Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
Ю.А. Тимошенко  
 
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ 
БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ  
И СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ  
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2023 
 
 

УДК 343.359 
ББК 67.408.122 
     Т41 
 
 
 
Автор: Ю.А. Тимошенко, профессор кафедры уголовно-правовых 
дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук. 
 
 
 
 
 
Рецензенты: 
 
О.С. Гузеева, судья Арбитражного суда Московской области, 
доктор юридических наук; 
 
Н.В. 
Коваль, 
декан 
факультета 
магистерской 
подготовки 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат 
юридических наук;  
 
 
 
 
 
 
Д.А. Мелешко, доцент кафедры уголовного права Московского 
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина 
(МГЮА), кандидат юридических наук.  
 
 
 
Тимошенко Ю.А. 
Т41 Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных 
средств и средств государственных внебюджетных фондов: учеб. 
пособие / Ю.А. Тимошенко; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – 
М., 2023. – 56 с. 
 
 
 
В пособии рассматриваются особенности уголовно-правовой 
оценки противоправных посягательств на целевой порядок 
расходования бюджетных средств и средств государственных 
внебюджетных фондов, анализируются проблемы, возникающие на 
практике при применении ст. 2851 и 2852 УК РФ, предлагаются пути 
их решения.   
 
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов 
и факультетов, а также практикующих юристов. 
 
УДК 343.359 
ББК 67.408.122 
 
 
ISBN 978-5-94952-031-4 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2023 
 
 
 
2 
 

Предисловие 
 
Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ Особенная 
часть Уголовного кодекса Российской Федерации дополнена         
ст. 2851 (Нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 2852 
(Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов). 
Однако в науке уголовного права мнения относительно целесообразности такого законодательного решения разделились. 
Большинство ученых видит определенную логичность и последовательность во введении в уголовный закон статей, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов1, по мнению других, данная законодательная новация вызывает сомнения в ее обоснованности и целесообразности2.  
Например, Д.А. Липинский считает ошибочным решение законодателя ввести в УК РФ ст. 2851, поскольку по своей юридической природе нецелевое расходование бюджетных средств является разновидностью злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) или превышения должностных полномочий 
(ст. 286 УК РФ). Нецелевое расходование бюджетных средств относится к этим нормам как специальная, и до ее введения подобные деяния квалифицировались по ст. 285 или ст. 286 УК РФ.        
По правилам квалификации при конкуренции общей и специальной нормы применяется специальная норма. Но, как справедливо 
                                                 
1 Карпов А.Г. Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных 
внебюджетных фондов: уголовно-правовой и криминологический анализ: дис. … канд. 
юрид. наук. Н. Новгород, 2007; Щелоченкова Г.В. Повышение эффективности государственного финансового контроля в России // Реагирование на преступность: концепции, 
закон, практика. М.: Рос. криминолог. ассоц., 2002. С. 101; Бойков Д.А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 4; и др. 
2 См., напр.: Наумов А.В. Уголовный кодекс: пять лет спустя // Рос. юстиция. 2002. № 6. 
С. 47; Кузнецова Н.Ф. Мнение ученых о реформе УК (или qui prodest?) // Уголовное 
право. 2004. № 1; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005. С. 125–126; Изосимов С.В., Карпов А.Г. Нецелевое расходование государственных бюджетных средств и средств государственных 
внебюджетных фондов: уголовно-правовой анализ // Бизнес в законе. 2006. № 1-2. С. 80; 
и др. 
3 
 

отмечает автор этого подхода, санкции за нецелевое расходование 
бюджетных средств значительно мягче, чем санкции за превышение должностных полномочий или за злоупотребление должностными полномочиями. Соответственно ученый задается вопросом 
о том, какая была необходимость вводить специальную норму, 
если описанные в ней деяния ранее подпадали под признаки смежного состава преступления. Необходимость, по его мнению, была 
только одна – облегчить возможное наказание в случае совершения подобного преступления. Ведь даже за квалифицированный 
вид нецелевого использования бюджетных средств не предусмотрено наказание в виде лишения свободы, тогда как за злоупотребление полномочиями лишение свободы появляется уже в основном составе преступления. Таким образом ученый обосновывает 
необходимость исключить данную норму, так как деяния, в ней 
описанные, подпадают под признаки другого состава преступления, в котором, по его мнению, адекватно отражена степень его 
общественной опасности1. 
Сложно не согласиться с подобной критикой законодательной 
конструкции ст. 2851 УК РФ. В научной литературе обращается внимание на чрезмерно высокие стоимостные пределы для установления размера нецелевого расходования бюджетных средств, поскольку получается, что криминообразующим признаком этих преступлений является крупный размер – свыше 1,5 млн руб. и особо 
крупный – свыше 7,5 млн руб., что в 25 (!) раз больше, чем крупное 
хищение2. Отмечается, что без четкого указания на отсутствие в 
таких деяниях корыстных целей хищения и корыстные злоупотребления служебным положением, тяжкие преступления низводятся с категории тяжких до категории небольшой тяжести и средней тяжести. Кроме того, введение рассматриваемых норм создает 
дополнительные трудности при их разграничении со смежными 
составами преступлений, с административными правонарушениями и дисциплинарными проступками3.  
                                                 
1 Липинский Д.А. О псевдогуманизации карательного воздействия уголовной ответственности // Право и политика. 2005. № 7. С. 31. 
2 Изосимов С.В., Карпов А.Г. Указ. соч. 
3 Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 126. 
4 
 

Сама необходимость правовой охраны бюджетных отношений не вызывает сомнений. Именно названные отношения обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Бюджет представляет 
собой основное звено финансовой системы государства. В экономическом понимании это особая группа финансовых отношений 
по распределению национального дохода с целью организации финансовой системы и формирования, распределения и расходования в ней централизованных фондов общего потребления1. 
Общественная опасность деяний, предусмотренных ст. 2851 
и 2852 УК РФ, состоит в том, что в результате их совершения не 
только нарушается нормальное функционирование государственного аппарата управления и органов местного самоуправления, но 
и подрываются основы бюджетного (ст. 2851 УК РФ) и внебюджетного (ст. 2852 УК РФ) финансирования. Тогда как в бюджетных 
отношениях реализуются политико-экономические и социальные 
интересы практически всего населения страны. Нецелевой расход 
финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах и государственных внебюджетных фондах, подрывает государственную финансовую дисциплину, препятствует достижению тех целей, которых государство хотело добиться, выделяя соответствующие средства. Кроме того, расходование бюджетных (внебюджетных) 
средств не по назначению создает условия для совершения хищений, экономических и других преступлений2. 
Эффективное функционирование бюджетных отношений невозможно без соблюдения одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации – принципа адресности и 
целевого характера бюджетных средств, закрепленного в ст. 38 
Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных 
обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных 
средств с указанием цели их использования. Без полноценной реализации данного принципа невозможно говорить об эффективности и результативности бюджетных расходов. 
                                                 
1 Зуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации: современные проблемы. Томск, 
2005. С. 11. 
2 Изосимов С.В., Карпов А.Г. Указ. соч. С. 80. 
5 
 

Таким образом, место и роль бюджетных правоотношений в 
структуре общественных отношений, с одной стороны, и наличие 
негативных процессов в области целевого использования бюджетных средств – с другой, предопределяют необходимость правовой 
охраны указанных отношений1. 
Масштабы нецелевого расходования средств бюджетов различных уровней, а также внебюджетных фондов значительны.  
Согласно результатам исследований в результате ревизий и 
документальных проверок выявляется множество фактов злоупотребления полномочиями, связанных в том числе и с расходованием бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов не по прямому назначению. При этом, как отмечает, например, И.А. Никифорова, около 60% фактов нецелевого расходования бюджетных средств остаются безнаказанными2. По данным Е.А. Рязановой, в суд направляется не более 
14,3% от общего количества выявленных деяний анализируемой 
категории3.  
Получается, что, с одной стороны, контрольные (надзорные) 
органы регистрируют увеличение количества фактов нецелевого 
использования бюджетных средств и средств государственных 
внебюджетных фондов, а с другой – количество зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 2851 и  2852  УК РФ, носит 
единичный характер.  
Совершенно очевидно, что преступные деяния, связанные с 
нецелевым расходованием бюджетных средств, обладают высокой 
латентностью. Проблемы, возникающие при выявлении и расследовании данных деяний, имеют как субъективные, так и объективные причины. Бланкетный характер уголовно-правовых норм, закрепленных в ст. 2851 УК РФ, вынуждает правоприменителя обращаться к нормам бюджетного законодательства, однако далеко не 
все следователи обладают достаточными знаниями специфики 
                                                 
1 Исакова С.А. Социально-экономические основания криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // ГеоСибирь. 2007. Т. 6. С. 17. 
2 Никифорова И.А. Расследование нецелевого расходования бюджетных средств: дис. … 
канд. юрид. наук. Тула, 2016. С. 4–5. 
3 Рязанова Е.А. Выявление и начальный этап расследования нецелевого расходования 
бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: автореф. дис. … 
канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 3–4. 
6