Проблемы обеспечения законности и практика прокурорского надзора

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ  
ЗАКОННОСТИ И ПРАКТИКА  
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 
 
 
 
 
Сборник материалов  
круглого стола аспирантов  
и молодых ученых Университета 
прокуратуры Российской Федерации 
(г. Москва, 30 марта 2018 г.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва • 2018  

УДК 347.962 
 ББК 67.721-91 
     П78 
 
 
Под редакцией А.Ю. Винокурова, главного научного сотрудника НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора.  
 
 
Составитель Н.П. Власова, старший научный сотрудник НИИ 
Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
 
Рецензенты: 
К.В. Ображиев, заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
Н.В. Буланова, заведующая кафедрой основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, 
кандидат юридических наук, доцент.   
 
 
П78 
 
Проблемы обеспечения законности и практика прокурорского надзора: сб. материалов круглого стола аспирантов и молодых 
ученых Университета прокуратуры Российской Федерации 
(г. Москва, 30 марта 2018 г.) / под ред. А.Ю. Винокурова; Ун-т 
прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2018. – 144 с. 
  
В сборник включены статьи участников круглого стола аспи 
 
 
рантов и молодых ученых Университета прокуратуры Российской 
Федерации, состоявшегося в Университете 30 марта 2018 г., в которых рассматриваются вопросы состояния законности и практики 
прокурорского надзора в различных сферах. 
Для студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов, работников органов прокуратуры, правоохранительных и 
контрольно-надзорных органов, научных и педагогических работников.  
 
                                                                                                       
                                                                                                              УДК 347.962 
                                                                                                      ББК 67.721-91 
 
 
 
 
                                                                              © Университет прокуратуры 
              Российской Федерации, 2018 
 
2 

А.А. Абраменко,  
аспирант  
Университета прокуратуры 
Российской Федерации 
 
Прокурорский надзор в досудебном производстве  
по уголовному делу: опыт некоторых  
постсоветских государств 
 
В большинстве стран, образовавшихся на постсоветском 
пространстве, изначально сложилось родственное регулирование уголовно-процессуальных отношений. Причинами этого 
можно назвать наличие общей правовой традиции и относительно длительный период эволюции советского законодательства. В силу этих причин до настоящего времени сохраняется 
высокая роль прокурорского надзора в досудебном производстве по уголовному делу. 
Однако можно констатировать, что в современный период 
в законотворческой деятельности в постсоветских странах 
наметились противоположные тенденции. 
Так, в России в период с 2007 по 2013 г. был принят ряд 
решений, существенно сузивших полномочия прокурора в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, вследствие чего надзорная функция прокурора во 
многом ослабела1, а функция уголовного преследования вообще стала ставиться под сомнение2. При этом статистические 
данные Генеральной прокуратуры РФ по-прежнему подтверждают как высокую активность прокуроров в выявлении нарушений, допущенных следователями и дознавателями в досудебных стадиях уголовного процесса, так и ежегодный рост количества таких нарушений3. 
                                          
 
1 Рагулин А.В. О необходимости расширения полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства в Российской Федерации // Евраз. адвокатура. 2017. № 4. С. 52–65. 
2 Ягофаров С.М. Осуществление прокурором уголовного преследования в досудебном производстве // Вестн. Оренбург. гос. ун-та. 2015. № 3. С. 153–158. 
3 Основные статистические данные о деятельности органов прокуратуры. URL: 
https://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 12.02.2018). 
 
3 

Для сравнения: в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Казахстан1 на прокурора возложены функции надзора 
и уголовного преследования. Пункт 7 ст. 35 УПК РК закрепил 
понятие процессуального прокурора – должностного лица, 
осуществляющего надзор за применением законов по уголовному делу, а фактически выполняющего функцию руководства 
расследованием2. При этом создана конструкция, в соответствии с которой в досудебном производстве по уголовному делу происходит формирование доказательственной базы, необходимой прокурору для поддержания государственного обвинения в суде. Такой вывод можно сделать исходя из того, что 
подп. 3 п. 5 Инструкции по организации надзора за законностью досудебной стадии уголовного процесса, утвержденной 
приказом Генерального прокурора РК от 30.03.2015 № 50, на 
процессуальных прокуроров возложено также участие в суде 
первой инстанции в качестве государственных обвинителей3. 
В российских правовых исследованиях высказано суждение 
о том, что позиция следователя и прокурора, которому в дальнейшем предстоит поддержание государственного обвинения в 
суде, должна быть единой4. Присоединяясь к этому мнению, 
можно заключить, что процессуальное единство оптимально 
достигается за счет элементов субординации. Иными словами, 
при закреплении руководящей роли прокурора в досудебном 
производстве по уголовному делу становится возможным организовать его так, чтобы в судебных стадиях процесса были 
успешно решены задачи уголовного судопроизводства (в част                                          
 
1 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 04.07.2014 № 231-V 
(по сост. на 09.01.2018) // ИС «Параграф». URL: https://online.zakon.kz/ 
Document/?doc_id=31575852&doc_id2=31575852#activate_doc=2&pos=9;4&pos2=84
8;6 (дата обращения: 12.02.2018). 
2 Ташибаева А.К. Процессуальный прокурор – участник уголовного судопроизводства // Вестн. Нижегород. правовой академии. 2015. № 5. С. 114–115. 
3 Инструкция по организации надзора за законностью досудебной стадии уголовного 
процесса, утв. приказом Генерального прокурора РК от 30.03.2015 № 50. URL: 
http://prokuror.gov.kz/rus/dokumenty/prikazy-generalnogo-prokurora/ob-utverzhdenii-instrukcii-po-organizacii-nadzora-za (дата обращения: 12.02.2018). 
4 Буланова Н.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав участников уголовного судопроизводства: состояние, проблемы, перспективы // Уголов. право. 
2011. № 2. С. 107–113. 
 
4 

ности, изобличение лиц, совершивших преступление, справедливое применение к ним уголовного закона). При активном 
участии прокурора в производстве расследования могут решаться задачи защиты личности от необоснованного обвинения, ограничения прав и свобод, поскольку прокурор уполномочен прекращать уголовное преследование (п. 4 ч. 1 ст. 302 
УПК РК). 
Между тем ст. 221 УПК РФ не устанавливает полномочия 
прокурора по прекращению уголовного дела, поступившего с 
обвинительным заключением, поскольку механизм прокурорско-следственной субординации построен в российском законодательстве иначе. В отношении дел, поступивших с обвинительным актом (расследованных в форме дознания), такое полномочие предусмотрено (п. 3 ч. 1 ст. 226, п. 4 ч. 1 ст. 2268 УПК 
РФ) именно потому, что прокурор осуществляет, как справедливо отмечают ученые, процессуальное руководство дознанием1. При этом на страницах юридической печати высказано 
обоснованное недоумение по поводу того, что, сохранив эту 
функцию в отношении дознания, прокурор лишился ее во взаимоотношениях со следствием2. 
На примере уголовно-процессуального законодательства 
Республики Казахстан можно видеть, что руководящие полномочия, возложенные на прокурора при производстве расследования, усиливают качество надзорной деятельности в целом, 
поскольку в таком случае осуществляется не только надзор за 
ходом досудебного производства, но и имеются оперативные 
возможности реагирования на выявленные нарушения закона. 
В частности, в Казахстане прокуроры наделены правом проводить проверки показаний свидетелей и потерпевших, подлинности подписей понятых, достоверности доказательств, правильности оформления процессуальных документов (п. 63 Инструкции по организации надзора за законностью досудебной 
стадии уголовного процесса). Проверка законности начала до                                          
 
1 Актуальные проблемы обеспечения прав участников уголовного судопроизводства / под ред. Н.С. Мановой. М.: Проспект, 2016. С. 129. 
2 Быков В.М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. Казань: Познание, 2008. С. 22–34. 
 
5 

судебного расследования проводится в суточный срок, если по 
делу произведено задержание подозреваемого (п. 41 Инструкции по организации надзора за законностью досудебной стадии 
уголовного процесса). Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 6 ст. 58 УПК РК Генеральный прокурор Республики 
Казахстан в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты по вопросам применения норм названного 
Кодекса, в том числе по вопросам ведения уголовного судопроизводства в электронном формате. Такие нормативные правовые акты обязательны для исполнения органами уголовного 
преследования. 
Статистические данные подтверждают усиление правовой 
защищенности граждан, оказавшихся в сфере уголовного судопроизводства. Так, в 2017 г. в производстве органов расследования Республики Казахстан находилось 657 087 уголовных 
дел, из которых прекращено 219 198, или 33,3% (в том числе по 
реабилитирующим основаниям – 166 224, т.е. 25,3% от общего 
числа расследуемых дел, или 75,8% от общего числа прекращенных). При этом количество лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности и оправданных судом, в четыре раза меньше числа участников процесса, нарушения прав 
которых были выявлены прокурором и устранены по его требованию либо при его непосредственном участии (69 и 292 соответственно)1. Таким образом, прокурорский надзор за законностью действий и решений должностных лиц органов предварительного расследования в Казахстане оптимизирован посредством придания прокурору статуса руководителя досудебного 
производства и это позволяет повысить и качество расследования, и защищенность его участников. 
Аналогичный механизм выработан в Уголовно-процессуальном кодексе Украины2: ч. 2 ст. 36 устанавливает, что прокурор осуществляет надзор при проведении досудебного рас                                          
 
1 Краткая справка о работе органов уголовного преследования за 2017 год // Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры 
Республики Казахстан. URL: http://pravstat.prokuror.kz/rus/o-kpsisu/deyatelnostkomiteta/analiticheskaya-informaciya (дата обращения: 12.02.2018) 
2 Уголовно-процессуальный кодекс Украины от 13.04.2012 № 4651-VI (по сост. 
на 01.02.2018) // Голос Украины. 2012. 19 мая. 
 
6 

следования в форме процессуального руководства расследованием. Как и в Казахстане, процессуальное руководство рассматривается как условие, обеспечивающее последующую 
успешную реализацию функции поддержания государственного обвинения в суде1. При этом функция процессуального руководства расследованием получила закрепление в ст. 131.1 
Конституции Украины, регламентирующей общие направления 
прокурорской деятельности. «Автоматизированный» порядок 
безотлагательного начала уголовного судопроизводства привел 
к тому, что в два раза увеличилось количество уголовных производств, по которым следователи приняли решение о закрытии (прекращении) по истечении сроков расследования2. Некоторые украинские авторы полагают безосновательным возложение на прокурора функции руководства расследованием3, а 
упрощение порядка начала досудебного производства по уголовному делу считают нарушающим права и законные интересы как лиц, совершивших преступления, так и потерпевших4. 
Однако эти оценки можно назвать излишне пессимистичными: рост количества дел, прекращенных по реабилитирующим основаниям (до 40% от общего числа расследуемых уголовных дел), напротив, свидетельствует о том, что в условиях 
не только поднадзорности, но и субординации (управляемости) 
процедура предварительного расследования не приобрела обвинительного уклона и при ее осуществлении возможно принятие различных по своей природе процессуальных решений. 
Для сравнения: в российских исследованиях подвергается 
критике, например, наличие исключительных полномочий прокурора, реализуемых при заключении досудебного соглашения 
                                          
 
1 Гловюк И.В. Некоторые вопросы уголовно-процессуальных функций по УПК 
Украины 2012 года // Актуал. проблемы рос. права. 2014. № 11. С. 2452–2458. 
2 Корж В.П. Уголовно-процессуальное законодательство Украины: новации, 
коллизии, проблемы реализации // Вестн. Нижегород. правовой акад. 2015. № 5. 
С. 50–53. 
3 Бабич А. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при расследовании преступлений, совершенных в Вооруженных силах Украины // Закон 
и жизнь. 2015. № 5. С. 3–6.  
4 Вакулик О.А. Начало досудебного расследования в уголовном судопроизводстве: дис. … канд. юрид. наук. Киев, 2015. С. 7. 
 
7 

о сотрудничестве1. Между тем этот уголовно-процессуальный 
институт в целом ориентирован на последующее осуждение, 
хотя и с применением привилегированных правил назначения 
наказания, и при применении его норм именно прокурор может 
гарантировать соблюдение прав и законных интересов личности. Из этого следует, что на основании субъективных авторских суждений не представляется возможным оценить эффективность отдельных процессуальных норм и положений. 
Обращаясь к данным статистики, можно констатировать, 
что в уголовном процессе Украины наблюдается достаточно 
высокая активность прокуроров в части отмены незаконных 
решений органов досудебного расследования и в части выявления нарушений учетно-регистрационной дисциплины2. 
Часть 1 ст. 51 Уголовно-процессуального кодекса Республики Молдова3 возлагает на прокурора осуществление уголовного преследования и руководство таковым; при этом именно 
прокурор контролирует законность процессуальных решений 
должностных лиц органов предварительного расследования 
(п. 3 ч. 1 ст. 52 УПК РМ). Однако с момента поступления информации о совершенном преступлении до принятия решения 
о начале осуществления уголовного преследования может 
пройти длительный срок – до 30 суток (ч. 1 ст. 274 УПК РМ), в 
течение которого предусмотрена проверка наличия разумных 
подозрений в совершении преступления и отсутствия обстоятельств, исключающих возможность уголовного преследования. Отчасти эти правила имеют сходство с установленными в 
ст. 144 УПК РФ положениями о проведении проверки заявления, сообщения о преступлении (при этом для российского 
уголовного процесса срок в 30 суток предельный, а общий срок 
                                          
 
1 Скуковский А.Г. Теоретические аспекты заключения досудебного соглашения о 
сотрудничестве. Практика заключения досудебных соглашений о сотрудничестве ГСУ СК РФ по г. Санкт-Петербургу // Вестн. Акад. Следств. комитета Рос. 
Федерации. 2015. № 3. С. 110–113. 
2 Отчет о работе прокурора за 12 месяцев 2017 года. URL: https://www. 
gp.gov.ua/ua/stst2011.html?dir_id=113275&libid=100820&c=edit&_c=fo (дата обращения: 12.02.2018). 
3 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова от 14.03.2003 № 122-XV 
(по сост. на 21.07.2017) // Monitorul Oficial. 2003. № 104–110. Ст. 447. 
 
8 

(трое суток) в десять раз меньше). Уже через пять лет после 
принятия УПК Молдовы тем не менее была выявлена тенденция увеличения количества лиц, уголовные дела в отношении 
которых прекращены до передачи в суд (до настоящего времени таковых примерно 40%)1. Особенности исчисления сроков в 
УПК Молдовы подвергаются обоснованной критике2, и наличие нечеткого правового регулирования во многом, как представляется, не позволяет эффективно вести досудебное производство по уголовному делу. При таких обстоятельствах руководство прокурора уголовным преследованием может иметь 
фиктивный характер, а меры прокурорского реагирования применяться несвоевременно. 
Достаточно оригинально построено уголовно-процессуальное 
законодательство Туркменистана3.  
Во-первых, в досудебном производстве по уголовному делу 
полностью отсутствует судебный контроль и все решения, 
ограничивающие права и свободы граждан, санкционируются 
прокурором (как известно, такой порядок имел место в УПК 
РСФСР 1960 г., но еще до прекращения его действия были сделаны важные шаги по утверждению судебного контроля). 
Во-вторых, при сохранении «каркаса советской модели 
уголовного процесса»4 на прокурора была возложена обязанность своевременно принимать меры по устранению нарушений закона в досудебном производстве по уголовному делу 
(ч. 2 ст. 72 УПК Туркменистана). Срок принятия решения о 
возбуждении уголовного дела составляет трое суток и в исключительных случаях продлевается до десяти суток (ст. 214 УПК 
                                          
 
1 Преступность в Республике Молдова // Национальное бюро статистики Республики Молдова. URL: http://www.statistica.md/pageview.php?l=ru&id=2942&idc 
=350 (дата обращения: 12.02.2018). 
2 Северский А.М. Разумные сроки в уголовном судопроизводстве Украины, Российской Федерации и Молдовы // Актуал. проблемы рос. права. 2015. № 10. 
С. 195–199. 
3 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Туркменистан от 18.04.2009 (по 
сост. на 25.11.2017) // Вед. Меджлиса Туркменистана. 2009. № 2. Ст. 29. 
4 Головко Л.В. Новый УПК Туркменистана и его оценка с точки зрения задач 
нормативного проектирования: материалы II Эксперт. форума БДИПЧ ОБСЕ по 
уголовн. правосудию для Центральной Азии. Бишкек: БДИПЧ ОБСЕ, 2009. 
С. 72–78.  
 
9 

Туркменистана). Прокурор наделен полномочиями по отмене 
незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 3 ст. 221 УПК Туркменистана). Надо отметить, что в 
Туркменистане прокурор осуществляет надзор за законностью 
в досудебном производстве по уголовному делу, но функция 
руководства расследования ему не предоставлена. Об эффективности такой модели процессуальных взаимоотношений 
трудно судить по причине отсутствия опубликованных статистических данных (как известно, Туркменистан – одна из самых «закрытых» в публичном пространстве постсоветских 
стран). 
Для сравнения: ст. 25 Уголовно-процессуального кодекса 
Республики Беларусь1, как и УПК Туркменистана, определяет 
пределы прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, возлагая на прокурора обязанность своевременно выявлять и устранять нарушения закона. При этом ст. 34 УПК РБ, 
специально посвященная полномочиям прокурора, определяет 
их только как осуществление уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в суде. В то же время на 
прокурора возложены полномочия по надзору за соблюдением 
законности при производстве предварительного следствия и 
дознания, реализуя которые, он занимает руководящее положение по отношению к иным участникам досудебного производства (следователю, дознавателю, начальнику следственного 
подразделения, органу дознания), а также пользуется рядом 
прав, которые в УПК РФ предоставлены исключительно суду 
(в первую очередь это санкционирование ареста и других действий и решений, ограничивающих конституционные права и 
свободы граждан). 
По данным МВД РБ, в 2017 г. зарегистрировано 86 326 
преступлений; к уголовной ответственности привлечено 47 692 
лица2. Несмотря на широкий перечень надзорных полномочий, 
                                          
 
1 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь от 16.07.1999 № 295-З 
(по сост. на 08.01.2018) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 77–78. № 2/71.  
2 Общая статистика за 2017 год. URL: http://mvd.gov.by/main.aspx?guid=162163 
(дата обращения: 12.02.2018). 
 
10