Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
Д.С. Белоусова  
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 
В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО 
ХОЗЯЙСТВА 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2023 
 

УДК 347.962+349.444 
ББК 67.721-91+67.404.212.47 
    Б43 
 
 
 
 
Автор: Д.С. Белоусова, доцент кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук 
 
 
 
 
 
Рецензенты:  
 
Д.Ю. Данилов, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации; 
 
С.Г. Хусяйнова, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения 
прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической 
сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
 
 
Белоусова Д.С. 
Б43 
Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства: учеб. пособие / Д.С. Белоусова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2023. – 130 с. 
 
 
 
 
 
Представленное учебное пособие разработано с учетом актуальности и востребованности вопросов прокурорского надзора за исполнением законов в 
сфере жилищно-коммунального хозяйства среди слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Университета прокуратуры Российской Федерации. 
 
Материалы, изложенные в пособии, получили апробацию в учебном процессе в Университете прокуратуры Российской Федерации. 
 
Для слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, практических работников органов прокуратуры, научных и 
педагогических работников, студентов Университета прокуратуры Российской 
Федерации.     
 
 
 
Подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс». 
 
 
УДК 347.962+349.444 
ББК 67.721-91+67.404.212.47 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2023 
 
 
2 
 

Введение 
 
Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского 
надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной 
сфере» надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной 
сфере является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности.  
Жилищно-коммунальное хозяйство (далее – ЖКХ) имеет 
особое значение в экономике страны, поскольку затрагивает жизнедеятельность всех граждан Российской Федерации. Одной из 
ключевых целей государственной политики в рассматриваемой 
сфере является повышение доступности жилья и качества оказываемых населению жилищно-коммунальных услуг1. При этом качественные и надежные коммунальные услуги включают в себя 
безопасные и благоприятные условия проживания граждан в многоквартирных домах и жилых домах, бесперебойное предоставление услуг по отоплению, горячему и холодному водоснабжению, 
водоотведению, электроснабжению и газоснабжению, обращению 
с твердыми коммунальными отходами в соответствии с санитарными нормами и правилами и другими обязательными требованиями, установленными законодательством Российской Федерации2. 
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации 
от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской 
Федерации на период до 2030 года» реализация национальной 
цели «Комфортная и безопасная среда для жизни» предполагает 
улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно, 
создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 
100 процентов и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза. 
Анализ состояния законности, ведомственных статистических данных позволяет судить о том, что сфера ЖКХ традиционно 
                                                          
 
1 Указ Президента РФ от 07.05.2012№ 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской 
Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». 
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26.01.2016 № 80-р. 
 
3 
 

является одной из наиболее подверженных правонарушениям, 
причем наблюдается тенденция роста количества нарушений, выявляемых прокурорами (в 2019 г. прокурорами выявлено 319 627 
нарушений, а в 2021 г. – 369 966 (прирост за 3 года составил                  
15,7 %)1. 
Наиболее распространенный характер имеют нарушения 
процедур выбора управляющих организаций и оформления договорных отношений с собственниками жилых помещений многоквартирных домов; ненадлежащее выполнение работ по содержанию и эксплуатации жилищного фонда;  нарушения порядка 
начисления платы за жилищно-коммунальные услуги и  оказание 
услуг ненадлежащего качества; необоснованное завышение тарифов на коммунальные ресурсы; нецелевое расходование бюджетных средств в сфере ЖКХ (предназначенных для строительства и 
ремонта жилищного фонда, модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и др.); нарушения при заключении и исполнении концессионных соглашений в отношении объектов ЖКХ. 
Во всех регионах имеются факты нарушений законов при переселении граждан из ветхого и аварийного жилья, ненадлежащей подготовки к отопительному периоду.  
По фактам перечисленных нарушений прокурорами принимается весь комплекс мер прокурорского реагирования, предусмотренных ст. 23–251 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I         
«О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре). В частности, в 2021 г. прокурорами принесено 12 730 протестов, 122 861 представлений, объявлено 21 487 предостережений, в суды направлено 26 404 исков. По материалам прокурорских проверок исполнения законов в жилищно-коммунальной 
сфере следственными органами возбуждено 1225 уголовных дел. 
Вместе с тем многочисленные нарушения при переселении 
граждан из ветхого и аварийного жилья объективно требуют активизации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, в связи 
с чем в сентябре текущего года Генеральным прокурором Россий                                                          
 
1 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2021 год: информ.-аналит. записка. М.: Ун-т прокуратуры Рос. Федерации, 
2022. С. 47. 
4 
 

ской Федерации издано указание от 01.09.2022 № 491/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства 
при переселении граждан из ветхого и аварийного жилья». 
Проблемы законности в сфере ЖКХ, сложность и многоаспектность правоотношений, складывающихся в указанной сфере, 
объемность и несистематизированность правового регулирования, 
противоречивость 
правоприменительной 
практики 
требуют 
надлежащего методического обеспечения прокурорского надзора 
на данном направлении.  
На заседании состоявшейся 27 октября 2022 г. коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства» Генеральный прокурор Российской Федерации И.В. Краснов указал, 
что ситуация требует принципиально иных подходов к организации прокурорского надзора, основанных на глубоком анализе причин сохранения системных проблем, видении путей их решения, 
повышении спроса с должностных лиц, ответственных за надлежащее функционирование отрасли1. 
Представленное учебное пособие является практико-ориентированным, раскрывает основные аспекты организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в 
сфере ЖКХ, содержит обобщенную информацию о типичных 
нарушениях в рассматриваемой сфере и средствах прокурорского 
реагирования на них. Пособие разработано с учетом актуальных 
положений законодательства, прокурорско-надзорной и судебной 
практики. 
 
 
 
                                                          
 
1 URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=77792418 
5 
 

1. Понятие и правовое регулирование 
сферы жилищно-коммунального хозяйства 
 
Понятие жилищно-коммунального хозяйства законодательно 
не определено, что порождает различные его толкования. Общепринятым является понимание ЖКХ как отрасли экономики, в 
рамках которой осуществляется деятельность по производству и 
поставке различных коммунальных ресурсов, удалению и обработке сточных вод, управлению жилищным фондом, выполнению 
работ, связанных с ремонтом, эксплуатацией и обслуживанием 
жилищного фонда1.  
Иными словами, сфера ЖКХ, регулируемая разноотраслевыми нормами права, охватывает, с одной стороны, осуществление деятельности, направленной на улучшение условий проживания граждан в жилищном фонде (включая  управление многоквартирными домами, капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, переселение граждан из аварийного жилищного фонда и др.), а с другой – осуществление регулируемых государством видов предпринимательской деятельности в сфере поставки коммунальных ресурсов (предоставления коммунальных 
услуг)2 и ведение государственной информационной системы 
ЖКХ. 
Сфера ЖКХ, являясь комплексной, характеризуется объемным и сложным правовым регулированием, что во многом определяет специфику прокурорского надзора за исполнением законов 
на данном направлении. 
Основу правового регулирования рассматриваемой сферы 
составляет ст. 40 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет право каждого  на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для реализации гражданами своего права на жилище, поощряют жилищное строительство. Малоимущим и иным указанным в законе 
                                                          
 
1 Ключникова Я.А. Правовое регулирование оценочной деятельности в сфере жилищнокоммунального хозяйства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 8; Стукалов 
А.В. Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти // Администрат. и муницип. право. 2011. № 12.  
2 См.: Законность в сфере жилищно-коммунального хозяйства и работа органов прокуратуры: монография / [С.Г. Хусяйнова и др.]; под общ.  ред. Н.В. Субановой; Акад. Ген. 
прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. С. 6. 
6 
 

гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.  
Содержание конституционно установленного права на жилище в полной мере соответствует положениям ключевых международных документов, нормативно закрепивших право человека и 
гражданина на жилище, в том числе ст. 25 Всеобщей декларации 
прав человека, ст. 11 Международного пакта об экономических, 
социальных и культурных правах 1966 г., в соответствии с которым обеспеченность человека жилищем рассматривается как элемент права на достаточный жизненный уровень для него и его семьи. 
Основным кодифицированным актом, регламентирующим 
отношения в жилищно-коммунальной сфере, является Жилищный 
кодекс Российской Федерации (далее – ЖК РФ, Кодекс). Кодекс 
устанавливает систему жилищных отношений и жилищных прав 
граждан, основания возникновения, порядок реализации и защиты 
таких прав, структуру жилищного законодательства, полномочия 
органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных отношений и иные вопросы, обеспечивающие соблюдение конституционных гарантий права на жилище 
в Российской Федерации. 
К жилищным отношениям в понимании ЖК РФ относятся в 
том числе отношения по поводу возникновения, осуществления, 
изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального 
жилищных фондов; пользования жилыми помещениями частного 
жилищного фонда и общим имуществом собственников помещений; содержания и ремонта жилых помещений; управления многоквартирными домами; предоставления коммунальных услуг; 
формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного 
контроля; ограничения повышения размера вносимой гражданами 
платы за коммунальные услуги и др. (ст. 4 Кодекса). 
Кодекс регламентирует общие вопросы предоставления коммунальных услуг, структуру и порядок внесения платы за жилое 
7 
 

помещение и коммунальные услуги; устанавливает общие положения об управлении многоквартирными домами (включая вопросы лицензирования соответствующей деятельности), о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирном доме и др. 
Нормами ст. 20 ЖК РФ определены предмет, субъекты и особенности осуществления государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля и общественного жилищного 
контроля. 
Вопросы ЖКХ регламентированы также нормами иных отраслей права –  гражданского, градостроительного, бюджетного, 
земельного, природоохранного, антимонопольного и др. 
Гражданский кодекс Российской Федерации, в частности,  
регламентирует отдельные виды обязательств в сфере ЖКХ, закрепляет условия, порядок заключения, изменения и расторжения 
договора энергоснабжения (§ 6 гл. 30). Установленные правила об 
энергоснабжении применяются к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства (ст. 548 ГК РФ).  
Отношения в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, включая объекты жилого фонда, регламентированы Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации.  
Основы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий на рынке коммунальных услуг 
(осуществляющих деятельность по транспортировке газа по трубопроводам; водоснабжению и водоотведению с использованием 
централизованных систем коммунальной инфраструктуры; предоставляющих услуги по передаче электрической и тепловой энергии) регламентируется Федеральным законом от 17.08.1995              
№ 147-ФЗ «О естественных монополиях». В соответствии со ст. 6 
указанного закона одним из основных методов государственного 
регулирования деятельности субъектов естественных монополий 
является ценовое регулирование, осуществляемое посредством 
определения (установления) цен (тарифов) или их предельного 
уровня. Основные принципы и методы определения тарифов устанавливаются подзаконными нормативными правовыми актами, 
8 
 

издаваемыми федеральными органами исполнительной власти в 
пределах своей компетенции. 
Правовые, экономические и организационные основы отношений по поставке основных видов коммунальных ресурсов и их 
государственного регулирования, права и обязанности поставщиков и потребителей коммунальных ресурсов и принципы ценовой 
политики в этой сфере регламентированы Федеральными законами от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 
27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», от 07.12.2011 № 416-ФЗ 
«О водоснабжении и водоотведении». Вышеперечисленными законами предусмотрено, в частности, осуществление государственного контроля (надзора) за установлением и применением регулируемых государством цен (тарифов) в области поставки коммунальных ресурсов. 
К системе законодательства в сфере ЖКХ относится Федеральный закон от 22.05.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства 
и потребления», который устанавливает общие требования и основы государственного регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядок регулирования тарифов на услуги в указанной сфере. 
Основные права потребителей коммунальных услуг и общие 
начала их защиты регламентируются Законом Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-I «О защите прав потребителей».  При 
обнаружении недостатков оказанной услуги потребитель на основании ст. 29 указанного закона вправе требовать соответствующего уменьшения цены такой услуги, возмещения понесенных им 
расходов по устранению недостатков оказанной услуги и др. 
Важным законодательным актом в рассматриваемой сфере 
является Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде 
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Федеральный закон № 185-ФЗ), устанавливающий 
правовые и организационные основы предоставления финансовой 
поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным 
образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного 
фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры за 
9 
 

счет средств Фонда. Федеральный закон № 185-ФЗ раскрывает содержание понятий «капитальный ремонт многоквартирного 
дома», «аварийный жилищный фонд», «переселение граждан из 
аварийного жилищного фонда»; регламентирует правовой статус, 
цели, задачи и направления деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; определяет 
условия и порядок предоставления финансовой поддержки за счет 
средств Фонда.  
Отношения, возникающие при создании, эксплуатации и модернизации государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, регламентированы Федеральным законом от 21.07.2014 № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» (далее – 
Федеральный закон № 209-ФЗ).  
Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства (далее – ГИС ЖКХ)  –  единая федеральная 
централизованная информационная система, функционирующая 
на основе программных, технических средств и информационных 
технологий, обеспечивающих сбор, обработку, хранение, предоставление, размещение и использование информации о жилищном 
фонде, стоимости и перечне услуг по управлению общим имуществом в многоквартирных домах, работах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлении коммунальных услуг и поставках ресурсов, необходимых для 
предоставления коммунальных услуг, размере платы за жилое помещение и коммунальные услуги, задолженности по указанной 
плате, об объектах коммунальной и инженерной инфраструктур, а 
также иной информации, связанной с жилищно-коммунальным 
хозяйством (ст. 2 Федерального закона № 209-ФЗ). 
 Статьей 7 указанного закона установлены обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и иных поставщиков информации по размещению в ГИС ЖКХ соответствующих информационных блоков по направлениям деятельности. 
Состав, сроки и периодичность размещения информации в ГИС 
ЖКХ поставщиками информации устанавливается подзаконными 
нормативными правовыми актами, в том числе совместным приказом Минкомсвязи России № 74, Минстроя России № 114/пр от 
10