Актуальные проблемы прокурорской деятельности

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
 
Сборник материалов 
научно-практической конференции 
 
 
(Москва, 30 ноября 2018 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2019 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
       А43 
 
 
Под общей редакцией Е.А. Глебовой, декана факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
 
Редакционная коллегия: 
О.А. Яловой, доцент кафедры основ прокурорской деятельности 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
О.М. Бойченко, старший лаборант кафедры основ прокурорской  
деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
 
Рецензенты: 
И.В. Гончаров, заведующий кафедрой государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН; 
И.Б. Кардашова, профессор кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор 
юридических наук, профессор. 
 
 
А43 
Актуальные проблемы прокурорской деятельности: сб. материалов науч.-практ. конф. (Москва, 30 ноября 2018 г.) / под общ. ред.  
Е.А. Глебовой; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2019. – 140 с. 
 
Сборник сформирован по материалам выступлений участников 
научно-практической конференции «Актуальные проблемы прокурорской деятельности», проходившей на факультете магистерской 
подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации  
30 ноября 2018 г. 
Для научных и практических работников правоохранительных 
органов и прокуратуры, аспирантов и студентов юридических вузов.  
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
©Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2019 
2 
 

Введение 
 
Проведение научно-практической конференции «Актуальные проблемы прокурорской деятельности» стало доброй традицией на факультете магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации. Уже шестой раз в этих стенах 
организуется научная дискуссия по злободневным вопросам прокурорского надзора и иным направлениям деятельности органов 
прокуратуры. 
Сегодня деятельность прокуратуры Российской Федерации по 
укреплению законности и правопорядка в стране, обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина, противодействию 
коррупции, другим опасным криминальным явлениям высоко оценена и руководством государства, и гражданами.  
Между тем практика свидетельствует о наличии определенных проблем в прокурорской деятельности, о необходимости 
дальнейшего совершенствования ее законодательной регламентации. В частности, это касается объема и характера надзорных полномочий прокурора, необходимых для успешного решения поставленных задач, порядка и сроков их реализации, пределов прокурорского надзора.  
С другой стороны, существует потребность в разработке новых форм и методов прокурорского надзора, тактики и методики 
прокурорских проверок, которые отвечали бы современным общественным отношениям.  
Эти и иные вопросы предлагаются к обсуждению в рамках 
данной научной дискуссии. В работе конференции принимают 
участие научно-педагогические работники Университета, работники органов прокуратуры, магистранты и бакалавры. 
Желаю всем содержательных выступлений, интересного обсуждения путей дальнейшего совершенствования деятельности 
органов прокуратуры.   
 
Е.А. Глебова, 
декан факультета  
магистерской подготовки 
Университета прокуратуры  
Российской Федерации 
3 
 

А.А. Акбаева, 
студент института магистратуры 
Саратовской государственной  
юридической академии 
 
Значение управления Генеральной прокуратурой  
Российской Федерации системой органов прокуратуры  
Российской Федерации 
 
Управление Генеральной прокуратурой Российской Федерации системой органов прокуратуры осуществляется с целью 
совершенствования и повышения эффективности деятельности 
всей системы органов прокуратуры Российской Федерации. 
Оно включает в себя информационно-аналитическую деятельность, принятие управленческих решений, прогнозирование, 
планирование и контроль исполнения. В частности, управление 
осуществляется посредством своевременного принятия управленческих решений (которые могут быть реализованы путем издания организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации), направления в подчиненные прокуратуры информационно-справочных и иных документов, постановки задач перед органами прокуратуры, постоянного контроля за деятельностью подчиненных прокуратур (контроль за исполнением организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, поручений, проверка деятельности подчиненных прокуратур), проведения анализа эффективности функциональной деятельности органов прокуратуры, своевременного выявления недостатков в организации и функциональной деятельности подчиненных прокуратур, разработки мер по их устранению, распространения положительного опыта. При осуществлении управления регламентируется, регулируется и контролируется деятельность органов прокуратуры. 
Генеральной прокуратурой Российской Федерации разрабатываются организационно-распорядительные, информационносправочные, информационно-аналитические, методические и 
иные документы, меры по укреплению законности и правопорядка, в подчиненные органы прокуратуры направляются поручения, 
4 
 

содержащие задания (например, по проверке или разрешению 
конкретных обращений) и т.д. 
Для решения задач, стоящих перед органами прокуратуры, 
Генеральный прокурор Российской Федерации издает приказы, 
указания, распоряжения и иные организационно-распорядительные документы, которые в соответствии с п. 2.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации1 регулируют 
«вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом и по 
отдельным направлениям, исполнения требований законов и 
иных нормативных правовых актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др.». Одни из наиболее 
важных организационно-распорядительных документов, издаваемых Генеральным прокурором Российской Федерации, – приказы. Они регулируют вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, а также вопросы по отдельным отраслям прокурорского надзора. В частности, приказы определяют положения, на которые органам прокуратуры следует акцентировать 
внимание, приоритетные направления деятельности органов прокуратуры по отдельным отраслям прокурорского надзора, задачи 
органов прокуратуры на актуализировавшихся направлениях и 
т.д., например, приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 1952, от 25.12.2012 № 4653 и др. 
Для совершенствования и повышения эффективности деятельности органов прокуратуры Генеральная прокуратура Российской Федерации разрабатывает и направляет в подчиненные 
прокуратуры информационно-аналитические, информационносправочные и методические документы (информационные письма4, обзоры5, памятки6, методические рекомендации7 и т.д.). 
                                                          
 
1 Регламент Генеральной прокуратуры РФ, утв. приказом Генерального прокурора РФ 
от 11.05.2016 № 276. 
2 Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». 
3 Приказ Генерального прокурора РФ от 25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в 
судебных стадиях уголовного судопроизводства». 
4 URL: https://genproc.gov.ru/anticor/met/inf/ (дата обращения: 07.11.2018). 
5 URL: https://genproc.gov.ru/anticor/met/inf/ (дата обращения:07.11.2018). 
6 
URL: 
https://genproc.gov.ru/anticor/met/inf/document-1297888/ 
(дата 
обращения: 
07.11.2018). 
7 URL: https://genproc.gov.ru/documents/nauka/ (дата обращения: 07.11.2018). 
5 
 

Важное значение для совершенствования деятельности органов прокуратуры имеет анализ Генеральной прокуратурой Российской Федерации эффективности деятельности подчиненных 
прокуратур, так как на его основе определяется, насколько действенны принимаемые ими меры прокурорского реагирования, 
выявляются недостатки деятельности функционального и организационного характера, а также положительный опыт работы по 
всем направлениям деятельности. Таким образом, важная задача 
управления – выработка и корректировка Генеральной прокуратурой Российской Федерации критериев оценки деятельности 
подчиненных прокуратур по всем направлениям. В частности, 
для определения эффективности деятельности органов прокуратуры, необходимо проводить тщательный анализ отчетов подчиненных прокуратур. Статистические данные, содержащиеся в отчетах подчиненных прокуратур, входят в ежегодный доклад Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной 
работе по их укреплению.  
Обоснованные, своевременные и актуальные управленческие решения, принимаемые Генеральной прокуратурой Российской Федерации в целях повышения эффективности и совершенствования деятельности органов прокуратуры, способствуют достижению положительных результатов в деятельности органов 
прокуратуры, повышению эффективности осуществления как 
прокурорского надзора, так и иных функций органов прокуратуры. Управленческие решения находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях и иных организационнораспорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации; поручениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих конкретные задания, и т.д. 
Важное значение для повышения эффективности деятельности системы органов прокуратуры имеет: 1) проведение комплексного анализа и обобщение информации о деятельности подчиненных прокуратур по всем направлениям (на основании отчетов подчиненных прокуратур, проведения проверок их деятельности и т.д.); 2) выявление недостатков организационного и 
функционального характера на основе проведенного анализа и 
разработка мер по их устранению (разработка предложений, 
6 
 

практических рекомендаций, направление в подчиненные прокуратуры обзоров в целях информации и принятия мер к устранению недостатков и др.); 3) распространение положительного 
опыта (например, посредством направления в подчиненные прокуратуры информационных писем); 4) проведение анализа состояния законности и правопорядка в Российской Федерации и разработка мер по их укреплению; 5) постановка задач перед органами прокуратуры. 
Планирование в органах прокуратуры способствует оптимальной организации их деятельности. План работы Генеральной 
прокуратуры Российской Федерации является ориентиром для 
подчиненных прокуратур. В соответствии с п. 4.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации: «работа Генеральной прокуратуры планируется на полугодие». Согласно п. 4.4 
Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 
Главное организационно-аналитическое управление составляет 
список прокуратур субъектов Российской Федерации, которым 
предполагается поручить выполнение плановых заданий. Как 
правило, в одну и ту же прокуратуру направляется не более пяти 
заданий в полугодие. 
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образуется коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации. В соответствии с абз. 1 п. 5.2 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации «на заседаниях 
коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Также могут проводиться заседания в 
расширенном составе с участием прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Решения коллегии обязательны для исполнения всеми прокурорскими работниками, находятся на контроле в 
течение 1 года, если не установлен иной срок, и могут быть реа7 
 

лизованы путем издания организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации. 
Таким образом, управление Генеральной прокуратурой Российской Федерации системой органов прокуратуры, включая 
своевременное принятие управленческих решений и постоянный 
контроль за деятельностью подчиненных прокуратур, способствует совершенствованию деятельности органов прокуратуры, четкой 
и слаженной работе всех звеньев системы органов прокуратуры, 
единству и целенаправленности их деятельности, повышению эффективности функциональной деятельности органов прокуратуры, 
комплексному подходу к решению поставленных задач и достижению целей, стоящих перед органами прокуратуры. 
 
 
 
Д.В. Беляева, 
cтудент 2 курса факультета  
магистерской подготовки 
Университета прокуратуры  
Российской Федерации 
 
Проблемы правового регулирования участия  
органов прокуратуры в правотворческой деятельности 
 
За последние годы нормотворческая деятельность органов 
государственной власти Российской Федерации заметно активизировалась, идет постоянная работа по совершенствованию и обновлению законодательства.  
Вместе с тем остается значительным число принимаемых 
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, которые противоречат федеральному законодательству. Зачастую такие проблемы связаны с частными изменениями 
федерального законодательства, за которыми не всегда успевают 
следить региональные органы власти. 
Для создания целостной, а самое главное непротиворечивой 
системы нормативных правовых актов требуется надлежащее 
осуществление правотворческой деятельности всеми ее субъек8 
 

тами, в том числе активное участие в этой деятельности органов 
прокуратуры Российской Федерации. 
Прокуратура Российской Федерации согласно п. 4 ст. 1  
и ст. 9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре) 
участвует в правотворческой деятельности и, реализуя предоставленные ей полномочия, должна противостоять принятию 
нормативных правовых актов, не соответствующим федеральному законодательству. 
Закон о прокуратуре, закрепляя за прокуратурой Российской 
Федерации право на участие в правотворческой деятельности, не 
наделяет ее какими-либо властными полномочиями для реализации данной функции, а вносимые прокурорами в органы государственной власти предложения по совершенствованию законов и 
иных нормативных правовых актов не подкреплены корреспондирующими обязанностями указанных органов по их рассмотрению. 
Стоит обратить внимание и на то обстоятельство, что в 
настоящее время у прокуратуры Российской Федерации право законодательной инициативы отсутствует, хотя ранее, до принятия 
Конституции 1993 г. Генеральный прокурор Российской Федерации был наделен таким правом и активно им пользовался. 
Статья 104 Конституции Российской Федерации наделяет 
правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной 
Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные 
(представительные) органы субъектов Российской Федерации. 
Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному 
Суду Российской Федерации право законодательной инициативы 
предоставлено в рамках вопросов, отнесенных к их ведению.  
Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации полномочия прокуратуры Российской Федерации устанавливаются 
исключительно федеральным законом, а в соответствии со ст. 3 
закона о прокуратуре на прокуратуру не может быть возложено 
выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. 
В настоящее время такое право предоставлено органам прокуратуры Российской Федерации в большей части субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации 
9 
 

соответствующими нормативными правовыми актами прокуратура наделена данным правом и на муниципальном уровне1. 
Например, ст. 38 Устава муниципального образования г. Пскова 
прокурору города предоставлено право правотворческой инициативы. 
Только в первой половине 2017 г. прокурорами субъектов 
Федерации внесено 174 предложения о разработке нормативных 
правовых актов, которые включены в планы законопроектной 
(нормотворческой) работы законодательных (представительных) 
и исполнительных органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации, а прокурорами городов, районов – почти 
3,2 тыс. правотворческих предложений, включенных в планы работы органов местного самоуправления2. 
Обращаясь к положениям закона о прокуратуре, можно сказать, что эти примеры местного правотворчества выходят за рамки действующего закона. В то же время Генеральный прокурор 
Российской Федерации в приказе от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных 
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» предлагает подчиненным прокурорам «в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта Российской 
Федерации предусмотренных федеральным законодательством 
нормативных правовых актов вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, 
отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 закона о 
прокуратуре либо использовать имеющееся у прокуроров право 
законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся 
объектами особой социальной защиты государства (п. 2.8).  
Таким образом, возникает правовая неопределенность, связанная с правовой регламентацией деятельности органов проку                                                          
 
1 См.: Жидких А.А. Современные приоритеты участия прокуратуры в правотворческой 
деятельности // Законность. 2016. № 5. С. 21–22. 
2 Сведения о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Сводный отчет по Российской Федерации по форме НПА за январь – июнь 
2017 года. URL: // Spark/статистика (дата обращения: 02.05.2018). 
10