Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Выпуск 1

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
Сборник материалов 
круглого стола и научного диспута, 
проведенных в 2019 году 
в рамках работы научного объединения 
«Прокурорская деятельность» 
 
 
Выпуск 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 
 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
     А43 
 
 
Под общей редакцией Н.В. Субановой, проректора Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук. 
Научное редактирование А.Ю. Винокурова, главного научного сотрудника 
НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
Составители: 
И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;  
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации. 
Рецензенты: 
Н.Д. Бут, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской 
Федерации, доктор юридических наук;  
О.В. Боброва, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
А43 
Актуальные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации: 
сб. материалов круглого стола и науч. диспута, провед. в 2019 г. в рамках работы 
науч. объединения «Прокурорская деятельность» / под общ. ред. Н.В. Субановой; 
науч. ред. А.Ю. Винокуров; сост. И.А. Васькина, Н.А. Кулакова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – Вып. 1. – М., 2020. – 196 с. 
В сборник включены доклады и выступления участников круглого стола 
«Прокурорский надзор за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы: 
проблемы теории и практики» (28 мая 2019 г.) и научного диспута «Защита 
прокурором прав и свобод человека и гражданина» (20 сентября 2019 г.), проведенных в рамках работы научного объединения «Прокурорская деятельность» Университета прокуратуры Российской Федерации. 
В работе указанных научных собраний приняли участие члены научного 
объединения «Прокурорская деятельность», а также другие научные и педагогические работники Университета прокуратуры Российской Федерации.  
Для работников прокуратуры, научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, магистрантов и студентов, интересующихся проблемами организации и деятельности российской прокуратуры. 
(Должности выступающих указаны на момент проведения научных мероприятий.) 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2020 
2 
 

 
Введение 
 
Научное объединение «Прокурорская деятельность» было 
создано приказом ректора Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации (с марта 2018 г. – Университет прокуратуры Российской Федерации) от 11.10.2016 № 376 в целях: развития научной специальности 12.00.11 – «Судебная деятельность, 
прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная 
деятельность» в части исследования научных, правовых, организационно-структурных, методологических основ деятельности 
прокуратуры; содействия удовлетворению потребности общества 
и государства, органов и организаций прокуратуры в высококвалифицированных кадрах с высшим образованием, научных и 
научно-педагогических кадрах высшей квалификации, имеющих 
научную специализацию «прокурорская деятельность». 
Работа научного объединения строится на основе утверждаемого ректором Университета прокуратуры Российской Федерации 
ежегодного плана, в который включаются мероприятия, призванные способствовать поступательному совершенствованию представлений о фундаментальных и прикладных аспектах науки о 
прокурорской деятельности. Среди планируемых мероприятий 
особое место занимают научные собрания, в том числе круглые 
столы и научные диспуты, на которых помимо членов научного 
объединения также имеют возможность выступить научные и педагогические работники структурных подразделений Университета. Трибуна открыта и для молодых ученых, которые могут вынести на суд научной общественности свои наработки. В отдельных случаях на такие мероприятия приглашаются известные специалисты – представители сторонних научных и образовательных 
организаций. 
До настоящего времени не было практики публикация сборников докладов и выступлений по итогам соответствующих научных форумов, что в определенной мере можно отнести к организационным недостаткам начального этапа становления научного 
объединения, наметить путь исправления которых призвано данное издание.  
3 
 

В сборник включены доклады и выступления участников 
круглого стола «Прокурорский надзор за исполнением законов вне 
уголовно-правовой сферы: проблемы теории и практики» (28 мая 
2019 г.) и научного диспута «Защита прокурором прав и свобод 
человека и гражданина» (20 сентября 2019 г.), проведенных в рамках утвержденного ректором Университета 22 января 2019 г. 
Плана работы научного объединения на 2019 год. 
В работе указанных научных собраний приняли участие 
члены научного объединения «Прокурорская деятельность», а 
также другие научные и педагогические работники структурных 
подразделений Университета прокуратуры Российской Федерации.  
В дальнейшем планируется периодически издавать сборники 
материалов подобных мероприятий, для участия в которых будут 
приглашаться в рамках развития интеграции прокурорской науки 
представители других научных и образовательных организаций.  
Надеемся, что настоящее и последующие издания найдут 
своего читателя среди работников прокуратуры, научных и педагогических работников, докторантов, аспирантов, магистрантов и 
студентов, интересующихся проблемами организации и деятельности российской прокуратуры. 
 
А.Ю. Винокуров, 
заместитель председателя 
научного объединения 
«Прокурорская деятельность», 
главный научный сотрудник 
НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации,  
доктор юридических наук, 
профессор  
 
 
 
4 
 

 
Часть 1 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ 
ЗАКОНОВ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ:  
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ 
 
 
К.И. Амирбеков,  
заведующий отделом 
НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации,  
доктор юридических наук 
 
Надзор за исполнением законов 
и законностью правовых актов 
 
Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов – основной вид как прокурорской деятельности в целом, так и 
прокурорского надзора, состоящего согласно разд. III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) из четырех самостоятельных видов. Надзор за 
исполнением законов и законностью правовых актов обозначают 
также термином «общий надзор». 
Содержанием этого надзора являются: уяснение сути юридических решений и действий (бездействия) поднадзорных прокуратуре субъектов правоотношений; оценка их на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и законам, действующим на территории России; в случае несоответствия (что равносильно нарушению закона) – квалификация нарушения закона, т.е. 
определение, какому требованию закона не соответствует оцениваемое юридическое решение или действие (бездействие) поднадзорного субъекта, какая статья, часть, пункт статьи закона предусматривает данное требование, какие последствия наступили в результате нарушения закона (сбор сведений о лице, совершившем 
нарушение закона; оценка субъективного отношения этого лица к 
нарушению, т.е. установление умысла или неосторожности); внесение акта прокурорского реагирования; представление акта реагирования субъекту, уполномоченному его рассмотреть; приня5 
 

тие мер к рассмотрению акта реагирования, в том числе с участием прокурора; получение информации о результатах рассмотрения акта; оценка соответствия принятых мер характеру выявленного прокурором нарушения закона. 
В содержание данного вида прокурорского надзора входит не 
только оценка соответствия закону действий поднадзорного субъекта, но и оценка его решений, оформляемых в виде правовых актов. Поэтому предметом надзора является как соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории России, так и соответствие закону издаваемых поднадзорными субъектами правовых актов. 
Осуществление общего надзора – основной вид деятельности 
прокуратуры Российской Федерации со дня возникновения в России 
института прокуратуры и до настоящего времени. Поэтому данный 
вид надзора прокуратуры подвергся наиболее глубокой разработке 
в теории прокурорской деятельности. Общему надзору посвящены 
фундаментальные исследования С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, 
А.X. Казариной, В.М. Савицкого, В.С. Тадевосяна, В.Б. Ястребова. 
Для раскрытия сущности общего надзора требуется определить: его предмет, пределы, объекты; порядок организации и осуществления, приоритеты (раскрыть суть деятельности прокурора 
по осуществлению надзора, включая проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов); перечень актов 
прокурорского реагирования на нарушения закона, выявленные в 
результате осуществления надзора. 
В качестве пределов общего надзора рассматриваются границы должного, возможного и запрещенного при выборе объектов 
прокурорской проверки, использовании полномочий прокурора и 
средств прокурорского реагирования. 
Объектами общего надзора являются юридические действия 
и решения по исполнению законов и изданию правовых актов 
строго ограниченного законом круга органов и организаций, перечень которых содержится в ст. 21 Закона о прокуратуре, и их должностных лиц. В предмет надзора не входит их внутренняя организационная, хозяйственная и административная деятельность, а 
также исполнение подзаконных правовых актов. Исключение из 
этого правила с 2014 г. составляет исполнение уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов органами 
и должностными лицами местного самоуправления. 
6 
 

 
Особенность рассматриваемого вида надзора в том, что при 
его осуществлении прокурор вправе проводить проверку исполнения законов только при наличии информации об их нарушении 
проверяемым субъектом и не допуская подмены функций иных 
государственных органов. 
Организация данного надзора регламентирована приказами 
Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007  
№ 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением 
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – приказ № 195) и от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Прокурорам предписано исключить факты приостановления производства проверяемых организаций, кроме случаев угрозы безопасности граждан, не использовать полномочия прокурора для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности, не истребовать излишних материалов и документов, не допускать возложения на контролирующие органы представления не предусмотренных законом статистических данных. Деятельность прокуроров по надзору 
оценивается исходя из правомерности и своевременности прокурорского вмешательства, полноты проверки и использования 
предоставленных полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении выявленных нарушений законов, привлечении 
виновных к установленной законом ответственности. 
Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора 
предусмотрены ст. 22 Закона о прокуратуре, а именно:  
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных организаций, иметь доступ к их документам;  
проверять исполнение ими законов;  
требовать предоставления необходимых документов, статистических сведений, выделения специалистов, проведения ревизий;  
вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу 
выявленных нарушений закона. 
7 
 

Для обеспечения верховенства закона прокурор вправе приносить протесты на выявленные незаконные правовые акты, вносить представления об устранении нарушений закона, объявлять 
предостережения о недопустимости нарушений закона, выносить 
постановления о возбуждении дел об административном правонарушении, о направлении материалов для осуществления уголовного преследования, обращаться в суд с заявлениями (в том числе 
исковыми). 
В рамках осуществления общего надзора могут быть выделены отдельные направления. Приказом № 195 приоритетными 
предписано считать: надзор за законностью правовых актов; 
надзор за исполнением законов в сфере экономики; надзор за исполнением законов в сфере экологической безопасности (п. 1). 
Кроме того, в настоящее время отдельными приоритетными 
направлениями являются проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и надзор за соблюдением прав 
предпринимателей. 
Одна из особенностей общего надзора заключается в том, что 
он многократно подвергался оценке на предмет соответствия Конституции в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, судья Конституционного Суда Н.С. Бондарь в научных 
публикациях отмечает, что данный факт к 2015 г. зафиксирован 
более чем в 110 решениях указанного суда1. Фундаментальное значение для развития общего надзора имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по 
делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», во исполнение которого в 2017 г. были внесены изменения в ст. 21 Закона о прокуратуре, четко регламентирующие порядок и сроки 
уведомления представителя проверяемого органа (организации), 
сроки проведения проверки, порядок и сроки ознакомления с актом проверки. 
 
 
                                          
 
1 См., напр.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора в 
Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституцион. и муницип. право. 
2015. № 5.  
8 
 

 
А.Ю. Винокуров,  
главный научный сотрудник 
НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, 
доктор юридических наук, 
профессор  
 
Законодательное закрепление предмета надзора  
за исполнением законов: мнимые и реальные коллизии 
 
Преданный анафеме и идеологически, казалось бы, похороненный1 на волне ранних демократических преобразований в 
нашей стране присущий прокуратуре советского периода общий 
надзор (надзор за исполнением законов), несмотря на сложные перипетии переходного периода 1990-х гг., проявил удивительную 
стойкость, а в последующем оказался весьма востребованным в 
рамках непрерывно корректируемого внутриполитического курса, 
продолжая сохранять прокурорскую систему в тренде основных 
правовых преобразований. На этом фоне в зависимости от внедряемых новаций законодательным коррективам подвергался и предмет общего надзора. За более чем четвертьвековой период, прошедший со времени вступления в силу первоначальной редакции 
Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2, было немало «транзитных» интерпретаций предмета надзора, канувших в историю вместе с закреплявшими их законодательными актами3, о которых нынешнее 
поколение российских прокуроров даже не имеет представления. 
Однако и современное состояние вопроса не может не поражать 
своей специфичностью и все большим отходом от некогда заданных канонов; впрочем, это говорит лишь о том, что жизнь не стоит 
на месте и наше бытие имеет тенденцию к изменяемости. 
                                          
 
1 См.: Концепция судебной реформы в РСФСР [одобр. постановлением Верховного Совета 
РСФСР от 24.10.1991 № 1801-I] // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.  
2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366. 
3 См. подробнее об этом: Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. К вопросу о законодательных 
интерпретациях предмета надзора за исполнением законов в истории современной прокуратуры // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2017. № 1 (57); Их же. Эволюция предмета надзора за исполнением законов // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. 
Федерации. 2017. № 5 (61).  
9 
 

Пожалуй, самой серьезной корректировке предмет общего 
надзора (будем его называть так, несмотря на утрату официального закрепления в законодательстве этого понятия в 1999 г.1) подвергся в начале 1999 г., когда основной для прокурорской системы 
законодательный акт уже в ранге Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре)2 
включил в предмет надзора наряду с исполнением законов соблюдение Конституции Российской Федерации. Однако, будем объективны, несмотря на закрепление данного положения законодателем в контексте определения прокуратуры Российской Федерации 
(п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре), непосредственно надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации прокуроры не 
осуществляют. Этому состоянию как нельзя лучше подходит 
название некогда существовавшей научно-популярной телепередачи «Очевидное – невероятное». 
Во-первых, во избежание дискуссий о том, что Конституция 
Российской Федерации – это Основной Закон, отметим: таковым 
она перестала быть в конце декабря 1993 г. после вступления в 
силу результатов всенародного голосования, прошедшего 12 декабря того же года. Кроме того, упоминание законодателем в Законе о прокуратуре одновременно и Конституции Российской Федерации, и законов с точки зрения формальной логики уже не позволяет отождествлять два понятия. 
Во-вторых, и это, пожалуй, самое главное, у прокуроров 
нет реальных правовых рычагов, чтобы влиять на устранение 
нарушений Конституции Российской Федерации, поскольку все 
популярные в силу широкого применения акты прокурорского 
реагирования (протест, представление, предостережение) нацелены на устранение либо предупреждение нарушений законов. 
К слову, ни в одном организационно-распорядительном документе Генерального прокурора Российской Федерации, изданном начиная с 1999 г. и посвященном общенадзорным вопросам, 
                                          
 
1 В связи с утратой силы Законом РСФСР от 24.10.1991 № 1803-I «О выборах главы 
администрации» (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491), согласно ст. 37 
которого на органы прокуратуры возлагалось осуществление именно общего надзора в 
соответствующей сфере правоотношений. 
2 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. 
10