Актуальные проблемы прокурорской деятельности. Выпуск 4

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
Курс лекций 
 
Выпуск 4 
 
 
Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
О.С. Капинус 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва • 2018 

УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
      А43 
 
 
Под редакцией О.С. Капинус, ректора Университета прокуратуры 
Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора. 
 
Руководитель авторского коллектива А.Ю. Винокуров, главный 
научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской 
Федерации, доктор юридических наук, профессор. 
 
Рецензенты: 
А.В. Агутин, профессор кафедры международного сотрудничества в 
сфере прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
В.Н. Григорьев, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор. 
 
 
А43 
Актуальные проблемы прокурорской деятельности: курс лекций. Вып. 4 / под ред. О.С. Капинус; [К.И. Амирбеков и др.;  
рук. авт. коллектива А.Ю. Винокуров]; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2018. – 344 с. 
 
Курс лекций подготовлен ведущими научными и педагогическими работниками Университета прокуратуры Российской Федерации 
и является продолжением опубликованных в 2015–2017 гг. аналогичных изданий. Каждая лекция представляет собой углубленный 
подход автора к одной из актуальных проблем прокурорской деятельности. 
Для магистрантов, аспирантов и докторантов, научных сотрудников, преподавателей, а также студентов, изучающих основы организации и деятельности прокуратуры в рамках занятий научноисследовательской деятельностью. Может быть полезен практическим работникам органов прокуратуры.   
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-9 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2018 
2 
 

Авторы 
 
К.И. Амирбеков, заведующий отделом научного обеспечения организации прокурорской деятельности НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; 
Ф.Н. Багаутдинов, заведующий кафедрой прокурорского 
надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
Казанского юридического института (филиала) Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; 
А.В. Басов, заведующий кафедрой государственно-правовых 
дисциплин Крымского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент; 
Н.Д. Бут, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социальноэкономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; 
А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник отдела научного обеспечения организации прокурорской деятельности НИИ 
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
Н.А. Данилова, профессор кафедры уголовного процесса и 
криминалистики Санкт-Петербургского юридического института 
(филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор;   
Т.А. Диканова, заведующий отделом научного обеспечения 
прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности 
таможенных органов и на транспорте НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент; 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства 
и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе 
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;  
Ф.М. Кобзарев, доктор юридических наук, профессор; 
3 
 

О.Н. Коршунова, заведующий кафедрой прокурорского 
надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического 
института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;   
М.В. Кроз, ведущий научный сотрудник отдела психологического обеспечения прокурорской деятельности НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат психологических наук, доцент; 
В.В. Меркурьев, заведующий отделом научного обеспечения 
прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
Т.Г. Николаева, профессор кафедры уголовного процесса и 
криминалистики Санкт-Петербургского юридического института 
(филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор;   
О.Д. Ситковская, заведующий отделом психологического 
обеспечения прокурорской деятельности НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации, доктор психологических 
наук, доцент; 
Н.В. Субанова, ученый секретарь Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук; 
А.Г. Халиулин, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности 
и участия прокурора в уголовном судопроизводстве Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических 
наук, профессор; 
В.С. Шадрин, профессор кафедры уголовного процесса и 
криминалистики Санкт-Петербургского юридического института 
(филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор;   
С.П. Щерба, заведующий отделом научного обеспечения 
международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного 
правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор. 
 
4 
 

Введение 
 
Настоящее издание является продолжением опубликованных в 2015, 2016 и 2017 гг. Академией Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации одноименных курсов лекций1, в которые 
были включены материалы, отражающие характеристику функций и иных направлений деятельности прокуратуры Российской 
Федерации, а также проблемы научного и правоприменительного 
характера при их осуществлении. 
Учитывая масштабность и разнообразие проблем, имеющих 
место в науке о прокурорской деятельности, в которую официально с 2012 г. была трансформирована отрасль правовых знаний 
«Прокурорский надзор» и которая в настоящее время находится 
на определенном подъеме с учетом заметного увеличения объектов исследования, в том числе и за счет законодательных новелл 
последнего десятилетия, расширивших представление о функциональности российской прокуратуры, авторский коллектив принял решение продолжить популяризацию научных идей, основанных на проведенных эмпирических исследованиях, а также на 
анализе современного состояния научной мысли в сфере организации и деятельности российской прокуратуры. Как и ранее, в состав авторов вошли ведущие научные и педагогические работники, имеющие научную степень доктора наук (исключение составляет кандидат психологических наук, доцент М.В. Кроз), в том 
числе сотрудники Казанского и Крымского юридических институтов (филиалов) Университета.  
С учетом заявленного названия представленные материалы 
имеют дискуссионный характер, отражают в первую очередь 
мнение конкретного автора, что, однако, не освобождает никого 
от обязанности придерживаться в необходимых случаях канонических подходов, получивших всестороннюю поддержку в науч                                                          
 
1 Актуальные проблемы прокурорской деятельности: курс лекций / под ред. О.С. Капинус; [В.Г. Бессарабов и др.; рук. авт. коллектива Б.В. Коробейников]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015; Актуальные проблемы прокурорской деятельности: 
курс лекций. Вып. 2 / под ред. О.С. Капинус; [К.И. Амирбеков и др.; рук. авт. коллектива А.Ю. Винокуров]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016; Актуальные 
проблемы прокурорской деятельности: курс лекций. Вып. 3 / под ред. О.С. Капинус; 
[К.И. Амирбеков и др.; рук. авт. коллектива А.Ю. Винокуров]; Акад. Ген. прокуратуры 
Рос. Федерации. М., 2017.  
5 
 

ном мире в силу своей не требующей излишних доказательств 
аксиоматичности.  
Поскольку в последние годы законодатель, а также практика 
правоприменения регулярно создают питательную среду для новых исследований, ресурс которых далек от истощения, планируется издание новых выпусков курса лекций «Актуальные  
проблемы прокурорской деятельности», в которых, возможно, 
высказанные в предшествующих изданиях идеи найдут дальнейшее развитие либо будут подвергнуты коррекции с учетом новых 
результатов, полученных в процессе исследования проблем организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
6 
 

Н.Д. Бут, 
доктор юридических наук  
 
Методологические подходы к анализу прокурором 
состояния законности в сфере экономики 
 
Говоря о регулировании «рыночных отношений, необходимо учитывать, что эти отношения отличаются качественным 
своеобразием, связанным с воздействием на них объективных 
экономических законов товарного производства и обращения – 
закона стоимости, закона спроса и предложения и др. Поэтому 
для эффективного правового регулирования рыночных отношений необходимо учитывать объективные экономические законы»1. Без этого «непродуманные и малообоснованные правовые 
решения порождают ошибки и лавину поправок в действующие 
законы…»2.  
Состояние законности в сфере экономики следует рассматривать с применением комплексного подхода, основанного на 
важной для теории права аксиоме: законность – мера действия 
закона3. Ее надлежит исследовать не только при применении законов, регулирующих экономические отношения, но и в процессе 
их принятия. При этом соблюдение закона (а следовательно, и 
уровень нарушаемости закона), большинством ассоциируемое с 
законностью, нужно оценивать как одну из составляющих действия закона. Высокая распространенность однотипных правонарушений, «устойчивая повторяемость их основных признаков далеко не всегда свидетельствует о преднамеренности, «злой воле» 
правонарушителей. В не меньшей степени это говорит о дефектности правового регулирования, несовершенстве законов, регла                                                          
 
1 Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. 
С. 227. 
2 Тихомиров Ю.А. Методология анализа и оценки рисков в законодательной деятельности // Юрид. техника. 2015. № 9. С. 49. 
3 Тихомиров Ю.А. Проблемы механизма оценки уровня законности // Законность в Российской Федерации: вызовы эпохи (Сухаревские чтения): сб. материалов I Междунар. 
науч.-практ. конф. / под общ. ред. О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016. С. 30; Его же. Как обеспечить законность? Новый подход // Рос. правосудие. 2016. № 8. С. 6. 
7 
 

ментирующих соответствующие виды общественных отношений»1.  
Таким образом, в условиях рыночной экономики главная задача государства заключается в создании путем принятия соответствующих нормативных правовых актов условий, обеспечивающих максимальный баланс публичных и частных интересов, а 
также экономическую свободу, подразумевающую при этом полную экономическую, правовую и иную ответственность за результаты такой деятельности. С этого начинается обеспечение законности в сфере экономики и без этого невозможно достигнуть 
в ней позитивной динамики. 
В подтверждение данного вывода обратимся к истории. «Законодательство экономической направленности в России начала 
1990-х годов несло на себе печать незавершенности, противоречивости, подвергалось существенным коррективам. В числе значимых признаков несовершенства правовой основы экономической деятельности начального периода российской рыночной 
экономики (экономики переходного периода) следует выделить: 
отсутствие целостности; сосуществование новой и старой систем 
одновременно; изменение структуры нормативного массива,  
в котором отмечается преобладание подзаконных нормативных 
правовых актов; более значительная, чем в стабильные периоды, 
пробельность, противоречивость»2. Вполне закономерно в связи с 
этим, например, то, что «беспрецедентное разграбление государства и налогоплательщиков в ходе приватизации государственного имущества во многом было обусловлено несовершенством 
правовой базы…»3. 
В конце 1991 г. в России начались радикальные экономические реформы, к работе приступило новое правительство, которое видело основную задачу в макроэкономической и финансовой стабилизации экономики при одновременной приватизации 
значительных объемов государственного имущества. «Реформу 
предполагалось осуществить в несколько этапов. Первый завер                                                          
 
1 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011. С. 350. 
2 Казарина А.Х. Указ. соч. С. 117. 
3 Государство и бизнес в системе правовых координат: монография / отв. ред. А.В. Габов. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. 
Федерации; ИНФРА-М, 2014. С. 273.  
8 
 

шить к 1991 г., активизировав в ходе его реализации переход 
предприятий на аренду, преобразование их в кооперативы, акционерные и иные хозяйственные общества. На втором этапе (1991–
1992 гг.) предполагалось запустить хозяйственный механизм переходного периода. И только на третьем этапе (1993–1995 гг.) 
имелось в виду претворить в жизнь программу развития реформ. 
Именно в этот период планировалось завершить финансовое 
оздоровление экономики, реализовать антимонопольную политику, достичь сбалансированности потребительского рынка, развить внешнеэкономические связи, резко улучшить инвестиционный климат для иностранных партнеров, создать условия для 
честной конкуренции. Предполагалось, что весь третий период 
будет стабилизационным и создаст условия для роста. Позже 
также безо всякого обоснования был отвергнут разработанный 
Российской академией наук в 1999 г. развернутый сценарий перемен в рамках теории социальных альтернатив. Отсутствие последовательности, поступательности, научной обоснованности 
реформационных процессов предопределило для России самый 
трудный, «шоковый» вариант реформ»1.  
Этим в определяющей мере можно объяснить глубокие социальные и экономические потрясения, последствия которых до 
сих пор оказывают влияние на российскую экономику и состояние законности в данной сфере, анализируя которое нельзя не 
учитывать такие специфические черты российского законотворчества, свойственные как переходному, так и текущему периоду, 
как не всегда продуманное заимствование правовых моделей зарубежных стран, интуитивность и спонтанность.  
Кроме того, реализуемая экономическая модель до сих пор 
находится в постоянном движении и не отличается стабильностью. Например, сначала в ней преобладали процессы разгосударствления собственности, приватизации, а с середины первого 
десятилетия нашего века началась прямо противоположная тенденция – возврат государству утраченных позиций в стратегически важных отраслях народного хозяйства, что, несомненно, надо 
учитывать при анализе состояния законности в сфере экономики. 
                                                          
 
1 Россия 2015 – оптимистический сценарий. М., 1999. С. 7, 41, 49, 57, 66–70, 186–218. 
9 
 

Так, в качестве основных глобальных тенденций развития 
такой важнейшей составляющей экономики страны, как кредитно-финансовый рынок, сегодня специалисты называют1: 
«огосударствление» финансового рынка;  
рост уровня централизации банковских активов и капитала; 
сокращение числа банков; 
всестороннее ужесточение банковского регулирования и 
надзора.  
При этом если тенденция «огосударствления» финансового 
рынка в зарубежных странах проявляется, в частности, в стремительном росте сегмента государственных ценных бумаг, то в России данная тенденция проявляется в установлении завышенных 
требований к капиталу банков, в которых могут быть размещены 
государственные 
средства. 
Тенденция 
«огосударствления»,  
а также влияние неблагоприятных внешнеэкономических и 
внешнеполитических факторов, как правило, влекут за собой 
усиление государственного регулирования и контроля, что отражается на состоянии законности. Так, в период кризисных явлений с 2014 по 2016 г. наблюдался существенный рост количества 
нарушений законов, выявленных прокурорами в кредитнобанковской сфере. Например, в 2015 г. число таких нарушений 
увеличилось на 268,1%2 по сравнению с 2014 г. Резко возросло 
также (на 21,8% по сравнению с 2014 г.) число зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 172 УК РФ (Незаконная 
банковская деятельность)3, что во многом могло объясняться 
жесткой политикой Банка России и стремлением субъектов банковского сектора экономики максимально выгодно для себя использовать «особенности» исторического момента. В связи с некоторой стабилизацией экономической обстановки в 2017 г. количество выявленных прокурорами нарушений законов в данной 
сфере существенно снизилось (на 36,4%).  
                                                          
 
1 По материалам выступления президента Ассоциации российских банков Г.А. Тосуняна «Проблемы правового обеспечения конкуренции в банковской сфере» на XI ежегодных научных чтениях, посвященных памяти С.Н. Братуся, проводившихся 02.11.2016 
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в г. Москве. 
2 Данные из формы ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод 
человека и гражданина» за 2015 г. 
3 Данные из формы 1-ЕГС «Единый отчет о преступности» за 2015 г. 
10