Надзор за исполнением законов. Участие прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе. Часть 4

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ. 
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА  
В ГРАЖДАНСКОМ, АДМИНИСТРАТИВНОМ 
СУДОПРОИЗВОДСТВЕ  
И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ 
 
 
Курс лекций 
 
Часть 4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2020 

УДК 347.962 
ББК 67.410.101 
        Н17 
 
 
Под общей редакцией Н.Н. Карпова, заведующего кафедрой прокурорского надзора 
за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, 
административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора.  
 
Авторский коллектив: 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;  
О.В. Смирнова, профессор кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации кандидат юридических наук, доцент; 
А.В. Савельева, доцент кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации; 
Д.С. Белоусова, доцент кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации.  
 
Рецензенты: 
В.С. Мирошниченко, начальник отдела управления по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
Г.Л. Куликова, заведующая кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
Н17 
Надзор за исполнением законов. Участие прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе: курс лекций. Ч. 4 / [Н.Н. Карпов и др.]; под общ. ред. Н.Н. Карпова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2020. 
– 124 с.  
 
Курс лекций подготовлен преподавателями кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе. Сборник посвящен темам, 
связанным с осуществлением прокуратурой надзора за исполнением законов, а также  
с участием прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе. 
Лекции апробированы в учебном процессе Университете прокуратуры Российской 
Федерации и при проведении выездных занятий в органах прокуратуры. 
Для слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, практических работников органов прокуратуры, научных и педагогических 
работников, аспирантов и студентов Университета прокуратуры Российской Федерации.  
 
УДК 347.962 
ББК 67.410.101 
 
©Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2020 
2 
 

Предисловие 
 
Поэтапное опубликование курса лекций преподавателей кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации определяется необходимостью 
методического обеспечения учебного процесса на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Университета. 
Актуальность материалов, помещенных в четвертую часть 
Курса лекций, обусловлена прежде всего их востребованностью 
слушателями Университета прокуратуры Российской Федерации, 
которые проходят обучение по учебным программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации. 
В настоящий сборник вошли лекции по направлениям деятельности кафедры, позволяющие получить более полный объем 
знаний по вопросам международно-правовых способов защиты прав 
и свобод человека и гражданина, участия прокурора в рассмотрении 
судом дел об оспаривании нормативных правовых актов, прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов малого и среднего предпринимательства, а также прокурорского 
надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. 
Лекции могут быть полезными для сотрудников прокуратуры, 
занимающихся соответствующей проблематикой на практике, 
научных и педагогических работников, аспирантов и студентов 
Университета.  
 
 
 
 
 
 
 
3 
 

Н.Н. Карпов,  
заведующий кафедрой  
Университета прокуратуры 
Российской Федерации,  
доктор юридических наук,  
профессор 
 
Европейская Конвенция о защите прав человека  
и основных свобод в контексте деятельности прокуроров 
 
Российская Конституция возводит человека на высшую ступень в иерархии ценностей. В соответствии со ст. 2 Конституции 
Российской Федерации человек, его права и свободы являются 
высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства.  
В настоящее время в соответствии со ст. 45 Конституции Российской Федерации государственная защита прав и свобод человека 
и гражданина в России гарантируется. Каждый вправе защищать 
свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. 
Статья 53 Конституции прямо указывает на то, что каждый 
имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной 
власти и их должностных лиц. 
Прокуратуре Российской Федерации отведена особая роль в 
обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина. Целями 
деятельности прокуратуры в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина,  
а также охраняемых законом интересов общества и государства. 
Для реализации этих целей федеральное законодательство наделяет 
прокуратуру рядом функций, к которым относятся, в частности, 
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, уголовное преследование, координация деятельности право4 
 

охранительных органов по борьбе с преступностью и другие, а также весьма существенными полномочиями, которые обеспечивают 
исполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора. 
Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме 
отвечают интересам как общества и государства, так и граждан России. Защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства – цель всей деятельности прокуратуры, которой проникнута каждая из функций, 
осуществляемых 
прокуратурой 
России. 
Это 
квинтэссенция,  
а не только отдельная, пусть и особо определенная часть деятельности прокуратуры.  
Рассмотрим современные международные нормативные правовые основы защиты прав человека. 
В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 
217 А (III) от 10.12.19481 (далее – Декларация), «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг 
друга в духе братства» (ст. 1). 
К другим важнейшим положениям Декларации относятся в 
частности такие: «Каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность» (ст. 3); «Каждый человек 
имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, 
жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости 
или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим 
от него обстоятельствам» (ч. 1 ст. 25) и др.  
В то же время в содержании Декларации подчеркивается, что 
каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором 
                                                 
1 Рос. газ. 1995. 5 апр. 
5 
 

только и возможно свободное и полное развитие его личности (ч. 1 
ст. 29). 
Однако, поскольку Всеобщая декларация прав человека,  
по существу, не обеспечена принудительным механизмом исполнения – ее положения следует считать имеющими рекомендательный 
характер. 
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее – 
Конвенция) была принята в столице Италии г. Риме 4 ноября 1950 г. 
и впоследствии ратифицирована 47 европейскими государствами. 
Российская Федерация ратифицировала данную Конвенцию без каких-либо 
оговорок одноименным 
Федеральным 
законом 
от 
30.03.1998 № 54-ФЗ (далее – закон № 54-ФЗ). 
Юрисдикция Конвенции распространяется на Российскую Федерацию с 5 мая 1998 г., то есть с момента, когда она была ратифицирована российским парламентом и ратификационные грамоты в 
установленном порядке поступили в Секретариат Европейского суда по правам человека (г. Страсбург, Франция). С этого времени в 
случае признания Европейским судом по правам человека нарушения Российской Федерацией предусмотренного Конвенцией права 
гражданина (заявителя) Российская Федерация обязана восстановить нарушенное право либо компенсировать причиненный ущерб 
и при необходимости изменить или отменить не соответствующие 
Конвенции положения национального законодательства. Однако 
данная норма применяется в Российской Федерации с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации 
от 14.07.2015 № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции 
о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней…  
в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».  
В соответствии с указанным постановлением, если государственные органы, исполняющие обязанность по обеспечению выполнения Российской Федерацией международных договоров, 
участницей которых она является, придут к выводу о невозможности исполнить вынесенное по жалобе против России постановление 
Европейского суда по правам человека из-за того, что конкретное 
6 
 

положение Конвенции расходится с нормой Конституции Российской Федерации, они правомочны обратиться в Конституционный 
Суд Российской Федерации для решения вопроса о возможности 
исполнения данного постановления Европейского суда по правам 
человека и принятия мер индивидуального и общего характера, 
направленных на обеспечение выполнения Конвенции. В случае же 
если Конституционный Суд Российской Федерации придет к выводу, что указанное постановление Европейского суда по правам человека в истолковании, противоречащем российской Конституции, 
не может быть исполнено, такое постановление в этой части не 
подлежит исполнению. 
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. 
Поэтому прокурорские работники должны в полном объеме знать и 
учитывать в своей деятельности положения Конвенции, располагать 
необходимой информацией о порядке применения Европейским судом по правам человека положений Конвенции как в отношении 
Российской Федерации, так и в отношении других европейских государств.  
В частности, в абзаце 7 ст. 1 закона № 54-ФЗ, которым Конвенция была ратифицирована Российской Федерацией, указано, что 
Россия признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам применения и толкования Конвенции и протоколов к ней в 
случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение 
имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. 
Рассмотрим отдельные статьи Конвенции. 
Статья 2 «Право на жизнь» состоит из двух частей. Частью 
первой определяется, что право каждого лица на жизнь охраняется 
7 
 

законом. Никто не может быть умышленно лишен жизни, иначе как 
во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание. 
Вторая же часть данной статьи определяет, что лишение жизни 
не рассматривается как нарушение, когда оно является результатом 
абсолютно необходимого применения силы: a) для защиты любого 
лица от противоправного насилия; б) для осуществления законного 
задержания или предотвращения побега лица, заключенного под 
стражу на законных основаниях; в) для подавления, в соответствии 
с законом, бунта или мятежа. 
Статья 3 «Запрещение пыток» очень короткая, но заключает в 
себе важнейшие положения о том, что никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство 
обращению или наказанию. 
Особое внимание следует обратить на то, что под «страшным 
унижением» Европейский суд по правам человека понимает в том 
числе даже такую ситуацию, когда человека заставляют поступать 
против собственной воли или совести. Еще в 1978 г. Европейский 
суд по правам человека конкретно определил пять «техник» бесчеловечного и унижающего достоинство обращения. 
Статья 5 «Право на свободу и личную неприкосновенность» 
подробно регламентирует вопросы реализации права на свободу и 
личную неприкосновенность. В ней содержатся, в частности, нормы 
о том, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы, иначе как в определенных случаях и в порядке, установленном законом. К таким 
случаям Конвенция относит: законное содержание под стражей  
лица, осужденного компетентным судом; законное задержание или 
заключение под стражу лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом по обоснованному подозрению 
в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после  
его совершения; и ряд других. Пункт 2 данной статьи требует, что8 
 

бы каждому арестованному незамедлительно сообщали на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявляемое ему обвинение.  
Однако и в случаях применения ст. 5 Конвенции российским 
прокурорам следует учитывать национальную регламентацию реализации тех или иных прав и свобод человека и гражданина. К примеру, в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской 
Федерации от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права 
и международных договоров Российской Федерации» отмечено: 
«Наличие обоснованного подозрения в том, что заключенное под 
стражу лицо совершило преступление, является необходимым 
условием для законности ареста. Вместе с тем такое подозрение не 
может оставаться единственным основанием для продолжительного 
содержания под стражей. Должны существовать и иные обстоятельства, которые могли бы оправдать изоляцию лица от общества. 
К таким обстоятельствам, в частности, может относиться возможность того, что подозреваемый, обвиняемый или подсудимый могут 
продолжить преступную деятельность либо скрыться от предварительного следствия или суда, либо сфальсифицировать доказательства по уголовному делу, вступить в сговор со свидетелями. 
При этом указанные обстоятельства должны быть реальными, 
обоснованными, то есть подтверждаться достоверными сведениями. 
В случае продления сроков содержания под стражей суды должны 
указывать конкретные обстоятельства, оправдывающие продление 
этих сроков, а также доказательства, подтверждающие наличие этих 
обстоятельств». 
Важное значение имеет и ст. 6 Конвенции – «Право на справедливое судебное разбирательство», содержащая норму о том, что 
каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях 
или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет 
право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на 
основании закона. 
9 
 

Правовые основы деятельности самого Европейского суда по 
правам человека регламентированы в основном разд. II рассматриваемой Конвенции. 
Следует обратить внимание на регламентацию названной Конвенцией процессуальных вопросов деятельности Европейского суда 
по правам человека (далее также – Суд), в частности на ст. 35 
«Условия приемлемости». Так, Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние 
средства правовой защиты, что предусмотрено общепризнанными 
нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты 
вынесения национальными органами окончательного решения по 
делу. Суд может принимать жалобы от любого физического лица, 
любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения 
одной из Высоких Договаривающихся Сторон их прав, признанных 
Конвенцией или протоколами – приложениями к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права. Причем Суд не 
принимает к рассмотрению индивидуальную жалобу, если она является анонимной или аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом, или уже является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и если она не содержит новых относящихся к делу фактов.  
Цель принятия и функционирования Конвенции сформулирована в ее ст. 1 и заключается в обеспечении подписавшими ее государствами каждому, находящемуся под их юрисдикцией, прав и 
свобод, определенных Конвенцией.  
Таким образом, нормы Конвенции по существу защищают баланс, обеспечивают гармонию интересов государства и личности,  
а также гарантируют реальный доступ к провозглашаемым Конвенцией основным естественным правам человека и гражданина, прежде всего на жизнь и неприкосновенность личности. 
Для реализации этих целей Конвенцией создан так называемый «горизонтальный» правовой прецедент. Он заключается в следующем: Европейский суд по правам человека не является надгосу10