Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2018 году. Выпуск 7

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ  
ПРОКУРАТУРЫ 
В 2018 ГОДУ 
 
 
Сборник научных докладов 
 
Выпуск 7 
 
 
 
 
 
 
 
Москва • 2019 

УДК 347.962 
ББК 67.721 
    Н34 
 
 
Под общей редакцией О.С. Капинус, ректора Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
 
Научное редактирование: 
К.И. Амирбеков, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктор юридических наук.  
 
 
Составители:  
И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации; 
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
 
Рецензенты:  
А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
Э.Б. Хатов, профессор кафедры Университета прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
Научное 
обеспечение 
деятельности 
органов 
прокуратуры  
 
Н34 
в 2018 году: сб. науч. докл. Вып. 7 / под общ. ред. О.С. Капинус;  
Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2019. – 276 с. 
 
В сборник включены научные доклады по актуальным проблемам законности, противодействия преступности и иным правонарушениям, отдельным направлениям деятельности прокуратуры, подготовленные в 
Научно-исследовательском институте Университета прокуратуры Российской Федерации в 2018 г. 
Для работников органов прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов, а также для преподавателей, аспирантов и студентов Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2019 
2 
 

Уважаемые читатели! 
 
Вашему вниманию предлагается седьмой выпуск серийного 
издания Университета прокуратуры Российской Федерации – 
сборника научных докладов, посвященных различным аспектам 
деятельности прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности.  
Результаты исследований в сфере обеспечения законности и 
правопорядка, прокурорской деятельности, проведенных научными сотрудниками Университета, находят отражение не только 
в монографиях, научно-практических и учебных пособиях, научных статьях, но и в научных докладах, которые направляются в 
подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации 
для использования в практической работе. В 2018 г. подготовлено 8 научных докладов, сокращенные варианты которых вошли в 
сборник.  
Сборник состоит из двух разделов: в первый включены работы по проблемам прокурорского надзора и иной прокурорской 
деятельности, второй посвящен проблемам противодействия преступности и обеспечения законности. 
При подготовке научных докладов авторами проведен анализ действующего законодательства и ведомственных документов, правоприменительной практики, с учетом которого разработаны предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, организации того или иного направления прокурорской деятельности.  
Полагаем, представленные научные доклады вызовут интерес ученых и практиков и внесут вклад в развитие как фундаментальной, так и прикладной науки, будут способствовать повышению эффективности деятельности прокуратуры. 
 
О.С. Капинус, 
ректор Университета прокуратуры  
Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор, 
государственный советник  
юстиции 2 класса 
3 
 

РАЗДЕЛ I  
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
 
Полномочия прокурора по противодействию 
гражданско-правовыми средствами распространению  
в сети Интернет запрещенной информации1 
 
Авторы: М.В. Маматов (руководитель), заведующий отделом НИИ Университета, кандидат юридических наук; Е.В. Кремнева, старший научный сотрудник НИИ Университета. 
 
Согласно Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской 
Федерации от 05.12.2016 № 646, информационная сфера неразрывно связана с состоянием политической, экономической, оборонной, социальной и других составляющих национальной  
безопасности страны. В целях нейтрализации негативного информационного воздействия, направленного на размывание традиционных российских духовно-нравственных ценностей, совершение правонарушений и использование информационных 
технологий для пропаганды экстремистской идеологии, уполномоченными государственными органами ведется значительная 
работа, в том числе по блокированию распространения неправомерной информации в сети Интернет, пользовательская аудитория которого достигла к 2018 г. 87 млн россиян2. 
За пять лет действия Федерального закона от 28.07.2012  
№ 139-ФЗ, определившего современный механизм ограничения 
доступа к интернет-ресурсам с противоправным контентом,  
в Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать 
сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распростране                                          
 
1 Научный доклад подготовлен в соответствии с п. 26 Плана работы НИИ Академии 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации на 2018 год, направлен в управление 
по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Извлечение. 
2 
Аудитория 
рунета 
снова 
растет. 
URL: 
https://www.vedomosti.ru/technology/ 
articles/2018/01/17/748042 (дата обращения: 17.01.2019). 
4 
 

ние которой в Российской Федерации запрещено, внесено и заблокировано 275 тыс. ресурсов, из которых 97 тыс. – в судебном 
порядке1. Причем около 80 тыс. судебных постановлений, поступивших к началу 2018 г. в Федеральную службу по надзору в 
сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее – Роскомнадзор), были вынесены по инициативе 
прокуроров2. В 2018 г. прокурорами в суд предъявлено 61 488 
требований о признании информации запрещенной к распространению (94,3% рассмотренных удовлетворено)3. 
Изложенное 
предопределяет 
актуальность 
теоретикоприкладного анализа правовых основ и практики реализации 
прокурорами полномочий по противодействию процессуальными 
средствами распространению в сети Интернет запрещенной информации. 
 
1. Правовое регулирование отношений  
в сфере противодействия распространению  
в сети Интернет запрещенной информации 
 
Право на информацию является одним из фундаментальных 
прав человека, закрепленных в иерархии источников права на 
высшем уровне: в ст. 29 Конституции Российской Федерации 
каждому гарантируется свобода мысли и слова (ч. 1), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4). 
При этом под свободой мысли в отечественной доктрине 
традиционно понимается гарантированная каждому свобода 
формирования собственных мнений и убеждений без вмешательства государства, исключение идеологического насилия или контроля над личностью (никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них), а под сво                                          
 
1 В Роскомнадзоре назвали число заблокированных за пять лет сайтов. URL: 
https://www.rbc.ru/rbcfreenews/597ace6f9a7947786110a9ff#xtor=AL-[internal_traffic]-[rss.rbc.ru]-[top_stories_brief_news] (дата обращения: 17.01.2019). 
2 См.: Обзор реализации прокурорами полномочий по противодействию распространению запрещенной информации в сети Интернет (направлен письмом первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 13.02.2018 № 74/1-12-2018). 
3 Выборочные данные из статистического отчета по форме ГАС «Участие прокурора в 
гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве» за 2018 г. (утв. 
приказом Генерального прокурора РФ от 29.05.2018 № 322). 
5 
 

бодой слова – гарантированная государством каждому для реализации потребности передачи мысли другим лицам возможность 
беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами1. 
Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции России осуществление 
прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права 
и свободы других лиц, что обозначает границы конституционного дозволения для реализации каждым своих прав и свобод, в том 
числе в сфере информационных правоотношений. Тем самым 
«посредством норм права свобода индивида отграничивается от 
свободы других лиц. Следовательно, свобода индивида не должна использоваться для нарушения самих этих норм, а также иных 
конституционных институтов как ценностей, необходимых для 
реализации и защиты свободы»2. 
Учитывая, что пределы распространения правомочий одного субъекта права совпадают с границами прав и свобод других 
субъектов, а пространство соприкосновения базовых элементов 
правового статуса есть зона возможных конфликтов интересов, 
законодатель определил специальные правовые механизмы, позволяющие не допустить либо, по меньшей мере, нейтрализовать 
такие конфликты3. 
Непосредственно для этого на высшем конституционном 
уровне провозглашен, например, запрет пропаганды или агитации, 
возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганды социального, расового, 
национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 
                                          
 
1 См.: Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в 
сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина и прокурорский надзор за исполнением законов о средствах массовой информации: метод. пособие / [В.Г. Бессарабов, В.М. Захарчук, М.В. Маматов]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2009. 
С. 6; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. 
В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. С. 78; Научнопрактический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. 
В.В. Лазарев. М.: Юрист, 2003. С. 124. 
2 Зорькин В.Д. Аксиологические аспекты Конституции России // Сравн. конституц. обозрение. 2008. № 4. С. 10–11. 
3 Кузнецов П.У. Конституционные ценности в контексте понятийного аппарата в информационном праве // Понятийный аппарат в информационном праве: кол. монография / 
отв. ред. И.Л. Бачило, Т.А. Полякова, В.Б. Наумов; ИГП РАН. М.: Канон+, 2017.  
6 
 

ст. 29 Конституции Российской Федерации), а также определены 
нормативные стандарты, которые могут быть рассмотрены в рамках более общей проблемы – информационной безопасности личности, под которой следует понимать состояние защищенности ее 
жизненно важных информационных интересов (ст. 23, ч. 1 ст. 24 и 
др.). Важное значение в оценке существующих пределов имеют 
положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающие, что права и свободы человека и гражданина могут 
быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой 
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, 
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, 
обеспечения обороны страны и безопасности государства. 
К настоящему времени в российской правовой системе действует комплекс нормативных правовых актов, призванных урегулировать сферу информационной безопасности страны – обеспечить состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних информационных угроз, при котором гарантируются реализация конституционных прав и свобод 
человека и гражданина, достойные качество и уровень жизни 
граждан, суверенитет, территориальная целостность и устойчивое 
социально-экономическое развитие Российской Федерации, оборона и безопасность государства (подп. «в» п. 2 Доктрины информационной безопасности Российской Федерации). 
Ведущая роль в нормативной регламентации соответствующих отношений принадлежит Федеральному закону от 27.07.2006 
№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о 
защите информации» (далее – закон № 149-ФЗ), в котором под 
информацией понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, под распространением информации – действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц (п. 1 и 9 ст. 2). В качестве базовых для настоящего исследования приняты и положения указанного законодательного акта, подразделяющие информацию (в зависимости от 
порядка ее предоставления или распространения) в том числе на 
ту, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается (п. 4 ч. 3 ст. 5). Важно четко различать 
названные подвиды информации. 
7 
 

Так, согласно п. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 9 закона № 149-ФЗ ограничение доступа к информации устанавливается только федеральными законами и лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности 
государства. Предписано обязательное соблюдение конфиденциальности информации, что предполагает безусловное выполнение 
лицом, получившим доступ к ней, требования не передавать ее 
третьим лицам без согласия обладателя этой информации (согласно ч. 2 ст. 9 с учетом положений п. 7 ст. 2 закона № 149-ФЗ). 
К компетенции Роскомнадзора отнесено определение порядка 
идентификации соответствующих информационных ресурсов в 
целях принятия мер по ограничению доступа к ним, а также требований к способам (методам) ограничения такого доступа и требований к размещаемой информации об ограничении доступа к 
информационным ресурсам1. 
Анализ действующих законодательных актов с учетом Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного 
Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188, 
позволяет отнести к такого рода информации, например, сведения, составляющие государственную, коммерческую, банковскую, налоговую, врачебную, адвокатскую, нотариальную, аудиторскую тайну, тайну страхования, ломбарда, связи, завещания, 
усыновления, следствия, совещания судей, исповеди, охраняемые 
законом результаты интеллектуальной деятельности, и др. 
Исходя из буквального толкования положений ч. 6 ст. 10 закона № 149-ФЗ как запрещенную можно рассматривать лишь 
информацию, направленную на пропаганду войны, разжигание 
национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды,  
а также иную информацию, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. 
С учетом этого, а также положений п. 9 ст. 2 и ст. 151 указанного 
закона именно такого рода информация является предметом 
настоящего исследования, т.е. в отношении которой государ                                          
 
1 Приказ Роскомнадзора от 14.12.2017 № 249 «Об утверждении требований к способам 
(методам) ограничения доступа к информационным ресурсам, а также требований к 
размещаемой информации об ограничении доступа к информационным ресурсам». 
8 
 

ством на законодательном уровне установлен запрет на ее получение или передачу неопределенному кругу лиц ввиду явного 
противоправного характера такой информации, поскольку прямо 
или косвенно связана с совершением правонарушений, в том 
числе преступлений. 
Известно, что быстро меняющиеся социальные реалии требуют от законодателя для защиты конституционно значимых ценностей принятия новых адекватных мер публично-правовой ответственности, избегать при этом избыточного применения государственного принуждения. На наш взгляд, этим и обусловлено 
отсутствие до настоящего времени нормативно закрепленного 
единого перечня запрещенной информации с передачей юридического решения данного вопроса во многом на усмотрение правоприменителя, а в наиболее спорных моментах – суда (судебный 
орган конституционного контроля отмечает особую роль суда как 
независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее 
компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти1). Соответствующая практика формируется на основе требований закона № 149-ФЗ, а также Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», Закона 
Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Российской 
Федерации и иного законодательства, состав которого определяется во многих исследованиях2, но может претерпеть изменения, 
в том числе из-за острой потребности в кодификации правового 
регулирования вопросов передачи и обработки данных во всех 
инфокоммуникационных сферах3. 
                                          
 
1 См., напр.: определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2014 № 1013-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Трященко Светланы Николаевны 
на нарушение ее конституционных прав статьей 2.9 и частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». 
2 См.: Жигоцкий П.Э., Чесноков Н.А. Проблемы информационной безопасности (защита 
от информации, распространение которой запрещается) // Рос. следователь. 2015.  
№ 4; Куликова С.А. К вопросу о классификации вредной информации в российском законодательстве // Информ. право. 2015. № 4.  
3 Кодекс крупнейших: зачем в России перепишут законы в сфере ИТ и связи. URL: 
https://www.rbc.ru/technology_and_media/15/01/2018/5a58ccd99a79475bf73470c1 
(дата 
обращения: 17.05.2018). 
9 
 

В целях ограничения доступа к интернет-сайтам, содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, в 2012 г.1 создана единая автоматизированная 
информационная система «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной 
сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети 
«Интернет», содержащие информацию, распространение которой 
в Российской Федерации запрещено» (далее – реестр). 
Доменные имена либо указатели страниц таких сайтов (сетевые адреса, позволяющие их идентифицировать) подлежат 
включению в реестр, формирование и ведение которого осуществляется в установленном порядке Роскомнадзором с возможностью привлечения к работе оператора реестра – организации, зарегистрированной на территории нашей страны и отвечающей установленным Правительством Российской Федерации 
требованиям2. 
Основанием для включения в реестр закон № 149-ФЗ в п. 2 
ч. 5 ст. 151 называет вступившее в законную силу решение суда о 
признании информации, распространяемой посредством сети Интернет, информацией, распространение которой в Российской 
Федерации запрещено (далее – распространяемая в сети Интернет 
запрещенная информация и др.). Порядок ограничения доступа к 
информации, распространяемой в сети Интернет и признанной 
судом запрещенной, схематично можно представить следующим 
образом. 
 
                                          
 
1 Федеральный закон от 28.07.2012 № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный 
закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и 
отдельные законодательные акты Российской Федерации». 
2 Правила создания, формирования и ведения единой автоматизированной информационной системы «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих 
идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», 
содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено» и критерии, в соответствии с которыми определяется оператор реестра – организация, зарегистрированная на территории Российской Федерации, в целях привлечения 
к формированию и ведению реестра, утв. постановлением Правительства РФ от 
26.10.2012 № 1101. 
10