирошниченко, начальник отдела Главного гражданско-судебного 
управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат 
юридических наук. 
 
Э.Б. Хатов, профессор кафедры международного сотрудничества в сфере 
прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
А43 
Актуальные проблемы участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе: сб. материалов 
семинара по обмену опытом / [ред. коллегия: Н.Н. Карпов и др.]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2020. – 116 с. 
 
 
 
Сборник статей подготовлен по материалам выступлений участников 
семинара по обмену опытом «Актуальные проблемы участия прокурора 
в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном 
процессе», состоявшегося в сентябре 2019 г. на потоке повышения квалификации начальников структурных подразделений (их заместителей) 
прокуратур субъектов Российской Федерации, старших помощников (помощников) прокуроров субъектов Российской Федерации по обеспечению участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе. 
 
Для преподавателей и слушателей образовательных организаций системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации 
прокурорских работников, студентов юридических вузов, а также широкого круга читателей, интересующихся данной проблематикой. 
 
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-92 
 
                                                                            © Университет прокуратуры  
                                                                           Российской Федерации, 2020 
2 
 

 
 
Е.А. Куницына, 
старший прокурор отдела 
по надзору за исполнением 
законодательства в сфере 
экономики и охраны природы 
управления по надзору 
за исполнением федерального 
законодательства прокуратуры 
Республики Коми, кандидат 
юридических наук 
 
Некоторые вопросы участия прокурора 
в рассмотрении судами дел о помещении 
несовершеннолетних в специальные 
учебно-воспитательные учреждения закрытого типа 
 
Защита прав несовершеннолетних и воспитание подрастающего поколения в России отнесены к числу национальных приоритетов. Необходимость особой государственной защиты основных прав и интересов несовершеннолетних, в том числе при помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения, связана с тем, что они подвержены различного рода посягательствам 
и в силу объективных причин, в том числе физической и умственной незрелости, нуждаются в надежной правовой охране со стороны государства в лице его уполномоченных органов. 
Верховный Суд Российской Федерации в п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018), 
утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.03.20181, разъяснил порядок рассмотрения судами дел о 
помещении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. 
В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона от 
24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Закон 
                                                          
 
1 См.: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда 
Российской Федерации от 30.11.2017 № 8-КГ17-10. 
3 
 

№ 120-ФЗ) в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа могут быть помещены несовершеннолетние в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, нуждающиеся в особых условиях воспитания, обучения и требующие специального 
педагогического подхода в случаях, если они: 
1) не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что 
к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли 
возраста, с которого наступает уголовная ответственность; 
2) достигли возраста, предусмотренного ч. 1 или 2 ст. 20 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ), и не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим 
расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и 
общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими; 
3) осуждены за совершение преступления средней тяжести 
или тяжкого преступления и освобождены судом от наказания в 
порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 92 УК РФ. 
Так, адвокат К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на постановление судьи о помещении несовершеннолетнего Я. в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа. Выражая несогласие с вынесенным судебным постановлением, адвокат в жалобе указал на то, 
что судом не учтено, что у несовершеннолетнего имеются заболевания, препятствующие его содержанию и обучению в указанном 
учреждении, а также на то, что председателем областного суда к 
участию в рассмотрении жалобы на постановление судьи районного суда по делу не допущены адвокат несовершеннолетнего и 
его законные представители. 
Признавая обоснованными доводы кассационной жалобы, отменяя состоявшиеся судебные постановления и направляя дело на 
новое рассмотрение, Верховный Суд Российской Федерации посчитал, что рассмотрение дела о помещении несовершеннолетнего 
в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа 
должно осуществляться в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – 
КАС РФ), в том числе его положений об обжаловании судебных 
актов в суде апелляционной и кассационной инстанций. 
4 
 

 
 
Согласно ч. 1 ст. 45 и ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется государственная, в том числе судебная, защита его прав и свобод. Как указывал Конституционный 
Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации 
устанавливает виды судопроизводства, посредством которых реализуется судебная власть: конституционное, гражданское, административное и уголовное (ч. 1 и 2 ст. 118). Данное конституционное положение не исключает наличия в рамках этих видов судопроизводства специальных процедур рассмотрения отдельных категорий дел.  
Вместе с тем закрепление в отдельном законодательном акте 
особенностей рассмотрения той или иной категории дел недостаточно для полноценного правового регулирования процедуры судебного разбирательства. Такие специальные нормы не могут рассматриваться как отменяющие действие общих процессуальных 
правил разрешения соответствующих дел. Иное означало бы возможность судебной деятельности вне рамок, предусмотренных 
Конституцией Российской Федерации процессуальных форм осуществления судебной власти, что приводило бы к нарушению конституционных прав и свобод граждан. 
Закон № 120-ФЗ относит к ведению суда рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные 
учреждения закрытого типа, определяя порядок и сроки их рассмотрения, а также порядок обжалования соответствующего постановления судьи. При этом ст. 30 Закона № 120-ФЗ не предусматривает возможности проверки законности судебного постановления о помещении несовершеннолетнего в специальное 
учебно-воспитательное учреждение закрытого типа в судебном заседании, лишая лиц, участвующих в деле, процессуальных гарантий, 
установленных федеральным процессуальным законом (КАС РФ), 
который не исключает участия председателя вышестоящего суда, 
в частности, в качестве судьи кассационного суда. 
Указанные положения КАС РФ при рассмотрении дела судом 
не учтены, судебное разбирательство, в полной мере учитывающее интересы ребенка и гарантирующее соблюдение его процессуальных прав, не проведено. Несовершеннолетнему Я., его адвокату, родителям или иным законным представителям не была 
5 
 

предоставлена возможность участвовать в судебном заседании по 
проверке не вступившего в законную силу постановления судьи 
судом в коллегиальном составе в порядке ч. 3 ст. 29 КАС РФ, что 
лишило указанных лиц процессуальных гарантий, установленных 
названным кодексом. 
Кроме того, п. 8 ст. 15 Закона № 120-ФЗ предусмотрено, что 
в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого 
типа не могут быть помещены несовершеннолетние, имеющие заболевания, препятствующие их содержанию и обучению в указанных учреждениях. 
Согласно перечню заболеваний, препятствующих содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа органов управления образованием (постановление Правительства Российской Федерации 
от 11.07.2002 № 518), любая форма активного туберкулеза, невротические, связанные со стрессом и соматоформные расстройства, 
расстройства психологического развития являются заболеваниями, препятствующими содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа. 
Для определения возможности помещения несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа медицинские организации проводят их медицинское, в том числе психиатрическое, освидетельствование. Для подготовки рекомендаций по 
оказанию несовершеннолетнему, в отношении которого рассматривается вопрос о помещении в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, психолого-медико-педагогической помощи и определению форм его дальнейшего обучения и 
воспитания психолого-медико-педагогическая комиссия проводит 
на основании постановления начальника органа внутренних дел 
или прокурора комплексное обследование несовершеннолетнего 
(п. 3 и 41 ст. 26 Закона № 120-ФЗ). 
Приведенные законоположения также не были учтены судом 
при рассмотрении дела. Так, в материалах дела содержались сведения о том, что несовершеннолетний Я. имеет ограниченные возможности здоровья, обусловленные задержкой психического раз6 
 

 
 
вития, а также ряд заболеваний. В этой связи территориальная психолого-медико-педагогическая комиссия в соответствующем заключении рекомендовала оказать несовершеннолетнему Я. психолого-медико-педагогическую помощь – организовать консультацию психолога. Сведений о необходимости помещения Я. в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа указанное заключение не содержало. 
Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации констатировал, что судом не были приняты предусмотренные КАС РФ 
меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств дела и их всестороннего исследования с учетом закрепленного в п. 7 ст. 6 КАС РФ принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. 
С учетом изложенного прокурорам следует придерживаться 
указанного правового подхода Верховного Суда Российской Федерации, в соответствии с ч. 7 ст. 39 КАС РФ, ст. 28 Закона № 120-ФЗ 
обеспечивать обязательное вступление в процесс и дачу заключения по делам о помещении несовершеннолетних в специальные 
учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. При организации участия в делах данной категории прокурорам надлежит руководствоваться положениями приказа Генерального прокурора 
Российской Федерации от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве», в том числе обеспечивать ведение строгого учета таких 
дел, результаты которого отражать в статистическом отчете «Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном 
судопроизводстве» по форме ГАС. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 

М.Н. Мирошниченко, 
начальник управления 
по обеспечению участия 
прокуроров в гражданском 
и арбитражном процессе 
прокуратуры Свердловской 
области, кандидат 
юридических наук 
 
Актуальные проблемы реализации прокурором 
полномочий в арбитражном процессе в целях 
противодействия злоупотреблению правом 
 
Недопустимость злоупотребления правом установлена ч. 3 
ст. 17 Конституции Российской Федерации. В соответствии с данной статьей осуществление прав и свобод человека и гражданина 
не должно нарушать права и свободы других лиц. В то же время в 
силу ч.1 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 
Основные положения о пределах осуществления гражданских прав определены в ст. 10 ГК РФ, согласно которой не допускается осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).  
Вопрос о понятии злоупотребления правом, его структуре1, 
формах и способах минимизации в юридической литературе является дискуссионным. В то же время из содержания ст. 10 ГК РФ, 
правоприменительной практики можно сделать вывод, что под 
злоупотреблением правом как гражданско-правовой категорией 
следует понимать внешне правомерное действие в рамках реализации субъективных гражданских прав, которое фактически является формой недобросовестного поведения с противоправной целью2. 
                                                          
 
1 См. Кодолов В.А., Бармина О.Н. К вопросу о структуре злоупотребления правом // Рос. 
юстиция. 2014. № 2.  
2 Ергашев Е.Р., Мирошниченко М.Н. Противодействие злоупотреблению правом: к вопросу о современных проблемах реализации полномочий прокурора в арбитражном процессе // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2019. № 2 (70). С. 24. 
8 
 

 
 
Особая роль по противодействию злоупотреблению правом 
принадлежит прокурору ввиду особенностей его правового статуса. 
Так, в силу ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I 
«О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности 
прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и 
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и 
государства. 
В соответствии с целями деятельности прокурор участвует в 
рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами (ст. 35 данного Закона). 
Полномочия прокурора в арбитражном процессе определены 
ст. 52 АПК РФ. Согласно ч. 1 данной статьи прокурор вправе 
направить в арбитражный суд исковое заявление (заявление) по 
тем категориям дел, которые в ней перечислены.   
Кроме того, в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ по делам, указанным в ч. 1, прокурор вправе вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями 
лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.  
Также прокурор вправе обратиться в суд в порядке ч. 1 ст. 202, 
ч. 1 ст. 207 АПК РФ с заявлением о привлечении к административной ответственности, оспаривании решения административного органа1.  
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 
07.07.2017 № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе» определены задачи участвующего в арбитражном процессе прокурора, в том числе защита нарушенных прав 
и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также прав и 
законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую 
и иную экономическую деятельность; обеспечение законности судебного разбирательства на всех стадиях арбитражного процесса в 
                                                          
 
1 См. подробнее: Отческая Т.И. Процессуальные аспекты участия прокурора в арбитражном процессе// Актуал. проблемы рос. права. 2018. № 2 (87); Ергашев Е.Р. Принцип 
ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных 
дел // Арбитраж. и граждан. процесс. 2007. № 2.  
9 
 

делах, в которых может участвовать прокурор; реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов участников экономических отношений. 
Реализуя свои полномочия на обращение в арбитражный суд 
с иском (заявлением) в рамках ст. 52 АПК РФ, прокурор дает 
оценку законности действий участников спорных правоотношений, заключенных ими сделок с позиции соблюдения норм материального права, а также при выявлении указывает о наличии 
факта злоупотребления правом. 
К примеру, заместитель прокурора Свердловской области обратился в Арбитражный суд области с исковым заявлением о признании недействительными девяти договоров, заключенных в 
2018 г. ГБУЗ СО «Серовская городская больница» и ООО «Компания Утильмастер», в соответствии с условиями которых общество 
приняло на себя обязательства по сбору, транспортировке, термическому уничтожению опасных медицинских отходов. Каждый из 
договоров заключен в отсутствие конкурентных процедур на 
сумму до 100 000 руб., т.е. в пределах ограничения, установленного законодателем в п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 
05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд». 
Вместе с тем из содержания спорных контрактов следует, что 
услуги, являющиеся предметом контрактов, идентичны, контракты имеют фактическую направленность на достижение единой хозяйственной цели, сторонами по ним являются одни и те же 
лица, имеющие единый интерес на приобретение одноименных 
услуг у одного исполнителя. То есть фактически оспариваемые 
контракты образуют одну сделку, искусственно раздробленную и 
оформленную девятью контрактами с целью создания видимости 
их законности и возможности ухода от соблюдения процедуры 
торгов, что также повлекло нарушение прав и законных интересов 
других лиц – добросовестных предпринимателей на участие в конкурсе и свидетельствует о злоупотреблении правом. Требования 
прокурора судом удовлетворены (дело № А60-66426/2018). 
В случае вступления в процесс в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ 
прокурор,  вступая в дело на любой его стадии с правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ст. 41 АПК РФ), имеет особую 
цель, обусловленную его правовым статусом, – обеспечение закон10