Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР  
ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ  
ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ И ОРГАНОВ  
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2019 

УДК 347.963 
ББК 67.721-91+67.73 
        П80 
 
 
 
Рецензенты: 
А.Ф. Смирнов, профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного 
юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор 
юридических наук, профессор; 
А.С. Анненкова, начальник отдела методико-аналитического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов органами, 
осуществляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность 
управления методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
П80 
Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия: учеб.  
пособие / [Ф.Н. Багаутдинов и др.]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2019. – 222 с. 
 
 
В учебном пособии рассматриваются основные вопросы осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.  
Для использования в системе повышения квалификации прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью 
органов дознания и органов предварительного следствия. Может 
представлять интерес для научных работников, преподавателей, аспирантов, магистрантов, исследующих проблемы прокурорского 
надзора. 
 
УДК 347.963 
ББК 67.721-91+67.73 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2019 
2 
 

Авторы 
 
Ф.Н. Багаутдинов, заведующий кафедрой прокурорского 
надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
Казанского юридического института (филиала) Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, 
профессор (гл. 2, 3 совместно с И.А. Халиковым, А.А. Хайдаровым); 
С.Д. Белоцерковский, профессор кафедры прокурорского 
надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент (§ 5.6); 
В.Н. Титова, профессор кафедры прокурорского надзора за 
исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и 
участия прокурора в уголовном судопроизводстве Университета 
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических 
наук, доцент (гл. 1, § 5.2, 5.3); 
А.Г. Халиулин, руководитель авторского коллектива, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в 
уголовном судопроизводстве Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (предисловие, § 5.1); 
И.А. Халиков, старший преподаватель кафедры прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной 
деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
Казанского юридического института (филиала) Университета 
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических 
наук (гл. 2 совместно с Ф.Н. Багаутдиновым); 
А.А. Хайдаров, профессор кафедры прокурорского надзора 
за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и 
участия прокурора в уголовном судопроизводстве Казанского 
юридического института (филиала) Университета прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент  
(гл. 3 совместно с Ф.Н. Багаутдиновым); 
3 
 

В.С. Шадрин, профессор кафедры уголовного процесса и 
криминалистики Санкт-Петербургского юридического института 
(филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор (§ 5.4); 
Л.А. Щербич, доцент кафедры прокурорского надзора за 
исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и 
участия прокурора в уголовном судопроизводстве Университета 
прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических 
наук, доцент (гл. 4, § 5.5). 
 
4 
 

Предисловие 
 
Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания 
и органов предварительного следствия является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры. Основополагающей для деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве является ст. 2 Конституции Российской Федерации, 
согласно которой человек, его права и свободы являются высшей 
ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Осуществляя уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью 
органов дознания и органов предварительного следствия, прокурор выполняет в уголовном судопроизводстве важнейшую государственную функцию – защиту прав и свобод человека и гражданина. Этому подчинена и вся иная деятельность прокурора  
в уголовном судопроизводстве.  
В пособии рассматриваются вопросы осуществления прокурорами надзорной деятельности, сформулированы конкретные 
рекомендации по ее совершенствованию.  
Авторы, имеющие опыт не только научной и преподавательской, но и практической работы в органах прокуратуры, 
надеются, что пособие будет полезно прокурорам, осуществляющим надзор за процессуальной деятельностью органов дознания 
и органов предварительного следствия. 
 
 
 
 
 
5 
 

Глава 1. Вопросы организации надзора  
за процессуальной деятельностью органов дознания  
и органов предварительного следствия 
 
Рассматривать вопросы организации надзора невозможно 
без определения его предмета. Между тем обращает на себя внимание различие в формулировках ст. 29 Федерального закона от 
17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» 
(далее – закон о прокуратуре) и ст. 37 УПК РФ относительно того, за чем должен осуществляться надзор. 
Так, в соответствии со ст. 29 закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека 
и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и 
сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 
Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Представляется, 
что указанное различие заключается лишь в терминологии, так 
как ст. 37 УПК РФ предусматривает конкретные надзорные полномочия прокурора, обязывает его проверять процессуальную 
деятельность органов предварительного расследования исходя из 
норм действующего законодательства и при выявлении нарушений применять соответствующие меры реагирования. 
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 
28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за 
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (далее – приказ № 826) четко определяет последовательность надзорной деятельности и ее пределы. В нем выделены 
приоритетные направления надзора, важные этапы досудебного 
производства, на которые следует обращать особое внимание, 
определены конкретные действия прокурора на этих этапах, 
6 
 

формы реагирования. Положения приказа важны и с точки зрения 
разграничения деятельности прокурора и руководителя следственного органа, осуществляющего процессуальный контроль.  
Рассматривая теоретические основы организации надзора, 
хотелось бы отойти от формального изложения таких основополагающих понятий, как цели, задачи надзора и др. Практические 
работники, которые в силу занимаемого ими служебного положения ежедневно изучают материалы об отказе в возбуждении 
уголовного дела, уголовные дела, применяя устоявшуюся методику и действуя по отработанной схеме, стремясь к достижению 
положительных статистических показателей, не всегда задумываются, ради какой цели осуществляют надзор и какие задачи перед ними стоят.  
Между тем бесцельное выполнение определенных действий 
ради улучшения статистики нередко приводит к непониманию 
между прокурорами и сотрудниками органов предварительного 
расследования. Кроме того, несвоевременное реагирование на 
формальные нарушения при собирании дознавателем, следователем доказательств по уголовному делу, являющихся часто невосполнимыми в последующем, не позволяет иногда направить уголовное дело в суд. В результате права лица, потерпевшего от преступления, оказываются нарушенными, и оно не имеет возможности защитить их в соответствии с законом.  
Сказанное требует более глубокого подхода к вопросу о 
том, что же является целью надзора за процессуальной деятельностью следственных органов и какие задачи при этом должны 
решаться.  
Цель любой деятельности – конечный результат, к достижению которого стремится лицо, осуществляющее эту деятельность.  
Исходя из законодательного определения предназначения 
уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 6 УПК РФ) можно сделать 
вывод, что целями прокурорского надзора за процессуальной  
деятельностью следственных органов являются защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. 
Чтобы достичь этих целей, необходима тщательная и продуманная организация надзорной деятельности, которая зависит от 
7 
 

многих объективных и субъективных факторов. Среди них можно 
назвать, например, состояние преступности в регионе, городе, 
районе, протяженность территории, численность сотрудников 
следственных органов и прокуроров, их профессионализм, специфику региона по составу и национальным особенностям населения, состояние оперативно-розыскной деятельности, взаимоотношения прокурора со следственными органами и судом и т.д. 
На конечный результат рассматриваемой надзорной деятельности влияет анализ состояния преступности на соответствующей территории с выявлением причин ее динамики. Высокого качества аналитической деятельности можно добиться, 
обеспечив поступление необходимой информации, объективно 
отражающей общую картину преступности в регионе. К сожалению, нередко основу анализа составляют статистические показатели, которые искусственно подгоняются под прошлогодние значения, в результате чего делаются не всегда правильные выводы 
и строится дальнейшая работа. 
Показатели региональных прокуратур складываются из показателей городских и районных прокуратур. Поэтому важно 
взаимодействие между органами прокуратуры по вертикали.  
Во многих прокуратурах благодаря внедрению специальных 
компьютерных программ, соответствующие блоки и таблицы которых систематически заполняются помощниками или заместителями прокуроров городов и районов (в зависимости от численного состава работников), налажено поступление к зональному 
прокурору сведений о движении по каждому уголовному делу с 
указанием сроков основных следственных и иных процессуальных действий. В таком же порядке к нему поступают все копии 
актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения, 
что позволяет своевременно принимать меры в случае недоработок и ошибок, допускаемых в нижестоящих прокуратурах. Программа автоматически отражает при этом нестыковки, несоответствие установленным срокам, что позволяет своевременно реагировать на нарушения закона. Кроме того, в конце каждого отчетного периода не приходится доставлять в региональную прокуратуру для сверки все копии актов реагирования, что значительно 
сокращает время на составление сведений о результатах надзорной деятельности. 
8 
 

При таком подходе осуществляется постоянный, упреждающий надзор по каждому уголовному делу за соблюдением разумных сроков расследования, своевременностью проведения 
следственных действий, не терпящих отлагательства, назначением и результатами сложных экспертиз, объемом предъявляемого 
обвинения и т.д.  
 
Вопросы планирования и контроля за исполнением актов 
прокурорского реагирования, внесенных по результатам проведенных проверок 
Обычно применяется два вида планов: перспективный  
(на год и более) и текущий (месячный, квартальный, полугодовой). В повседневной деятельности используются краткосрочные 
планы (ежедневный и недельный). От того, как составлены планы, насколько они продуманы с позиции эффективности и целесообразности, зависят результаты надзорной деятельности конкретной прокуратуры.  
Грамотное планирование основывается на постоянном анализе данных о состоянии законности в процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия. 
Аналитическая работа требует системного подхода. Она заключается в получении данных по конкретным вопросам, например, 
о законности возбуждения уголовных дел или отказа в их возбуждении, о практике избрания мер пресечения, о принятии 
обеспечительных мер для возмещения вреда по уголовным делам, 
о типичных нарушениях, допускаемых при собирании доказательств, и др. 
Обобщение аналитических данных по отдельным направлениям поручается в прокуратуре города, района, как правило, одному работнику, к которому поступают сведения от лиц, осуществляющих надзор за конкретными следственными подразделениями и органами дознания. Исходя из результатов аналитических обобщений выделяют направления деятельности, требующие прокурорского вмешательства, что и служит основой для 
включения в план проведения соответствующих проверок на 
определенный период. 
Вместе с тем планирование работы в городских и районных 
прокуратурах напрямую зависит от тех заданий, которые посту9 
 

пают к ним из вышестоящих прокуратур. Несогласованность 
между прокуратурами различных уровней в определении объектов и предмета проверок приводит нередко к их поверхностному 
проведению и неполучению желаемого результата. 
В связи с этим прокуроры субъектов Российской Федерации 
должны учитывать специфику отдельных городов и районов при 
планировании и разработке соответствующих заданий. Получаемые из Генеральной прокуратуры Российской Федерации задания 
не требуют их полного копирования для рассылки в каждую прокуратуру, на территории которой зачастую отсутствуют объекты 
проверки. При этом горрайпрокуроры тратят время на составление справок и отчетов, не содержащих по объективным причинам 
интересующих вышестоящую прокуратуру сведений о нарушениях закона. 
Целесообразно в прокуратурах субъектов Российской Федерации разрабатывать дифференцированные задания, предусматривающие проведение более узких предметных проверок с учетом проблемных направлений процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия в отдельных городах и районах республики, округа или области. 
К распространенной тематике проверок можно отнести: 
исполнение закона при приеме, регистрации и разрешении 
сообщений о преступлениях; 
законность возбуждения и отказа в возбуждении уголовных 
дел; 
рассмотрение жалоб на действия следователей, дознавателей; 
порядок направления поручений следователями и исполнения их органами дознания; 
исполнение закона о возмещении вреда, причиненного преступлением; 
соблюдение разумных сроков расследования преступлений; 
практика расследования преступлений отдельных видов 
(против личности, коррупционных, в отношении несовершеннолетних и т.п.); 
законность приостановления и прекращения уголовных дел; 
законность при направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением; 
10