Акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
Т.П. Кесареева 
 
 
АКТЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ 
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА  
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ  
И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2019 

УДК 347.962 
ББК 67.721-92 
       К36 
 
 
 
Автор Т.П. Кесареева, доцент кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
Рецензенты:   
А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, 
профессор; 
Н.В. Буланова, заведующий кафедрой Университета прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
Кесареева Т.П. 
 
 
К36 
Акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора  
за исполнением законов и законностью правовых актов: учеб. пособие / Т.П. Кесареева; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 
2019. – 120 с. 
 
В пособии рассматриваются акты прокурорского реагирования, 
их основные признаки, порядок и основания применения, требования к содержанию и оформлению, приводятся образцы актов. 
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических  
вузов. 
 
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-92 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2019 
2 
 

 
Предисловие 
 
Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением 
законов, прокурор использует предоставленные ему полномочия 
по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. Правовыми средствами, с помощью которых прокурор принимает меры по устранению нарушений закона, их причин и 
условий, им способствующих, а также по привлечению виновных 
к ответственности, являются акты реагирования.  
В учебном пособии рассматриваются акты прокурорского 
реагирования, применяемые в ходе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (так называемые общенадзорные акты), их основные признаки, основания и 
порядок их применения. Требования к содержанию и оформлению актов реагирования изложены в соответствии с законодательными актами и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, правоприменительной практикой. Приведенные образцы актов реагирования подготовлены на основе реальных документов органов прокуратуры, переработанных с учетом требований конфиденциальности и положений Федерального закона от 27.02.2006 № 152-ФЗ 
«О персональных данных». 
Пособие поможет студентам получить знания о предоставленных прокурору средствах по устранению и предупреждению 
нарушений закона в различных сферах надзорной деятельности, 
овладеть навыками составления актов реагирования и составить 
представление о практической деятельности органов прокуратуры. 
3 
 

Глава 1. Понятие и признаки актов  
прокурорского реагирования 
 
§ 1.1. Понятие актов прокурорского реагирования 
 
Акт прокурорского реагирования является правовым средством реагирования на установленные в ходе реализации прокурором своих полномочий нарушения закона и представляет собой 
письменный документ, в котором содержатся требования, вытекающие из полномочий прокурора, предоставленных ему законом. 
Акт (от лат. actus – действие; actum – документ) – 1) поступок, действие; 2) официальный документ. Юридический акт издается государственным органом, должностным лицом в пределах их компетенции в установленной законом форме (закон, указ, 
постановление и т.д.) и имеет обязательную силу1.  
Понятие акта прокурорского реагирования как определенного документа прокурорской деятельности в законодательстве не 
закреплено. В федеральных законах от 17.01.1992 № 2202-1  
«О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре), от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов 
нормативных правовых актов», от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», 
Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (далее – ГПК РФ), Арбитражном процессуальном кодексе Российской 
Федерации (далее – АПК РФ), Кодексе Российской Федерации об 
административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Кодексе 
административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) содержатся нормы, предусматривающие полномочия прокурора в различных сферах надзорной деятельности, виды 
применяемых при реализации этих полномочий актов реагирования, а также отдельные требования к ним. 
Акт прокурорского реагирования – широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означа                                                          
 
1 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 15. 
4 
 

 
ющее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие 
применения правовых средств надзора правонарушения1. 
Нет и нормативно установленных дефиниций большинства 
видов актов реагирования. Только в приложении № 1 к п. 1.3 Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 
(далее – Инструкция по делопроизводству), приведен Перечень 
основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов, в котором содержатся 
определения протеста и представления.  
В работах, посвященных теории прокурорского надзора, 
имеет место дискуссия о соотношении понятий «акт прокурорского надзора» и «акт прокурорского реагирования». Так,  
Е.Р. Ергашев полагает, что акт прокурорского надзора является 
разновидностью акта прокурорского реагирования, аргументируя 
это историческим изменением надзорных полномочий прокурора 
(а точнее, их сужением) и появлением ненадзорных актов прокурорского реагирования, например процессуальных представлений 
и жалоб прокурора, приносимых на незаконные судебные акты2. 
Аналогичного мнения придерживается С.В. Филипенко, который 
считает, что акты прокурорского реагирования и акты прокурорского надзора – далеко не идентичные явления: первое намного 
шире, чем второе, и включает его3. 
Противоположную позицию занимают Г.В. Дытченко и  
Е.Л. Никитин. По их мнению, «акты прокурорского надзора являются разновидностью правовых актов индивидуального (правоприменительного) характера. Понятие актов прокурорского 
надзора включает акты прокурорского реагирования»4.  
Подобная дискуссия будет продолжаться до тех пор, пока 
понятие и признаки акта прокурорского реагирования или акта 
                                                          
 
1 JUS EST: Юридическая энциклопедия. Серия «Academia» / под общ. ред. О.С. Капинус; 
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. Т. 3. М.: ООО «Буки Веди», 2017. С. 21. 
2 Ергашев Е.Р. К дискуссии о понятии, признаках, свойствах акта прокурорского 
реагирования // Рос. журн. правовых исслед. 2016. № 4. С. 183. 
3 Филипенко С.В. Признаки актов прокурорского реагирования // Рос. юрид. журн. 
2014. № 6.  
4 Дытченко Г.В., Никитин Е.Л. Средства прокурорского реагирования (постановка и 
анализ проблемы, способы ее решения) // КриминалистЪ. 2009. № 1.  
5 
 

прокурорского надзора (или и то, и другое), а также требования к 
ним не будут установлены законодательно. 
В ст. 23, 24, 25, 251, 28 закона о прокуратуре содержатся отдельные требования к протесту, представлению, постановлению 
и предостережению прокурора. Между тем в разных субъектах 
Российской Федерации к применению и оформлению одних и тех 
же актов реагирования подходят порой по-разному. 
Организационно-распорядительные документы и методические рекомендации Генеральной прокуратуры Российской Федерации на эту тему немногочисленны. Стоит упомянуть указание 
Генерального прокурора Российской Федерации от 06.07.1999  
№ 39/7 «О применении предостережения о недопустимости 
нарушения закона», в котором подробно описаны требования к 
предостережению прокурора и дана его типовая форма, однако и 
этот документ нуждается в корректировке в связи с изменениями, 
внесенными в закон о прокуратуре. Актуальной является только 
форма требования об устранении коррупциогенного фактора, 
утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». 
В законодательстве, регламентирующем деятельность органов прокуратуры, не содержится полного перечня актов прокурорского реагирования и их четкого определения, а также их признаков, что не позволяет систематизировать их, о чем неоднократно упоминалось исследователями данного вопроса1.  
В связи с этим необходимо сказать о подготовленных в 
Университете прокуратуры Российской Федерации Настольной 
книге прокурора и практическом пособии «Образцы документов 
прокурорской практики», содержащих в том числе образцы 
большинства актов прокурорского реагирования, заглянув в которые прокурорские работники, имеющие небольшой стаж практической деятельности, смогут самостоятельно составить документ. Наряду с образцами актов приведены типичные ошибки, 
допускаемые 
прокурорскими 
работниками, 
что 
позволяет 
предотвратить их еще на стадии подготовки документа.  
                                                          
 
1 См., напр.: Филипенко С.В. Указ. соч.; Его же. Проблемы применения актов прокурорского реагирования на современном этапе развития Российского государства // Бизнес, Менеджмент и Право. 2014. № 1; Домченко А.С. Проблемы осуществления российской прокуратурой надзора за законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Электронное прил. к Рос. юрид. журн. 2017. № 1. 
6 
 

 
Наибольшее количество актов реагирования названо в законе о прокуратуре. Это требование об изменении нормативного 
правового акта (ст. 91), постановление (п. 3 ст. 22, ст. 25, п. 1, 2 
ст. 33), протест (п. 3 ст. 22, ст. 23, 28, 36), представление (п. 3 
ст. 22, ст. 24, 28, п. 2 ст. 36), обращение в суд с иском или заявлением (ст. 91, п. 3 ст. 22, ст. 25, п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35), предостережение (ст. 251), жалоба (п. 6 ст. 35). 
Согласно п. 3 ст. 24 закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации 
Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.  
В Федеральном законе «О противодействии экстремистской 
деятельности» говорится о таких актах прокурорского реагирования, как предостережение (ст. 6), предупреждение (ст. 7, 8), заявление в суд (ст. 9), решение о приостановлении деятельности 
общественного или религиозного объединения (ст. 10). 
Федеральный закон «Об общественных объединениях» 
предусматривает представление и решение о приостановлении 
деятельности общественного объединения (ст. 42). 
Федеральный закон «Об информации, информационных 
технологиях и о защите информации» наделяет Генерального 
прокурора Российской Федерации или его заместителей правом 
обратиться с требованием о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим информацию, содержащую призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых 
(публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, и т.п. (ст. 153). 
Н.Р. Корешникова, анализируя действующее законодательство, выделяет восемь актов прокурорского реагирования: протест, представление, жалоба, предостережение, постановление, 
предупреждение, требование, решение1. При этом иски (заявления) она не рассматривает в качестве актов прокурорского реагирования. В учебной и специальной литературе высказывается позиция о двойственной правовой природе исков и заявлений, 
                                                          
 
1 Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации 
как инструмент обеспечения исполнения законов: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 101. 
7 
 

направляемых прокурорами в суды общей юрисдикции и арбитражные суды1. Полагаем, что их следует относить к отдельному 
виду актов прокурорского реагирования, так как использование 
прокурорами предоставленных им процессуальным законодательством полномочий по направлению исков (заявлений) в суд 
является реакцией на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и 
государства. 
 
Вопросы для подготовки к семинарским занятиям 
 
1. Понятие акта прокурорского реагирования. 
2. Нормативные правовые акты, положения которых посвящены отдельным актам прокурорского реагирования. 
3. Понятия «акт прокурорского реагирования» и «акт прокурорского надзора», как они соотносятся друг с другом. 
 
§ 1.2. Признаки актов прокурорского реагирования 
 
Исследованию признаков и свойств актов прокурорского  
реагирования уделяли внимание такие ученые, как В.Г. Бессарабов, 
М.В. Бызова, А.Ю. Винокуров, Ф.Ф. Галиев, Е.Р. Ергашев, Б.В. Коробейников, Н.Р. Корешникова, А.Я. Мыцыков, В.В. Меркурьев, 
В.П. Рябцев, А.Я. Сухарев, Е.Н. Тагунов, С.В. Филипенко и др. 
Анализируя правовую природу актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, ученые выделяют общие признаки и свойства, которые должны быть присущи всем 
без исключения актам. Например, Е.Р. Ергашев выделяет такие 
признаки, как законность, письменная форма и составление на 
государственном языке, субъектность, императивность, оперативность, индивидуальность, убедительность2.  
Н.Р. Корешникова, кроме указанных, выделяет обоснованность, целесообразность, наличие определенной структуры и содержания, а также справедливо полагает, что средства прокурорского реагирования должны применяться в соответствии с прин                                                          
 
1 Прокурорский надзор. Общая часть: учеб. для акад. бакалавриата / О.С. Капинус и др.; под 
общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 3-е изд. М.: Юрайт, 2016. С. 162–163.  
2 Ергашев Е.Р. К дискуссии о понятии, признаках, свойствах акта прокурорского 
реагирования. 
8 
 

 
ципами недопустимости вмешательства в административнохозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и подмены 
государственных органов в деятельности прокурора, равного отношения ко всем субъектам, независимости прокурора при использовании правовых средств1, которые должны соблюдаться 
при подготовке акта реагирования.  
Ф.Ф. Галиев считает, что основными свойствами любого акта прокурорского реагирования, определяющими эффективность 
и оперативность его воздействия, являются обоснованность, мотивированность, убедительность, а также законность, принципиальность и требовательность2. С.В. Филипенко выделяет еще результативность3. 
Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, перечислим бесспорные, на наш взгляд, признаки актов прокурорского реагирования, которые отмечают большинство исследователей: 
1) законность;  
2) письменная форма;  
3) государственный язык Российской Федерации; 
4) субъектность; 
5) императивный, властный характер; 
6) определенное содержание, структура; 
7) опосредованный характер реализации; 
8) оперативность (сроки); 
9) индивидуальность; 
10) убедительность; 
11) целесообразность. 
Безусловно, кроме общих признаков, существуют и специфические свойства и особенности, присущие отдельным видам 
актов в зависимости от направлений (отраслей) прокурорской деятельности (как надзорных, так и ненадзорных). 
Законность. Одним из основополагающих принципов организации и деятельности органов прокуратуры является принцип законности, означающий, что прокурор выполняет свои функции и 
реализует свои полномочия в строгом соответствии с действую                                                          
 
1 Корешникова Н.Р. Указ. соч. С. 86–101.  
2 Галиев Ф.Ф. Представление прокурора как форма реагирования на нарушение закона // 
Правовое государство: теория и практика. 2013. № 1 (31). С. 80; Его же. Протест прокурора как акт правоприменительный // Правовое государство: теория и практика. 2012. 
№ 3 (29). С. 92. 
3 Филипенко С.В. Признаки актов прокурорского реагирования. С. 139–141. 
9 
 

щими на территории Российской Федерации законами (ст. 4 закона 
о прокуратуре). Осуществление прокурором возложенных на него 
полномочий направлено в первую очередь на обеспечение верховенства закона, защиту прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства. Соответственно, и акты прокурорского реагирования должны быть законными. Это означает:  
издание акта уполномоченным компетентным лицом. Должностные лица органов прокуратуры осуществляют свои полномочия в соответствии с предметной компетенцией, установленной 
приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 
07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», в строгом соответствии с административно-территориальным 
устройством России (т.е. только на поднадзорной ему территории) 
и вертикальной компетенцией органов прокуратуры (т.е. в соответствии с подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим).  
Например, п. 17 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано исключить 
случаи внесения прокурорами субъектов Российской Федерации 
актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета 
Российской Федерации, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации; проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представлять в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации; 
соответствие содержания акта (т.е. изложенных нарушений 
закона и приведенных юридических норм) конкретной отрасли 
прокурорского надзора, ее предмету, объектам и пределам. Юридическая квалификация выявленных нарушений закона должна 
осуществляться в строгом соответствии с законом; 
соответствие используемых полномочий и изложенных в резолютивной части требований прокурора положениям закона. Полномочия прокурора, реализуемые посредством акта реагирования, 
должны быть регламентированы законом и при этом должны соблюдаться требования подведомственности и подсудности. Проку10