Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ  
ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА  
В ГРАЖДАНСКОМ, АДМИНИСТРАТИВНОМ 
И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ 
 
 
Сборник материалов круглого стола 
 
 
 
(Москва, 26 октября 2018 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва • 2019 

УДК 347.962 
ББК 67.721-92 
П78 
 
 
Составители и научные редакторы: 
М.В. 
Маматов, 
заведующий 
отделом 
НИИ 
Университета 
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук; 
О.В. Боброва, старший научный сотрудник НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
Рецензенты: 
В.В. 
Меркурьев, 
заведующий 
отделом 
НИИ 
Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, 
профессор; 
О.А. Латынин, председатель Арбитражного суда Республики Крым, 
кандидат юридических наук. 
 
 
 
П78 
Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, 
административном и арбитражном процессе: сб. материалов 
круглого стола (Москва, 26 октября 2018 г.) / под общ. ред.  
Н.В. Субановой; сост. и науч. ред. М.В. Маматов, О.В. Боброва;  
Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2019. – 161 с. 
 
 
В сборник включены доклады и выступления участников 
круглого стола «Проблемы реализации полномочий прокурора в 
гражданском, 
административном 
и 
арбитражном 
процессе», 
состоявшегося в Университете прокуратуры Российской Федерации 
26 октября 2018 г. 
Для работников органов прокуратуры, а также научных 
работников, преподавателей, докторантов, аспирантов, соискателей, 
студентов юридических вузов и факультетов. 
 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2019 
2 
 

Принятые сокращения правовых актов 
 
Конституция РФ – Конституция Российской Федерации 
(принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). 
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ. 
БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 
31.07.1998 № 145-ФЗ. 
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации:  
часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ;  
часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ;  
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ;  
часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ. 
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ. 
Закон о прокуратуре – Федеральный закон от 17.01.1992 
№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». 
ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации от 
25.10.2001 № 136-ФЗ. 
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства 
Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ. 
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. 
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 
13.06.1996 № 63-ФЗ. 
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской 
Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ. 
3 
 

Н.В. Субанова,  
ученый секретарь  
Университета прокуратуры  
Российской Федерации1,  
доктор юридических наук 
 
Уважаемые коллеги! 
 
Предстоящая дискуссия о реализации полномочий прокурора в гражданском и административном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях дает 
нам возможность в период современных кардинальных преобразований процессуального законодательства и судоустройства обсудить наиболее актуальные вопросы правоприменения и выработать консолидированную позицию для их решения. 
Способствуя всестороннему и объективному разрешению 
наиболее сложных общественно значимых дел, добиваясь соблюдения требований законности, прокуроры активно участвуют в 
различных видах судопроизводства. Только за 2017 г. ими 
направлено в суды более 50 тыс. административных исковых заявлений, почти 552 тыс. исков и заявлений в порядке ст. 45 ГПК 
РФ и свыше 11,5 тыс. в арбитражные суды. 
Между тем недостатки правового регулирования статуса 
прокурора в гражданском судопроизводстве по-прежнему создают проблемы. Так, крайне востребованным является расширение 
в арбитражном процессе оснований применения прокурором своих процессуальных полномочий, что позволит ему эффективно 
использовать все предусмотренные законом способы защиты 
публичных интересов. 
Интересными будут мнения участников круглого стола по 
вопросу возможности наделения прокуроров полномочиями на 
обжалование в гражданском судопроизводстве всех необоснованных судебных актов. Эта идея заслуживает особого внимания 
ввиду сформированного обществом запроса на обеспечение законности в соответствующем контексте и законодательных инициатив, направленных на распространение в направление граж                                                 
1 Должности указаны на дату проведения круглого стола. 
4 
 

данского и арбитражного процесса апробированных в рамках административного судопроизводства положений о профессиональном представительстве в судах. 
С учетом сохранения высокого уровня административной 
деликтности (ежегодно в нашей стране выявляется более сотни 
миллионов административных правонарушений), как и ранее, 
востребован опыт прокуроров по осуществлению административного преследования путем реализации предоставленных законом полномочий на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. 
Совместное обсуждение этих и многих других насущных 
вопросов, обмен мнениями и опытом будут полезными как для 
ученых, так и для практических работников. Надеюсь, что 
дискуссия будет плодотворной и конструктивной. 
Успешной вам работы! 
5 
 

О.В. Боброва, 
старший научный сотрудник  
НИИ Университета прокуратуры  
Российской Федерации, 
кандидат юридических наук 
 
Некоторые вопросы конституционно-правового статуса  
прокурора в арбитражном суде и недостатки  
правовой регламентации 
 
Согласно Конституции РФ право на судебную защиту и доступ к правосудию относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией 
всех других прав и свобод (ст. 17, 18 и 52). 
Как справедливо отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.04.2000 № 6-П «По делу о 
проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом 
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» положения Закона о прокуратуре определяют как полномочия прокурора, так и полномочия суда. 
Согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Осуществляя соответствующее регулирование и руководствуясь ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5,  
ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 45, ч. 1 и 2 ст. 46 и п. «в» и «о» ст. 71 
Конституции РФ, федеральный законодатель в целях обеспечения верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, исходя из ее федеративного устройства и 
необходимости государственной защиты прав и свобод человека 
и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и 
государства, может наделить прокурора полномочием обращаться в суд. 
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 01.03.2012 № 5-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 215 и абзаца второго статьи 217 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в свя6 
 

зи с жалобами граждан Д.В. Барабаша и А.В. Исхакова» подчеркнул, что по смыслу ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, во взаимосвязи с ее ст. 126 и 127, гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть 
суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в своих принципах и основных чертах должно быть сходным для этих судов  
(постановления от 24.05.2001 № 8-П, от 03.06.2004 № 11-П,  
от 15.06.2006 № 6-П, от 16.06.2006 № 7-П, от 05.04.2007 № 5-П,  
от 25.03.2008 № 6-П, от 26.02.2010 № 4-П и от 14.07.2011 № 16-П). 
В соответствии с п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре 
прокурор вправе обратиться в суд (арбитражный суд) с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и 
свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. 
В отличие от ГПК РФ и КАС РФ полномочия прокурора в 
арбитражном процессе рассредоточены в ряде актов процессуального и материального права. 
На современном этапе законодательство определяет ряд категорий дел, инициатором которых может являться прокурор  
(ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198, ст. 202 и 207 АПК РФ с учетом положений КоАП РФ, ст. 1253 ГК РФ, ст. 2, 14 Закона Российской Федерации от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», ст. 13 Федерального закона от 
02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» и других федеральных законов). 
Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами предусмотрено ст. 40 АПК РФ, которая определила прокурора участником процесса наряду с государственными органами, 
органами местного самоуправления, иными органами и организациями, гражданами, обратившимся в арбитражный суд в случаях, 
предусмотренных АПК РФ. При этом по смыслу ст. 41 АПК РФ 
каких-либо исключений, преимуществ для участников процесса в 
зависимости от статуса лица, являющегося участником судопроизводства, процессуальный закон не предусматривает, что в це7 
 

лом отображает гарантированное соблюдением принципа состязательности сторон. 
Согласно ст. 44 АПК РФ к сторонам арбитражного процесса 
отнесены истец и ответчик. Истцами являются организации и 
граждане, предъявившие иск в защиту своих прав и законных интересов. Ответчиками являются организации и граждане, к которым предъявлен иск. 
Из приведенных положений ст. 40, ч. 1 ст. 44 АПК РФ следует, что прокурор не относится к сторонам арбитражного процесса. 
Основополагающие положения об участии прокурора в арбитражном процессе определены ст. 52 АПК РФ. 
Как разъяснено в п. 10 постановления Пленума Высшего 
Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 
«О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», предъявляя иск о признании недействительной сделки 
или применении последствий недействительности ничтожной 
сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и 
третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный 
суд в интересах публично-правового образования, которое в лице 
его уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве 
истца. 
Кроме этого, в соответствии с абзацем четвертым п. 1 указанного постановления прокурор вправе обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки. При этом обязательным критерием для обращения в суд, как указано в постановлении, является защита публичных интересов1. 
В п. 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса 
Российской Федерации» разъяснено, что применительно к ст. 166 
                                                 
1 Следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон 
«Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» разъяснения по вопросам судебной 
практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сохраняют 
свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации. 
8 
 

и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует 
понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. 
Сделка, при совершении которой нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например сделки о залоге или 
уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (п. 1 ст. 336, ст. 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (ст. 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие 
сделки законодательству или нарушение ею прав публичноправового образования не свидетельствует о том, что имеет место 
нарушение публичных интересов. 
Из анализа приведенных норм следует, что процессуальный 
закон управомочил прокурора на подачу трех категорий исков, 
при этом сузив возможность обращения в суд в зависимости от 
субъектного состава участников правоотношений, по которым 
спор может быть передан прокурором в арбитражный суд, и объекту права – имуществу, вовлеченному в оборот сделки. 
Прокурор может быть участником процесса по обозначенной категории дел и при принятии решения о вступлении в дело, 
рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями 
лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. 
Таким образом, участие прокурора в арбитражном процессе 
по делам искового производства обусловлено только по указанным категориям дел и при условии защиты публичных интересов, 
а по делам неискового производства – с учетом правил и требований, установленных ст. 192, 198 АПК РФ. 
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации 
от 07.07.2017 № 473 «О реализации прокурорами полномочий в 
арбитражном процессе» (далее – приказ от 07.07.2017 № 473) закреплено, что задачами участвующего в арбитражном процессе 
прокурора следует считать: 
защиту нарушенных прав и законных интересов Российской 
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в сфере 
предпринимательской и иной экономической деятельности, а 
9 
 

также прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность;  
обеспечение законности судебного разбирательства на всех 
стадиях арбитражного процесса в делах, в которых может участвовать прокурор; 
реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов участников экономических отношений. 
При решении поставленных задач необходимо исходить из 
того, что основными обязанностями прокуроров, обеспечивающих участие в арбитражном процессе, являются: 
участие в рассмотрении арбитражными судами первой, 
апелляционной и кассационной инстанций, Верховным Судом 
Российской Федерации дел, возбужденных по искам (заявлениям) 
прокуроров; 
вступление в целях обеспечения законности на любой стадии арбитражного процесса в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК 
РФ, а также участие в их рассмотрении арбитражными судами 
первой, апелляционной и кассационной инстанций, Верховным 
Судом Российской Федерации; 
апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных актов по делам, рассмотренным арбитражными судами, в 
которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор; 
рассмотрение обращений о проверке законности и обоснованности судебных актов, вынесенных арбитражными судами по 
делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ; 
рассмотрение представленных на согласование проектов исков (заявлений), подготовленных другими структурными подразделениями соответствующей прокуратуры. 
Указанный приказ подробно регламентирует участие прокурора на всех стадиях арбитражного процесса. 
Как следует из приказа от 07.07.2017 № 473, участвуя в рассмотрении дел судами первой инстанции, прокурор должен добиваться принятия законного и обоснованного решения. В случае 
несогласия с принятым судебным актом следует инициировать 
его пересмотр в вышестоящих судебных инстанциях.  
Также следует учитывать, что в соответствии с ч. 3, 4 ст. 230 
АПК РФ прокурор вправе обратиться с заявлением в арбитражный суд субъекта Российской Федерации, на территории которо10