Прокурорский надзор за исполнением законов. Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве. Часть 5

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ. 
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ, 
АДМИНИСТРАТИВНОМ И АРБИТРАЖНОМ 
СУДОПРОИЗВОДСТВЕ 
 
 
 
 
 
Курс лекций 
Часть 5 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2022 
 
 

УДК 347.962 
ББК 67.410.101 
    П80 
 
 
Под общей редакцией Н.Н. Карпова, заведующего кафедрой прокурорского 
надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в 
гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе 
Университета прокуратуры  Российской Федерации, доктора юридических наук, 
профессора. 
 
 
 
Авторский коллектив: 
 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской 
Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
 
О.В. Смирнова,  профессор кафедры Университета прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
 
Д.С. Белоусова,  доцент кафедры Университета прокуратуры  Российской Федерации, кандидат юридических наук;  
 
Д.И. Ережипалиев, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
М.Н. Мирошниченко, начальник отдела управления Главного гражданскосудебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
Г.Л. Куликова, доцент кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
 
 
П80 
Прокурорский надзор за исполнением законов. Участие прокурора в гражданском, административном  и  арбитражном  судопроизводстве:  курс  лекций. Ч. 5 / [Н.Н. Карпов и др.]; под общ. ред. Н.Н. Карпова; Ун-т прокуратуры 
Рос. Федерации. – М., 2022. – 140 с. 
 
 
 
Курс лекций подготовлен преподавателями кафедры прокурорского надзора 
за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры  Российской Федерации. 
 
Лекции апробированы в учебном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации и при проведении выездных занятий в органах прокуратуры. 
 
Для слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения 
квалификации, практических работников органов прокуратуры, научных и педагогических работников, аспирантов и студентов Университета прокуратуры 
Российской Федерации. 
     
                 УДК 347.962 
ББК 67.410.101 
 
        © Университет прокуратуры 
          Российской Федерации, 2022  
        
2 
 

Предисловие 
 
Поэтапное опубликование курса лекций преподавателей кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета 
прокуратуры Российской Федерации определяется необходимостью методического обеспечения учебного процесса на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Университета. 
Актуальность материалов, помещенных в пятую часть Курса 
лекций, обусловлена, прежде всего, их востребованностью слушателями Университета, которые проходят обучение по учебным 
программам профессиональной переподготовки и повышения 
квалификации. 
В сборник вошли лекции по направлениям деятельности кафедры, позволяющие получить более полный объем знаний по 
вопросам  конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации,  участия прокурора в соответствии с ч. 3     
ст. 45 ГПК РФ в рассмотрении судами дел о восстановлении на 
работе, организации и осуществления прокурорского надзора за 
исполнением законов в сфере миграции, об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, использования прокурором полномочий, предусмотренных КоАП РФ, при осуществлении надзора 
за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса и реализации государственного оборонного заказа. 
Лекции могут быть полезными также для практических работников прокуратуры, научных и педагогических работников, 
аспирантов и студентов Университета.  
3 
 

Н.Н. Карпов, 
заведующий кафедрой  
Университета прокуратуры         
Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор   
 
Конституционно-правовой статус прокуратуры 
Российской Федерации 
 
1. Прокуратура в системе государственной власти 
Российской Федерации 
 
В январе 2022 г. прокуратура России отметила трехсотлетний юбилей. История свидетельствует, что прокуратура Российской империи, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и, наконец, Российской Федерации переживала разные времена: от придания ей статуса «ока государева» 
и высшего надзорного органа в стране до полной ликвидации 
(временной) в первые годы советской власти. Однако как раз 
именно это (возрождение советской прокуратуры в 1922 г., по 
стечению обстоятельств в 2022 г. прокуратура отмечает как свой 
трехвековой юбилей, так и столетие советской прокуратуры) дополнительно подчеркивает значимость для государства (и общества) деятельности прокуратуры как органа обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства. 
Рассматривая проблематику правового статуса прокуратуры 
Российской Федерации с учетом современных реалий, представляется возможным взять за основу его позиционирование на уровне 
подсистемы государственной власти Российской Федерации.  
В соответствии со ст. 10, 11 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция) государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную 
власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды 
Российской Федерации. 
4 
 

М.В. Баглай и В.А. Туманов предложили называть эти ветви 
власти основными подсистемами государственной власти1. 
Представляется не только уместным, но и обоснованным 
наделение Конституцией отдельных государственных органов 
правовым статусом подсистем государственной власти, которые 
не могут быть отнесены к президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти, но могут функционировать 
совместно с ними, обеспечивая с учетом требований современного общественного развития их необходимое дополнение.  
Таким образом, за счет включения в систему государственной власти дополнительных органов (подсистем) государственной власти: 
осуществляется дополнительный взаимный перекрестный 
контроль за деятельностью каждой из подсистем государственной власти;  
государственные функции дополняются с учетом потребностей общественного развития; 
достигаются дополнительные согласованность и полнота 
деятельности государственного механизма в рамках общественного устройства России. 
На наш взгляд, прокуратура в полной мере может быть отнесена к одной из подсистем государственной власти России. 
«Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных», – так уважительно именовал российский государь Петр I 
первого Генерал-прокурора П.И. Ягужинского, представляя его 
Сенату. 
Впервые правовой институт прокуратуры стал известен миру почти полтысячелетия назад. «Людьми короля» называли 
французских прокуроров того времени.  
Изначально должность прокурора как в нашей стране («око 
государево»), так и за рубежом приближалась к верховной государственной власти, прокурор наделялся особыми государственными полномочиями.    
Прокуратура в России  была  создана  в  соответствии с Указом Петра I от 12 января 1722 г. (быть при Сенате генерал                                                 
1 Малая энциклопедия конституционного права / под ред. М.В. Баглая, В.А. Туманова.  
М.: БЕК, 1998.  С. 46. 
5 
 

прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору) 
как орган наблюдения за законностью действий должностных 
лиц и охраны государственных интересов1.  
27 апреля 1722 г. Петр I издает Указ «О должности Сената», 
в котором четко прописаны роль и место прокуратуры в решении 
государственных дел. А ежели кто из членов Сената так чинить 
не будет, или что приговаривать будет неправо, то генералпрокурору о том им предлагать, чтоб они то чинили так, как 
надлежит, без страсти, напоминая им то, что всегда подобает Сенату иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное 
попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть, 
всемерно отвращать. А ежели кто не послушает, то генералпрокурору, того дела не допуская до вершения, доносить нам, как 
о том в должности ему написано2. 
Основатель российской прокуратуры заведомо ставил ее над 
высшим (после царя) органом государственной власти, наделяя 
существенными властными надзорными полномочиями в отношении органов государственной власти. Это замечание важно 
при рассмотрении вопроса о месте прокуратуры России в системе 
государственной власти в настоящее время, поскольку свидетельствует о первоначальном замысле Петра I создать прокуратуру 
как независимый даже от высших государственных инстанций 
орган власти, дистанцированный от них и имеющий целью путем 
осуществления высшего надзора контролировать эту власть и заботиться об общественном благе, предотвращая правонарушения. 
Указ предписывал генерал-прокурору смотреть над всеми 
прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали. Генерал-и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме 
нашего. Здесь же о генерал-прокуроре сказано: «Понеже сей чин 
яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради 
надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет». 
Как представляется, в этой формулировке – квинтэссенция 
вопроса о предназначении прокуратуры. Прокуратура – это глаза 
общества, высший надзорный орган, призванный заботиться о 
                                                 
1 Российское законодательство X–XX веков. М., 1986. Т. 4. С. 182–183. 
2 Там же. С. 192. 
6 
 

нормальном ходе государственных дел, наделенный самостоятельным правом ставить перед высшими (и иными) органами 
публичной (государственной и муниципальной) власти вопрос о 
несоответствиях в государственном механизме и предлагать меры по их устранению и предупреждению.  
Таким образом, прокуратура была задумана и создана как 
высший государственный орган надзорной власти.  
Государственная власть – главное средство осуществления 
функций государства через систему органов, наделенных 
властными полномочиями. Составляющие государственную 
власть органы характеризуются несколькими основными признаками: 1) каждый орган государственной власти создается в 
соответствии с установленным Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, имеет четко фиксированный 
круг полномочий. Эти органы не могут быть ликвидированы или 
преобразованы без изменения Конституции; 2) орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства; 3) деятельность органов государственной власти осуществляется в 
формах и методах, установленных правовыми актами. Не каждое 
государственное учреждение является органом государственной 
власти (не являются таковыми, к примеру, государственное предприятие, государственное учебное заведение и т.д.); 4) органы 
государственной власти состоят из выборных депутатов или 
назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями1. 
Прокуратура России в полном объеме соответствует указанным критериям: 
а) функционирует в соответствии с положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской 
Федерации» (далее – закон о прокуратуре) и определяющей ее 
конституционно-правовой статус гл. 7 Конституции Российской 
Федерации;  
 
                                                 
1 Малая энциклопедия конституционного права. С. 81–82. 
7 
 

б) наделена законом властными полномочиями, в том числе 
в сфере уголовно-процессуальной деятельности (уголовное дело 
поступит в суд только после утверждения прокурором обвинительного заключения, направление именно прокурором уголовного дела в суд), надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов и др.;  
в) функции и полномочия прокуратуры установлены федеральными законами;  
г) прокурорские работники назначаются на должность в соответствии с требованиями закона и обладают в зависимости от 
занимаемой должности кругом властных полномочий соответственно в сфере надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществления уголовного преследования, участия в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве, других сферах.    
Представляется важным отметить, что в название гл. 7 Конституции, ранее именовавшейся «Судебная власть», в 2014 г. 
внесена инициированная Президентом России поправка и теперь 
глава называется «Судебная власть и прокуратура». 
 
 
2. Признаки, характеризующие прокуратуру как подсистему 
государственной власти 
 
Рассмотрим признаки, характеризующие прокуратуру как 
подсистему государственной власти, подробнее. 
Прокуратура создана и функционирует в соответствии с 
конституционными нормами и действующим федеральным законодательством. 
Конституционно-правовой статус прокуратуры определяется 
Конституцией, законом о прокуратуре, другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации1.  
Согласно ст. 1 закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система 
органов, осуществляющих от имени Российской Федерации 
                                                 
1 При этом на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. 
8 
 

надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, 
действующих на территории Российской Федерации, а также 
иные функции, установленные федеральными законами. 
Как представляется, ст. 129 Конституции, посвященная вопросам организации и деятельности прокуратуры, должна быть в 
дальнейшем скорректирована как минимум в части (с учетом статуса Конституции) целей и задач прокуратуры. В целом же правовой статус прокуратуры целесообразно определить в Федеральном конституционном законе «О прокуратуре Российской 
Федерации», обладающем более высоким статусом, чем федеральный закон (что соответствует конституционному провозглашению основ правового статуса прокуратуры России) и более 
высокой стабильностью, необходимой при установлении статуса 
прокуратуры Российской Федерации с учетом возлагаемых на нее 
функций и предоставляемых ей полномочий.  
Цели и задачи создания и деятельности прокуратуры          
общественно (государственно) необходимые. 
В соответствии с п. 2 ст. 1 закона о прокуратуре прокуратура создана в целях обеспечения верховенства закона, единства и 
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 
Напомним, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющихся высшей ценностью, – 
главные обязанности государства (ст. 2 Конституции).    
Совпадение определенных конституционными нормами 
обязанностей государства и целей деятельности прокуратуры 
подтверждает ее важную роль в обеспечении укрепления законности в стране.   
Очевидно, что для реализации установленных Конституцией 
обязанностей государства российскому обществу требуется самостоятельный, независимый от других структур государственной 
власти надзорный орган, обладающий в целях реализации указанного статуса необходимым объемом прав и полномочий, но в 
то же время конституционно максимально поставленный под 
контроль общества.  
 
9 
 

Конкретные властные функции (направления деятельности) и полномочия прокурора как органа государственной власти регламентированы законодательством. 
В соответствии с законом прокуратура: 
осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; 
осуществляет уголовное преследование в соответствии с 
полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; 
осуществляет координацию 
деятельности 
правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 
участвует в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (т.е. в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве), опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов; 
осуществляет международное сотрудничество, участвует в 
разработке международных договоров Российской Федерации; 
участвует в правотворческой деятельности, т.е. имеет возможность вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и 
нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, ряд других функций. 
Законодательно установленные полномочия, условия и порядок осуществления прокуратурой своих функций. 
Полномочия прокурора детально прописаны в законе о прокуратуре, а также в соответствующих отраслевых кодексах, определяющих процессуальный порядок осуществления судопроизводства по уголовным, административным, гражданским и арбитражным делам (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ и КоАП РФ). 
К примеру, в соответствии со ст. 22 закона о прокуратуре 
прокурор при осуществлении возложенных на него функций 
вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения соответствующих 
органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять 
исполнение законов в связи с поступившей в органы прокурату10