Участие прокуратуры в правотворческой деятельности

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ 
В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2022 
 
 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
       У90 
 
 
 
Рецензенты: 
Н.В. Михлина, старший помощник прокурора Московской области 
по взаимодействию с законодательными (представительными)  
и исполнительными органами области, органами местного самоуправления; 
Е.А. Куницына, доцент кафедры основ прокурорской деятельности 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учеб. 
пособие / [Е.А. Борисенко, Н.Д. Бут, В.В. Казаков, Н.В. Коваль,  
Т.Л. Оксюк]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2022. – 100 с. 
 
В учебном пособии на основе исследования деятельности органов прокуратуры на современном этапе, анализа действующих нормативных правовых актов и практики их применения рассмотрены 
теоретические, правовые и организационные аспекты участия прокуроров в правотворческой деятельности, сформулирован понятийный 
аппарат. 
Для обучающихся в высших учебных заведениях по направлению 
подготовки «Юриспруденция», а также для всех интересующихся 
современными научными проблемами, включая практикующих юристов.  
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2022 
 
 
2 
 

 
 
Авторы 
 
Е.А. Борисенко, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, 
кандидат юридических наук – параграфы 1.2, 1.3 (совместно с 
Н.В. Коваль) главы 1, параграф 2.2 главы 2; 
Н.Д. Бут, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социальноэкономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук – параграф 1.1  
главы 1; 
В.В. Казаков, заведующий кафедрой основ прокурорской 
деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации 
кандидат юридических наук – предисловие; 
Н.В. Коваль, декан факультета магистерской подготовки 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат 
юридических наук – параграф 1.3 главы 1 (совместно с Е.А. Борисенко); 
Т.Л. Оксюк, старший преподаватель кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской 
Федерации, – параграф 2.1 главы 2. 
 
 
3 
 

Принятые сокращения 
 
Конституция РФ – Конституция Российской Федерации 
принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, 
одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации  
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации  
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации  
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства 
Российской Федерации  
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации  
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской 
Федерации  
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» – Федеральный 
закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» 
Президент РФ – Президент Российской Федерации 
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 
Конституционный Суд РФ – Конституционный Суд Российской Федерации 
Верховный Суд РФ – Верховный Суд Российской Федерации 
Правительство РФ – Правительство Российской Федерации 
Генеральная прокуратура РФ – Генеральная прокуратура 
Российской Федерации 
Генеральный прокурор РФ – Генеральный прокурор Российской Федерации 
СМИ – средства массовой информации 
НПА – нормативные правовые акты 
 
 
4 
 

 
 
Предисловие 
 
Многофункциональная прокурорская деятельность присущими ей полномочиями обеспечивает устойчивое социальноэкономическое развитие Российской Федерации в современный 
период. Президент Российской Федерации В.В. Путин в выступлении 25.04.2022 на коллегии Генеральной прокуратуры РФ выразил слова благодарности ее руководству и всем сотрудникам 
прокуратуры за добросовестную работу, отметил ее значимую 
роль в истории Отечества, большой вклад в дело защиты бизнеса, 
социальных прав граждан, обеспечения их материального благосостояния. Перед прокурорскими работниками были поставлены 
и перспективные задачи на этом направлении – выстроить специальную систему надзора за соблюдением законности при реализации мер по поддержке граждан и всех ключевых социальноориентированных программ, обеспечить соблюдение прав предпринимателей и создание для них благоприятных условий работы, оказывать людям правовую помощь1. 
Указанный посыл формирует суть направленности правотворческой деятельности прокуроров. Статья 9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» определяет: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования 
действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней 
предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов». 
Эффективность прокурорской деятельности во многом обусловлена их широкими и глубокими знаниями положения дел в 
вопросах соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения законов поднадзорными объектами (субъектами), а 
также причин и условий допускаемых ими нарушений законно                                                          
 
1 
URL: 
http://prezident.org/tekst/stenogramma-vystuplenija-putina-na-zasedanii-kollegiigeneralnoi-prokuratury-25-04-2022.html? (дата обращения: 06.05.2022). 
5 
 

сти. Как показывает прокурорская практика, в определенной мере 
последнее обстоятельство связано с несовершенством законодательства или правовой неурегулированностью возникающих общественных отношений на федеральном, региональном и муниципальном (местное самоуправление) уровнях. В связи с этим 
решение прокурорами вопросов обеспечения законности, а также 
оказания правовой помощи гражданам и другим лицам прежде 
всего основывается на анализе полноты и качественности правовых норм, регулирующих социальные, политические, экономические и другие сферы государственной и общественной жизни. 
Поэтому неслучайно российский законодатель закрепил за прокурором право участия в деятельности по совершенствованию 
содержания различных законодательных актов. Вместе с тем характер указанной деятельности требует от них надлежащих теоретических и правовых знаний, навыков и компетенций в проведении правотворческой и правоприменительной работы. Это обстоятельство предопределяет наличие в учебном процессе обучающихся Университета прокуратуры Российской Федерации 
дисциплины «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности». 
Настоящее учебное пособие по указанной дисциплине подготовлено коллективом авторов. Каждый из них, обладая знаниями прокурорской практики, приобретенными в период прохождения службы в органах прокуратуры в решении задач правотворчества, привносит в изложение теоретического, правового и 
учебного материала пособия важное для сознания обучающихся 
понимание процесса их будущей прокурорской деятельности, 
включающей и необходимость тщательного ознакомления с законодательством, его глубокой интеллектуальной проработки и 
выработки на этой основе алгоритма решения проблемных вопросов обеспечения законности и оказания правовой помощи 
всем нуждающимся субъектам.  
Включающее в свое содержание современные теоретические и практические новации в вопросах организации и осуществления деятельности органов прокуратуры, изменения в за6 
 

 
 
конодательстве и организационно-распорядительных документах 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации пособие дополняет имеющийся учебный и учебно-методический материал 
по профилю «Прокурорская деятельность», обеспечивая его актуальность. 
 
 
Заведующий кафедрой основ  
прокурорской деятельности  
Университета прокуратуры  
Российской Федерации,  
кандидат юридических наук  
В.В. Казаков 
 
 
 
7 
 

Глава 1. Теоретические и правовые аспекты участия 
прокуратуры в правотворческой деятельности 
 
1.1.  Особенности законотворческого процесса в России  
и его влияние на динамику состояния законности 
 
Проблема закона, действия закона и законности существует 
всегда. Законность традиционно понимается как состояние общественных отношений, в том числе характеризуемое уровнем их 
правовой упорядоченности1. При этом соблюдение закона  
(а следовательно, и показатели нарушаемости закона) нужно оценивать лишь как одну из составляющих законности.   
Основополагающей составляющей законности является качество издаваемых нормативных правовых актов. Этот показатель приобретает особую актуальность в периоды кризисов, когда 
обостряется воздействие всех факторов, влияющих на динамику 
состояния законности, происходит наполнение социальноэкономической модели новым содержанием, отчетливо проявляются «провальные» участки, на которые прокурорам необходимо 
обращать особое внимание и реагировать в первую очередь.  
С учетом значимости качества издаваемых нормативных 
правовых актов необходимо подчеркнуть актуальность анализа 
состояния законности с применением комплексного подхода, основанного на важной для теории права аксиоме: законность – 
мера действия закона2. Ее необходимо исследовать не только в 
процессе применения законов, но и в процессе их подготовки и 
принятия. Следует учитывать, что высокая распространенность 
однотипных правонарушений, «устойчивая повторяемость их основных признаков далеко не всегда свидетельствует о преднамеренности, «злой воле» правонарушителей. В неменьшей степени 
это говорит о дефектности правового регулирования, несовер                                                          
 
1 Законность в Российской Федерации: монография. М.: ИЗиСП при Правительстве 
Рос. Федерации; НИИ Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2008. С. 25. 
2 Тихомиров Ю.А. Проблемы механизма оценки уровня законности // Законность в Российской Федерации: вызовы эпохи (Сухаревские чтения): сб. материалов I Междунар. 
науч.-практ. конф. / под общ. ред. д-ра. юрид. наук, проф. О.С. Капинус; Акад. Ген. 
прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016. С. 30; Его же. Как обеспечить законность? Новый подход // Рос. правосудие. 2016. № 8. С. 6. 
8 
 

 
 
шенстве законов, регламентирующих соответствующие виды 
общественных отношений»1.  
Таким образом, например, для достижения положительной 
динамики состояния законности в сфере экономики главная задача государства заключается в формировании законодательства, 
отвечающего реальным потребностям, уровню сложности и характеру рыночной экономики, стимулирующего развитие частной инициативы и способствующего устойчивому улучшению 
делового и инвестиционного климата в России. Принятие соответствующих нормативных правовых актов создает условия, способствующие обеспечению максимального баланса публичных и 
частных интересов (в особенности более слабых и уязвимых 
участников экономических правоотношений) без необоснованных ограничений экономической свободы, подразумевающей при 
этом полную экономическую, правовую и иную ответственность 
за результаты такой деятельности.  
Кроме того, принимаемые нормативные правовые акты в 
любой из сфер общественных отношений должны учитывать 
объективные законы общественного развития, отражать специфику сферы регулируемых общественных отношений (например, 
особенности социального статуса лиц, подпадающих под действие принимаемого закона), имеющиеся объективные условия 
применения норм, а также возможные последствия (как негативные, так и позитивные) применения нормативного правового акта. С этого начинается обеспечение законности и без этого невозможно достигнуть в ее состоянии позитивной динамики.  
Без учета указанных особенностей «непродуманные и малообоснованные правовые решения порождают ошибки и лавину 
поправок в действующие законы…»2, а законодательство чаще 
запаздывает по отношению к социально-экономической обстановке и не синхронизировано с ней. Традиционной стала реакция 
органов государственной власти на события тяжелые и порой даже катастрофические (но при этом «повседневные» с точки зрения своей правовой природы) в форме принятия федерального 
закона или иного регуляторного акта. Разработка концепции та                                                          
 
1 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011. С. 350. 
2 Тихомиров Ю.А. Методология анализа и оценки рисков в законодательной деятельности // Юрид. техника. 2015. № 9. С. 49. 
9 
 

ких актов, как правило, завершается еще до получения итогов 
официального расследования случившегося, а отведенное на разработку законопроекта время обратно пропорционально общественному резонансу события1. «Реактивный» характер законотворчества несет в себе существенные институциональные риски. 
Такое положение вещей не позволяет обеспечить должное планирование экономических реформ, приводит к загромождению законодательства слабо проработанными, взаимно противоречащими и несбалансированными нормами2. 
Принципиально важно зафиксировать, что подобный подход 
к организации нормотворческой работы характерен не только для 
проектов регулирующих решений, подготовка которых продиктована экстренными, в том числе политизированными, обстоятельствами, но и в целом превалирует над «планомерной» работой. Даже по оценкам Минэкономразвития России3, значительная 
доля регуляторных инициатив Правительства РФ не является 
следствием последовательной реализации государственной экономической политики или отраслевых стратегий и разработанных 
в соответствии с этими стратегиями планов нормотворческой деятельности, не представляет из себя детально проработанных 
концепций реформирования общественных отношений в целом, 
но обусловлена наличием соответствующих поручений Президента РФ, Правительства РФ, протоколов заседаний различного 
рода совещательных органов. 
Как обоснованно отмечалось, «наше законотворчество давно движется по весьма своеобразному пути. Сначала о проблеме 
рассказывают в СМИ, начинается ее общественное обсуждение с 
традиционным «Доколе!?», затем следует предложение принять 
специальный закон. Довольно быстро идея находит поддержку у 
законодателя, который без сколько-нибудь серьезной подготовки 
принимает новый правовой акт. В последующем результаты при                                                          
 
1 Регуляторная политика России: основные тенденции и архитектура будущего. М., 
2018. Доклад Центра стратегических разработок. С. 15. URL: https://www.csr.ru/wpcontent/uploads/2018/05/REGULYATORNAYA-POLITIKA-V-ROSSII_INTERNET.pdf 
(дата обращения: 28.03.2022).   
2 Там же. С. 16. 
3 Обзор работы Минэкономразвития России в сфере оценки регулирующего воздействия в 2014 году от 30.12.14. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure 
/depregulatinginfluence/201412304. 
10