Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
Е.А. Борисенко, Н.Д. Бут 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД  
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 

УДК 347.962 
ББК 67.721-91 
        П8 
 
Авторы: 
Е.А. Борисенко, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации – введение, главы 1, 3, параграфы 2.1, 2.2, 
2.3, 2.4 (совместно с Бут Н.Д.) главы 2, кандидат юридических наук; 
Н.Д. Бут, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и 
укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации – параграф 2.4 (совместно с Борисенко Е.А.), 
доктор юридических наук. 
 
Рецензенты: 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
Н.А. Игонина, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук;  
Е.А. Куницына, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
П8 
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: 
учеб. пособие / Е.А. Борисенко, Н.Д. Бут; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. –  
М., 2020. – 152 с. 
 
В учебном пособии на основе исследования деятельности прокуратуры в историческом аспекте и на современном этапе, анализа действующих нормативных 
правовых актов и практики их применения рассмотрены особенности организации 
и осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, 
специфика предмета, объектов, целей и задач, полномочий, в том числе при рассмотрении обращений граждан, проведении проверок, оформлении результатов, 
подготовки актов прокурорского реагирования, обозначены приоритетные 
направления.  
Для обучающихся в высших учебных заведениях по направлению подготовки 
«Юриспруденция», а также для всех интересующихся современными научными 
проблемами, включая практикующих юристов.  
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-91 
 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
    Российской Федерации, 2020 
2 
 

 
Принятые сокращения 
 
Конституция РФ – Конституция Российской Федерации 
принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, 
одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации  
СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации  
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации  
ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации  
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации  
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства 
Российской Федерации  
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации  
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской 
Федерации  
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» – Федеральный 
закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» 
Президент РФ – Президент Российской Федерации 
Конституционный Суд РФ – Конституционный Суд Российской Федерации 
Верховный Суд РФ – Верховный Суд Российской Федерации 
Правительство РФ – Правительство Российской Федерации 
Генеральная прокуратура РФ – Генеральная прокуратура 
Российской Федерации 
Генеральный прокурор РФ – Генеральный прокурор Российской Федерации 
СМИ – средства массовой информации 
 
3 
 

Введение 
 
Стабильность существования и развития современной цивилизации зависит от характера отношений между людьми, государствами, государством и человеком в частности. Важное значение имеет создание благоприятных условий труда и жизни людей, включая качественную медицинскую помощь, доступность 
образования, благоприятную окружающую среду. Поэтому качество жизни человека стало важным критерием уровня цивилизованности общества.  
Обороноспособность государства, качество медицинских 
услуг, продолжительность и активность жизни людей, а также 
успешность и стабильность любых общественных отношений в 
целом зависят от степени гарантированности прав и свобод отдельного человека и гражданина.  
Признание прав и свобод человека как важной и необходимой ценности общества предопределило необходимость создания 
государственного механизма их защиты. Важнейшая роль в этом 
механизме отведена прокуратуре Российской Федерации.  
Прокуратура, учрежденная в 1722 г. как «Око государево» и 
повторно в 1922 г. как орган надзора за законностью, постепенно 
через возложение на нее задачи защиты прав и охраняемых интересов граждан трансформировалась в правозащитный орган, полномочия которого направлены на защиту прав и свобод человека и 
гражданина в рамках осуществления всех ее функций. 
С учетом значимости вопросов защиты прав и в связи с фактическим повышением роли органов прокуратуры в реализации 
этой обязанности государства, о чем свидетельствует постоянно 
увеличивающееся количество обращений в органы прокуратуры, 
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в 
1995 г. законодателем выделен в самостоятельную отрасль (подфункцию) прокурорского надзора и в 2020 г. на конституционном 
уровне определен как функция прокуратуры Российской Федерации. 
Прокуратура при осуществлении указанной функции является важнейшим инструментом защиты прав и свобод человека и 
4 
 

 
гражданина, а также элементом непосредственного взаимодействия государства и граждан.  
Различные аспекты прокурорского надзора за соблюдением 
прав и свобод человека и гражданина были предметом исследования советских и российских ученых В.Г. Бессарабова, С.Г. Березовской, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, 
В.З. Гущина, Н.А. Игониной, А.Х. Казариной, Н.Н. Карпова,  
Б.В. Коробейникова, В.В. Росинского, В.И. Рохлина, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, Н.В. Субановой, Э.Б. Хатова, В.Б. Ястребова и др. 
Отдельные актуальные направления деятельности являлись 
предметом изучения в рамках диссертаций И.В. Устименко 
«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» (2009), 
М.Л. Огурцовой «Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних» (2015), С.Г. Хусяйновой «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищнокоммунального 
хозяйства 
на 
современной 
этапе» 
(2017),  
А.В. Шибиной «Прокурорский надзор за соблюдением прав 
граждан на охрану здоровья» (2018) и т.п.  
Несмотря на глубокую проработанность рассматриваемой 
темы, произошедшие изменения законодательства, поставленные 
Президентом РФ национальные цели развития Российской Федерации, реализуемые национальные проекты, определенные руководством страны и Генеральной прокуратуры РФ перед органами 
прокуратуры задачи предопределили важность и значимость 
комплексного подхода к изучению различных аспектов надзора 
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 
Для качественной профессиональной подготовки студентов 
в Университете прокуратуры Российской Федерации создана 
учебная дисциплина «Прокурорский надзор за соблюдением прав 
и свобод человека и гражданина», которая призвана сформировать в необходимом объеме знания об исторических, теоретических и правовых аспектах надзора за соблюдением прав и свобод 
человека и гражданина, в том числе о предмете, объектах, пределах, целях и задачах деятельности, особенностях организации и 
осуществления данного надзорного направления, реализации 
полномочий, видах актов реагирования, порядке их применения, 
5 
 

а также выработать навыки подготовки документов прокурорской деятельности. 
Понимание исторических аспектов возникновения и развития рассматриваемого явления, формирование понятийного аппарата, анализ  действующих нормативных правовых актов, практики правоприменения, разрешение имеющихся противоречий 
при организации, проведении проверок, оформлении результатов, 
акцентирование внимания на актуальных направлениях деятельности, в том числе вопросах надзорного сопровождения реализации национальных проектов, является важнейшей предпосылкой 
для последующей эффективной практической деятельности обучающихся, в том числе в органах прокуратуры Российской Федерации. 
Данное учебное пособие подготовлено для обеспечения реализации целей и задач учебной дисциплины, помогает учащимся 
сориентироваться в научной проблематике, рассматривает типичные и оригинальные случаи, с которыми сталкиваются прокуроры в своей практической работе. Учебное пособие является дополнением к занятиям лекционного типа, рекомендуется для подготовки к семинарам. Содержащиеся вопросы для самоконтроля 
призваны заострить внимание обучающихся на ключевых проблемах учебной дисциплины, позволяют понять степень освоения 
предмета. Список литературы и нормативных правовых актов 
предложен для более глубокого специализированного исследования. 
Учебник обращен к лицам, изучающим юриспруденцию, а 
также рекомендуется в порядке повышения квалификации юристам.  
 
 
 
 
6 
 

 
Глава 1. Общие положения об институте прав и свобод 
человека и гражданина и деятельности прокуратуры 
по их защите 
 
1.1. Права и свободы человека и гражданина:  
формирование идей, понятие, классификация 
 
Соблюдение прав человека в современном мире является 
бесспорным признаком высокого уровня цивилизованности общества, признается как абсолютная ценность.  
Развитие современного общества происходит в условиях 
глобализации, которая выражается в активной социальной мобильности, перемещении рабочей силы, товаров и услуг, капитала. 
Существующие глобальные проблемы вызвали стремление 
руководителей государств к взаимоуважительному диалогу для 
выработки единых совместных решений этих вопросов.  
Идея прав человека как неотъемлемой части правового статуса личности сформировалась относительно недавно. Многие 
тысячелетия само понятие человека отсутствовало в сознании и 
мышлении людей так же, как и другие абстрактные понятия.  
Долгое время человеческое сознание было заполнено только 
чувственными образами. Весь мир для первобытного человека 
делился на мое «Я» и окружающее «не-Я», на «Мы» (Свои) и 
«не-Мы» (Чужие)1. Право выступало как свойство силы и влияния. Некое равенство признавалось только за членами своего рода, лицами одного происхождения, потомками одного предка, 
среди лиц, с которыми осуществлялось взаимодействие в добывании пищи.  
Осознание общности происхождения и общность тотемного 
культа стали основанием для ряда первых запретов (табу). Запрещалось убивать родича, калечить его и т.д.2 Положительной 
                                                          
 
1 См.: Права человека: учеб. пособие / Н.Н. Карпов, Ю.В. Нечипас, А.А. Опалева  
(и др.); под ред. И.В. Гончарова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М.: Проспект, 
2020. С. 27. 
2 См.: Права человека: учеб. пособие. С. 27. 
7 
 

ценностью признавалось равное распределение пищи как одно из 
важных условий выживания родовой общины в целом.  
В раннегосударственном периоде эти представления стали 
варьироваться в зависимости от социального статуса человека, 
его индивидуальных качеств и способностей, объема власти. Неравенство власти породило новое социальное мировоззрение. 
Индуизм оправдывал неравенство людей религиозной доктриной 
происхождения варн, сохранял традиционный порядок отношений между людьми. Гераклит считал, что неравенство обусловлено степенью приобщения человека к Логосу. Платон разделил 
всех граждан по функциональному принципу на три неравных 
между собой класса: правители-философы, воины-защитники и 
чиновники-работники. Аристотель исходил из представлений о 
делении людей на свободных и рабов в силу их внутренней природы. 
Только в учениях Будды Шакьямуни и Иисуса Христа возникает единый образ человека, подчеркиваются равенство и 
общность людей. Буддизм не возвышает человека за счет принижения других существ. Справедливое и милосердное отношение 
ко всем формам жизни является особенностью этой древней религии. Человек рассматривается во взаимосвязи с окружающей 
средой.  
В христианстве, которое повлияло на европейскую и на современную мировую цивилизацию, человек отделяется от природы: он создан по образу и подобию Бога, обладает душой. При 
этом христианство не признает равенства мужчины и женщины и 
отдает приоритет необходимости соблюдения заповедей (обязанностей и запретов) над правами. Разрешено то немногое, что не 
запрещено.  
В эпоху Средневековья в Европе статус человека зависел от 
его сословной, корпоративной принадлежности. О праве 
человека на жизнь можно было говорить только в рамках 
христианского канонического права. 
XVI 
в. 
становится 
поворотным 
в 
разрушении 
корпоративности, сословности общества в Западной Европе, что 
обусловлено экономическим прорывом, предопределенным изменениями форм организации производства. 
8 
 

 
Формируется идея о человеке как высшей социальной ценности общества и государства. В XVII–XVIII веках философыпросветители Дж. Локк (1632–1704), Ш.Л. Монтескье (1689–
1755), Ж.-Ж. Руссо (1712–1778), Ф.М.А. Вольтер (1694–1778) 
обосновали позицию о естественности и неотъемлемости прав 
человека (права на жизнь, свободу совести и др.), принадлежащих ему от рождения, которые не могут быть отняты ни государством, ни обществом.  
В результате буржуазных революций во Франции, Англии, 
Америке были предприняты попытки воплотить эти идеи в реальность, на законодательном уровне закреплены основные права 
и свободы человека.  
Первым официальным документом, провозгласившим идею 
прав человека, можно назвать Декларацию независимости Североамериканских штатов 4 июля 1776 г.: «Все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми 
правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление 
к счастью»1.  
Естественные права человека были закреплены французской 
Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. в ст. 1 и 2: 
«Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. 
Общественные отличия могут основываться лишь на соображениях общей пользы. Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению»2.  
При этом реализация идей о естественном характере прав 
человека имела локальный характер.  
Независимость США не привела к полной отмене рабства. 
Франция создала вторую по величине колониальную империю, 
где как в Британской империи, так и в любой другой колониальной, происходит угнетение местного населения. Создание колониальных империй сопровождалось критикой школы естественного права. Сформировались расовые теории. 
                                                          
 
1 URL: http://lawinrussia.ru/blogs/referaty/2010/01/01/deklaratsiya-nezavisimosti-ssha-ot-4iyulya-1776-goda (дата обращения: 03.09.2020). 
2 
URL: 
http://www.vostlit.info/Texts/Dokumenty/France/XVIII/17801800/Dokumenty_fr_rev_1789/text.htm (дата обращения: 03.09.2020). 
9 
 

Международные конфликты и другие глобальные проблемы 
XX в. актуализировали идею прав человека1 и превратили их в 
абсолютную и безусловную ценность. Первоочередное значение 
для признания и юридического закрепления прав человека имело 
принятие в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека и в 1950 
г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В целях 
обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя сторонами Конвенции, в 1959 г. образован Европейский Суд по правам 
человека. 
В Российской империи реализации идей прав человека в 
полном объеме препятствовало сохранение в течение долгого 
времени сословного общества. Манифест императора Николая II 
от 17 октября 1905 г. даровал населению незыблемые основы 
гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.  
Прочие аспекты прав человека гарантировались в рамках традиционного христианского учения и в рамках гражданскоправового законодательства.  
В Советской России режим, установленный после Октябрьской революции, отверг принципы теории естественного права, 
провозгласив диктатуру пролетариата. 
Советские Конституции гарантировали права трудящимся, 
рабочим и крестьянам. Важнейшими принципами стали правовое 
равенство мужчин и женщин, равенство независимо от этнической религиозной принадлежности, право на труд и отдых, обязанность трудиться, право на образование и медицинское обслуживание и другие социальные права2. 
В период перестройки в СССР и с 1990-х годов в Российской Федерации начинаются серьезные трансформационные процессы, обусловленные экономическими, социальными, политическими, международными причинами, изменением геополитического положения страны. Происходит заимствование ценностей 
естественно-правовой теории из правовых систем западных развитых капиталистических стран, внедрение международных 
стандартов прав человека во внутригосударственное право Рос                                                          
 
1 См.: Обеспечение прав человека: учеб. пособие / О.А. Степанов и др.; под ред. О.А. 
Степанова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 9.   
2 Права человека: учеб. пособие. С. 39. 
10